發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村土地銀行法律制度的經(jīng)驗(yàn)與啟示

(天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院　天津　300134)

一、發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村土地銀行的發(fā)展情況

發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)村土地銀行的理論設(shè)計(jì)和制度實(shí)踐上已經(jīng)取得了巨大的成功，并積累了許多行之有效的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)。其一方面能夠充分發(fā)揮農(nóng)村土地銀行的優(yōu)越性，使之能夠徹底地實(shí)現(xiàn)相關(guān)理論的設(shè)計(jì)期待；另一方面又能夠以社會(huì)發(fā)展的最新情況，不斷充實(shí)和完善農(nóng)村土地銀行制度的相關(guān)內(nèi)容，使之源源不斷地獲得發(fā)展的應(yīng)時(shí)性和可持續(xù)性。

“國(guó)外比較典型和成功的土地銀行制度有德國(guó)土地抵押信用合作社、美國(guó)聯(lián)邦土地銀行、南非土地與發(fā)展銀行?！盵1]相關(guān)的土地銀行制度在具有理論一致性的同時(shí)，又具有不同國(guó)家的自身特色。但其建立的基礎(chǔ)和模式是相似的。首先，這些國(guó)家的農(nóng)村土地銀行都是建立在農(nóng)村土地私有制的基礎(chǔ)之上的；其次，“成立土地銀行的背景均是由于當(dāng)時(shí)農(nóng)村發(fā)展困難、資金短缺，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元對(duì)立、農(nóng)業(yè)陷入危機(jī)”[2]；再次，農(nóng)村土地銀行的建立都是通過國(guó)家主導(dǎo)的方式來實(shí)現(xiàn)的；又次，農(nóng)村土地銀行的建立都是從社會(huì)發(fā)展的整體層面出發(fā)而沒有顧及到農(nóng)村社會(huì)的本身的需求及農(nóng)民持續(xù)發(fā)展的需要；最后，農(nóng)村土地銀行的建立雖有相應(yīng)的立法明確但缺少實(shí)現(xiàn)社會(huì)均衡的機(jī)制。于是，發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村土地銀行建設(shè)通常依靠單一的立法引導(dǎo)而缺少社會(huì)整體層面的有效調(diào)控，極易在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定或者后續(xù)資本跟進(jìn)乏力的情況下出現(xiàn)制度波動(dòng)或者倒退。而且發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村土地銀行被定位一種金融措施，缺少對(duì)于農(nóng)村土地用途的規(guī)劃和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保護(hù)。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村土地銀行的制度優(yōu)勢(shì)

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于農(nóng)村土地銀行的建設(shè)具有其國(guó)情特殊性，不能單純從我國(guó)建設(shè)農(nóng)村土地銀行制度的視角去進(jìn)行評(píng)判。分析來看，首先，發(fā)達(dá)國(guó)家本身具有資本優(yōu)勢(shì)，能夠保證充足的資本流入，從而實(shí)現(xiàn)政府對(duì)于農(nóng)村土地銀行的推進(jìn)和控制。比如美國(guó)，在聯(lián)邦土地銀行之上有農(nóng)業(yè)金融管理局，再上有農(nóng)業(yè)信用委員會(huì)，通過政府在農(nóng)村土地銀行設(shè)立初期注入國(guó)家資本，保證了農(nóng)村土地銀行的職能得以順利展開。而在聯(lián)邦土地銀行之下有農(nóng)業(yè)貸款合作社以及聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司、復(fù)興金融公司，通過農(nóng)村土地銀行所表現(xiàn)出來的資本融通性和資源整合性，吸引社會(huì)資本的流入，為農(nóng)業(yè)的后續(xù)發(fā)展提供支持，為農(nóng)民的對(duì)外發(fā)展創(chuàng)造條件。

其次，發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村土地銀行建設(shè)有多源的投融資機(jī)制，不僅方便于農(nóng)民自身的發(fā)展選擇，而且為非農(nóng)資本介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造了條件。比如德國(guó)，其農(nóng)村土地銀行的資金來源主要是債券融資性質(zhì)的，通過向社會(huì)發(fā)放土地債券，使農(nóng)村土地資金化，便于流通和處置。在德國(guó)土地抵押信用合作社之下設(shè)有聯(lián)合合作銀行，目的就是為了通過發(fā)行債券并擔(dān)保還本付息的方式來向農(nóng)村發(fā)展提供貸款，打消社會(huì)資本流入農(nóng)村的顧慮。

最后，經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家城鄉(xiāng)區(qū)分已經(jīng)不十分明顯。雖然發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)村土地銀行的設(shè)立早期面臨城鄉(xiāng)二元對(duì)立，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后的局面，但經(jīng)過相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展以后，發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村建設(shè)已經(jīng)成為社會(huì)整體建設(shè)的一部分，甚至于往來于城鄉(xiāng)之間的資本流通變得非常普遍。比如南非，其農(nóng)業(yè)土地銀行已經(jīng)形成了與其他金融機(jī)構(gòu)相關(guān)聯(lián)的局面，可以實(shí)現(xiàn)同行業(yè)之間的資金拆兌，借以向農(nóng)村產(chǎn)業(yè)提供信貸并培養(yǎng)發(fā)展基金。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村土地銀行的制度缺點(diǎn)

當(dāng)然，有鑒于發(fā)達(dá)國(guó)家高度開放的市場(chǎng)環(huán)境，以及其周期性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，加之政府在經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)中的弱勢(shì)地位，發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村土地銀行建設(shè)也并非全無弱點(diǎn)。至少在其上百年的發(fā)展歷程中，出現(xiàn)過如下應(yīng)當(dāng)引起注意的矛盾和局限。一是國(guó)家資本注入的階段性乏力可能導(dǎo)致社會(huì)資本的無限擴(kuò)張，從而改變農(nóng)村土地銀行的設(shè)立目的，使其變成一種牟利的手段。通過分析美、德等國(guó)家的農(nóng)村土地銀行制度可以發(fā)現(xiàn)，政府主導(dǎo)性的投資只是發(fā)生在農(nóng)村土地銀行建設(shè)的早期，以及社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致供需矛盾比較集中的階段。而在農(nóng)村土地銀行實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立營(yíng)運(yùn)后，國(guó)家資本的存在地位就會(huì)下降，通過吸引社會(huì)資本的流入來支撐農(nóng)村土地銀行運(yùn)作的情況會(huì)成為主流。只是，內(nèi)流入農(nóng)村社會(huì)的資本大都屬于非農(nóng)利益，其不過是借助農(nóng)村土地銀行的平臺(tái)性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)資源的攫奪。非但無益于農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展轉(zhuǎn)型，而且有可能破壞農(nóng)村社會(huì)可持續(xù)性發(fā)展的潛力。

二是城鄉(xiāng)二元壁壘打破后缺少有效的監(jiān)管和規(guī)劃，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)在利益格局中處于劣勢(shì)地位，農(nóng)業(yè)土地的用途可能會(huì)被迫改變。因?yàn)閷?duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，其本身在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)情況下是不存在城鄉(xiāng)二元界限的。也就是說社會(huì)資本在農(nóng)村社會(huì)的流入和流出都具有隨利益性，既不受國(guó)家整體規(guī)劃的調(diào)節(jié)，也不受農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的限制。所以相應(yīng)的，當(dāng)農(nóng)村土地銀行實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地的集中后，其在分配的過程中可能會(huì)因?yàn)閺?qiáng)勢(shì)利益的介入，導(dǎo)致農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性質(zhì)被改變，轉(zhuǎn)而成為建設(shè)性或者開發(fā)性的用地。

三是農(nóng)村土地銀行的法律設(shè)置偏向于其金融性，在出現(xiàn)金融危機(jī)或者經(jīng)濟(jì)不振的情況下，可能導(dǎo)致農(nóng)村土地的流通遲滯。由于農(nóng)村土地銀行在發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)定位就是一種金融機(jī)構(gòu)，所發(fā)揮的也是金融職能，所以就不可避免地會(huì)面臨金融制度的一切弊端。尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展立足于高度開放的市場(chǎng)環(huán)境，無論是由于本國(guó)的經(jīng)濟(jì)震動(dòng)，還是由于國(guó)外的經(jīng)濟(jì)震動(dòng)，都有可能導(dǎo)致其金融制度的破壞。在這種情況下，農(nóng)村土地銀行的發(fā)展就可能面臨資金短缺，周轉(zhuǎn)不靈，甚至職能對(duì)象缺失的情況。

四、發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村土地銀行建設(shè)對(duì)我國(guó)的啟示

事實(shí)上，對(duì)于我國(guó)的農(nóng)村土地銀行建設(shè)而言，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)積累至少在以下幾個(gè)方面是具有積極的借鑒意義的。

其一，農(nóng)村土地銀行的建設(shè)應(yīng)該是在國(guó)家的主導(dǎo)下由政府進(jìn)行投資和管理的。雖然發(fā)達(dá)國(guó)家以政府為主導(dǎo)構(gòu)建農(nóng)村土地銀行體系的目的是為了擺脫農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩與農(nóng)民生存狀況難以改觀的矛盾，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家引導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)，但卻與我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況下將農(nóng)村土地收歸國(guó)有，破除農(nóng)村土地所有權(quán)雙軌制的發(fā)展趨勢(shì)相吻合。而且在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展傳統(tǒng)上，具有依賴國(guó)家政策的習(xí)慣，發(fā)達(dá)國(guó)家以政府“看的見的手”來平衡市場(chǎng)“看不見的手”的立論，恰恰是我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情所進(jìn)行的，而且也是我國(guó)構(gòu)建農(nóng)村土地銀行體系所需要的。

其二，非農(nóng)資本對(duì)于農(nóng)村土地銀行的運(yùn)作必須受到嚴(yán)格的審視。作為市場(chǎng)的一部分，發(fā)達(dá)國(guó)家的土地利用模式并不排斥非農(nóng)資本的滲透，甚至還要依仗其對(duì)于土地銀行運(yùn)行的后續(xù)維持。但我國(guó)在制度建構(gòu)上已經(jīng)明確了農(nóng)村土地的性質(zhì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方式，即使需要非農(nóng)資本介入農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的繁榮，那也應(yīng)當(dāng)被限制在國(guó)家規(guī)定的審視之下，以免非農(nóng)資本在農(nóng)村社會(huì)的泛濫誤導(dǎo)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。因?yàn)橄鄬?duì)于現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村社會(huì)發(fā)展而言，非農(nóng)利益的滲透具有先導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，其總是以自身所認(rèn)定了的發(fā)展模式來左右農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑，這并不一定有利于農(nóng)村社會(huì)的秩序穩(wěn)定。所以，“一個(gè)真正進(jìn)行溝通的‘公眾’應(yīng)以‘未被支配的溝通’為基礎(chǔ)，也就是說，對(duì)話是在真正平等的伙伴之間進(jìn)行的，其中無人享有地位優(yōu)勢(shì)?！盵3]

【參考文獻(xiàn)】

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