云南省老齡化背景下農(nóng)村養(yǎng)老保障研究

(西南民族大學(xué)管理學(xué)院　四川　成都　610041)

一、引言

我國農(nóng)村養(yǎng)老保障涉及內(nèi)容比較廣，從承擔(dān)主體看，主要有三種，分別是自我養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。首先是自我養(yǎng)老。趙志強(qiáng)(2012)指出，隨著勞動(dòng)力從農(nóng)村涌入城市，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)了空心化、老齡化，原有的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障承擔(dān)不了日益越龐大的農(nóng)村老齡人口，在新型農(nóng)村保障制度沒有充分發(fā)揮作用時(shí)，農(nóng)村自我養(yǎng)老便成為不得不做出的選擇。其次家庭養(yǎng)老。郭婉茹(2014)認(rèn)為，在我國農(nóng)村地區(qū)，長久以來實(shí)行的都是家庭養(yǎng)老的保障模式。在一個(gè)家庭當(dāng)中，子女能夠?yàn)檗r(nóng)村的老年人提供較強(qiáng)的養(yǎng)老支撐，能很好地保障老年人的基本物質(zhì)需求，也能滿足他們的精神需。董小英(2014)則認(rèn)為，我國傳統(tǒng)社會(huì)中，家庭養(yǎng)老一直都是首先選擇的養(yǎng)老方式，家庭能夠?yàn)槔夏耆颂峁┙?jīng)濟(jì)保障、日常照料以及情感的支持，對(duì)老年人的晚年生活能夠起到保障功能作用。最后是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。呂蕾、黎玉柱(2008)認(rèn)為，中國農(nóng)村養(yǎng)老保障體制有很大的不足，對(duì)未來的中國農(nóng)村老年養(yǎng)老保障方式而言，應(yīng)當(dāng)在不斷鼓勵(lì)農(nóng)村老年人在自我養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老等模式基礎(chǔ)之上，全方位地促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)化，讓更多人參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，而且要與其他的養(yǎng)老保障模式相互彌補(bǔ)，共同構(gòu)建未來時(shí)期中國農(nóng)村的養(yǎng)老保障機(jī)制。人口老齡化作為世界人口發(fā)展的趨勢(shì)，引起全世界各個(gè)國家的關(guān)注。云南省作為典型的農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村老年人口比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市，農(nóng)村地區(qū)的人口老齡化問題也更加值得關(guān)注。本文試圖在已有的研究成果基礎(chǔ)上，結(jié)合云南的實(shí)際情況，對(duì)當(dāng)前人口老齡化背景下，進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的研究，最后提出相關(guān)的對(duì)策建議。

二、云南省農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)狀

通過云南省第六次人口普查的數(shù)據(jù)可知，全省普查實(shí)際登記的人口中，0-14歲的人口為952.8萬人，是總?cè)丝诘?0.73%；15-59歲的人口為3135.1萬人，占總?cè)丝?8.20%；60歲及以上人口為508.7萬人，占總?cè)丝诘?1.07%，其中65歲及以上的人口為350.6萬人，占總?cè)丝诘?.63%①。相比2000年第五次全國人口普查，0-14歲人口下降了5.23個(gè)百分點(diǎn)，15-59歲人口上升了3.33個(gè)百分點(diǎn)，60歲及以上人口的比重上升了1.90個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口的比重上升了1.54個(gè)百分點(diǎn)②，人口老齡化趨勢(shì)十分明顯。根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)，60歲以上人口超過10%，65歲及以上人口超過7%，即可視為進(jìn)入人口老齡化，云南省第六次人口普查的這兩項(xiàng)指標(biāo)都已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)全面進(jìn)入人口老齡化社會(huì)。對(duì)于農(nóng)村這個(gè)龐大的老年群體，他們沒有薪水，在年老之后不能享受退休金待遇，生活缺乏基本的保障。

二、云南省人口老齡化問題的區(qū)域特點(diǎn)

2010年開始云南省全面進(jìn)入老齡化社會(huì)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的近一步提高，人口老齡化趨勢(shì)愈發(fā)明顯，而云南省經(jīng)濟(jì)實(shí)力，物質(zhì)基礎(chǔ)比較薄弱，作為少數(shù)民族邊疆大省，有著很強(qiáng)的區(qū)域特殊性。云南農(nóng)村老齡化系數(shù)遠(yuǎn)超于城鎮(zhèn)，空巢老人多，社會(huì)化養(yǎng)老困難，以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老方式受到挑戰(zhàn)，農(nóng)村養(yǎng)老保障有待進(jìn)一步的完善。

(一)較全國平均水平，老齡化程度較輕

云南省的老齡人口系數(shù)低于全國平均水平1.23個(gè)百分點(diǎn)，位于全國倒數(shù)第9位③，相比全國來說屬于較低的水平。其次，從時(shí)點(diǎn)上看，由于云南省的區(qū)域特殊性，造成了人口機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變的特殊性，相對(duì)滯后于全國平均水平。云南省是在2005年開始進(jìn)入老齡化社會(huì)的，于2010年全面進(jìn)入老齡化社會(huì)，滯后于全國的人口老齡化進(jìn)程整整6年時(shí)間。

(二)存在顯著的區(qū)域差距和民族差距

云南16個(gè)州市的老齡化程度有所差別。從2010年第六次人口普查來看。老齡化系數(shù)超過全省平均值的有:玉溪，楚雄，大理，保山，麗江，昆明等6個(gè)州市。曲靖市，紅河州，普洱市等州市都低于全國平均水平。最高的是玉溪市，最低的是未進(jìn)入老齡化社會(huì)的怒江州。從民族方面來看，民族之間的老齡化進(jìn)程很不平衡，云南省是民族最多的省份，少數(shù)民族有25個(gè)。2010年，紅河州，文山州，普洱市，西雙版納，迪慶州，怒江州等地區(qū)的少數(shù)民族人口比重分別達(dá)到57.20%，57.31%，61.0%，69.97%，81.66%。87.65%，都達(dá)到一半以上，然而65歲以上老年人口比重分別為7.72%，7.41%，7.14%，7.26%，6.24%，6.57%，6.09%④，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省的平均水平。

三、云南人口老齡化過程中農(nóng)村社會(huì)保障制度遇到的挑戰(zhàn)

(一)家庭養(yǎng)老弱化，社會(huì)化養(yǎng)老補(bǔ)充不足

自改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐漸加快，在這個(gè)過程中，大量農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移。由于人口調(diào)控、農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移、青年一代偏好居留城市等種種原因，出現(xiàn)了空巢、留守等問題。使得部分老人缺乏照顧、生活不便。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，留在農(nóng)村的青壯年數(shù)量將不斷減少。由于家庭養(yǎng)老方式的存在缺陷，無法滿足廣大農(nóng)村居民的養(yǎng)老需求，急需社會(huì)化養(yǎng)老的補(bǔ)充。

(二)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給缺口大，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)落后

截至2015年底，全省共有城市辦公養(yǎng)老機(jī)構(gòu)134個(gè)，其中農(nóng)村敬老院686所，居家養(yǎng)老服務(wù)中心1424個(gè)，養(yǎng)老床位比“十一五”末增長186%⑤。但面對(duì)龐大的老年人口數(shù)量，依然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。另一方面云南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容目前仍然處于較為基礎(chǔ)的服務(wù)階段，主要為老人們提供吃、住、日常料理等項(xiàng)目。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老對(duì)老人精神生活的服務(wù)還有所欠缺。專業(yè)護(hù)理人員的缺乏、許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的員工都沒有經(jīng)過正規(guī)培訓(xùn)，不具備專業(yè)的護(hù)理知識(shí)和技能，使得生活不能自理的老人不能得到科學(xué)的護(hù)理，有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)甚至拒收生活不能自理的老人。

云南省的社區(qū)目前只有少部分社區(qū)開展。即使是開展了社區(qū)服務(wù)的社區(qū)，提供的項(xiàng)目也是簡單的社區(qū)活動(dòng)室、社區(qū)衛(wèi)生室，偶爾提供某些免費(fèi)體檢的項(xiàng)目。

居家養(yǎng)老是以社區(qū)為依托，通過建立專業(yè)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)，為在家居住的老年人提供生活照料、家政、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等服務(wù)。目前，由于云南省的居家養(yǎng)老服務(wù)工作處于起步階段，還未能成為養(yǎng)老的主要模式，在政府推進(jìn)的過程中面臨著四大困難:首先是財(cái)源不足，資金來源渠道不穩(wěn)定;其次是社區(qū)組織管理模式不夠完善，有待建立更高層次的組織體系和監(jiān)管模式;然后是服務(wù)隊(duì)伍水平不夠、隊(duì)伍不穩(wěn)定、活動(dòng)不規(guī)范等問題。最后是社會(huì)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)工作還未達(dá)成共識(shí)。一方面，老人自身不愿花錢買服務(wù);另一方面，剩余勞動(dòng)力覺得為老年人服務(wù)的工作社會(huì)地位不高，也不愿從事這種服務(wù)性質(zhì)的工作。

云南省家庭規(guī)模漸漸趨向于小型化，家庭成員減少，同時(shí)空巢家庭、獨(dú)居家庭逐漸增多，城鄉(xiāng)家庭養(yǎng)老功能弱化。城市里，子女結(jié)婚后大部分有經(jīng)濟(jì)能力重新購買一套房子，選擇與長輩分開居住的生活方式。子女與父母分開居住雖然避免了一些家庭矛盾，但是與老人的日常接觸減少，老人也難以享受到親情的溫暖。另外，代際關(guān)系的變化也是導(dǎo)致家庭養(yǎng)老功能弱化的重要原因。老年人在家庭地位的下降，部分子女可能認(rèn)為老人拖累了自己等問題都會(huì)引發(fā)家庭養(yǎng)老的矛盾，因此，在不斷加深的人口老齡化背景下重構(gòu)新型的代際關(guān)系對(duì)加強(qiáng)家庭養(yǎng)老功能具有關(guān)鍵作用。

(三)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平較低

《云南省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施辦法》規(guī)定，由參保人自主選擇檔次繳納，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次⑥。參保人自年滿60周歲的次月開始，依照本辦法按月或者按季領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金。參保人領(lǐng)取的養(yǎng)老金由個(gè)人賬戶養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金2部分組成，支付終身。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金：個(gè)人賬戶全部儲(chǔ)存額除以個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)，即個(gè)人賬戶養(yǎng)老金月領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶全部儲(chǔ)存額除以139?；A(chǔ)養(yǎng)老金：中央財(cái)政或省財(cái)政全額支付的每人每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，以及州(市)、縣(市、區(qū))人民政府提高的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。有相關(guān)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏信任等一系列原因，農(nóng)民投保基本不會(huì)選擇較高檔次的投保額。按最高檔次500元，如果農(nóng)民在繳費(fèi)15年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月實(shí)際可領(lǐng)取108.96元。但由于財(cái)政資金不到位，物價(jià)上漲等原因。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)不能夠起到真正的保障作用。

(四)集體養(yǎng)老受經(jīng)濟(jì)的影響，難以發(fā)揮出應(yīng)有的功能

由于受到自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生，活動(dòng)中心都比較匱乏，集體的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金不到位，年久失修，居住條件較差，難以保證老年人的養(yǎng)老需求。目前集體養(yǎng)老模式分為兩種，一是分散養(yǎng)老，這種模式下老人依然生活在自己家中，日常的生活需要由集體統(tǒng)一供應(yīng)，同時(shí)還為老人提供相應(yīng)的醫(yī)療救助。另一種是集中供養(yǎng)，集中供養(yǎng)的模式是把村里的老人集中在一起，由養(yǎng)老院，敬老院等服務(wù)機(jī)構(gòu)為老人提供日常生活照顧。老年人處于疾病多發(fā)期，且具有不確定性，分散供養(yǎng)在老年人生病的時(shí)候，難以得到及時(shí)救治。集中供養(yǎng)雖然配備相應(yīng)的醫(yī)療救助措施，但由于資金的欠缺，難以保證專業(yè)醫(yī)療人員的配備，使老年人得到專業(yè)的救助。

四、云南省老齡化進(jìn)程中農(nóng)村社會(huì)保障制度的對(duì)策建議

(一)堅(jiān)持家庭養(yǎng)老保障模式的主體地位，政府積極承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任

一方面受傳統(tǒng)觀念的影響，農(nóng)村大多數(shù)老人認(rèn)為安度晚年的最佳場(chǎng)所是家庭，這樣可以在自己熟悉的居住環(huán)境，對(duì)于他們來說是一種精神慰藉，家庭養(yǎng)老對(duì)農(nóng)村老年人是有必要的。另一方面云南目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無法滿足完全依靠社會(huì)養(yǎng)老。云南省應(yīng)在農(nóng)村地區(qū)構(gòu)建社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的體系來彌補(bǔ)老齡化趨勢(shì)下家庭養(yǎng)老方式不足。一方面要加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的投入，擴(kuò)大服務(wù)范圍。就地培養(yǎng)專業(yè)服務(wù)人員，豐富養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能作用，另一方面要拓寬社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的籌資來源。同時(shí)要注重老年人的身體健康和心理健康，加強(qiáng)對(duì)老年人心理健康方面的關(guān)注。對(duì)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，服務(wù)人員準(zhǔn)入，服務(wù)機(jī)構(gòu)主體資格的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，建立老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)的基本規(guī)范，細(xì)化具體服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。政府部門應(yīng)提倡養(yǎng)老互助組織的建設(shè)，充分利用本地資源，形成自愿，自發(fā)，自保，自助的新型農(nóng)村基層養(yǎng)老組織。

(二)強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用，加快養(yǎng)老服務(wù)的信息化建設(shè)

云南大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)交通不發(fā)達(dá)甚至是不便利，解決云南農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障問題必須要將信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)考慮進(jìn)去。首先是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，相關(guān)政府部門的聯(lián)系方式，具體信息的公布和宣傳，其次是日常咨詢，養(yǎng)老金領(lǐng)取等通道的建設(shè)?，F(xiàn)階段云南農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)，應(yīng)積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，發(fā)展辦公民營，民辦公助，政府補(bǔ)貼，購買服務(wù)等多種類型的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，積極鼓勵(lì)居民設(shè)立基層互助組織。同時(shí)，政府也應(yīng)在相關(guān)制度和規(guī)范的制定，老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展，老年人力資源開發(fā)等方面做好牽頭組織工作。

(三)必須加強(qiáng)完善多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障制度體系建立

云南省在2012年才初步完成城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋的目標(biāo)，相關(guān)工作尚未開展到位，惠及面，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)費(fèi)配套等工具指標(biāo)根據(jù)各州市實(shí)際情況還需要不斷調(diào)整，各級(jí)政府應(yīng)不斷提高對(duì)高齡老人，低保老人，空巢老人，殘疾老人等特殊群體的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加大建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的老齡服務(wù)體系。在老齡服務(wù)體系建設(shè)的過程中，應(yīng)注重對(duì)第三方的引進(jìn)，對(duì)福利性，公益性和經(jīng)營性的服務(wù)項(xiàng)目分類進(jìn)行管理，市場(chǎng)化運(yùn)作老齡服務(wù)體系。在有條件允許的地區(qū)，通過推廣個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，鼓勵(lì)更多的人進(jìn)行個(gè)人養(yǎng)老保障選擇，與此同時(shí)，政府應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，提高農(nóng)村居民的信任度和支持度。

(四)充分整合資源，充分發(fā)掘農(nóng)村養(yǎng)老潛力

以目前云南農(nóng)村地區(qū)的情況來看，老年人去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是不可取的。但如果僅僅依靠家庭養(yǎng)老，長期下來會(huì)增加家庭的負(fù)擔(dān)。針對(duì)這些情況，又考慮到少數(shù)民族地區(qū)交通不便，生存條件惡劣的特點(diǎn)。可以與目前的扶貧工作相結(jié)合，通過扶貧的方式，把分散的村落集聚起來，對(duì)現(xiàn)有的養(yǎng)老資源和養(yǎng)老力量進(jìn)行整合，形成比較大的村落或社區(qū)，政府通過集中投入養(yǎng)老資金，建設(shè)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施，從而達(dá)到資源利用效果最大化，緩解養(yǎng)老資金不足的壓力。這樣有助于解決老年人在生活上的困難，還能建立起良好的養(yǎng)老氛圍，緩解老人與兒女長期分離產(chǎn)生的孤獨(dú)等心理問題。另一方面，還可以采取有償服務(wù)的形式，對(duì)能自理，有意愿照顧別人的老年人，政府以薪酬補(bǔ)助的形式鼓勵(lì)他們參與當(dāng)中，幫助解決一些不能自理或者子女不在身邊無法照料的留守老人所面臨的問題。

【注釋】

①數(shù)據(jù)來源：云南省統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站

②數(shù)據(jù)來源：云南省統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站

③數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站

④數(shù)據(jù)來源：云南省統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站

⑤數(shù)據(jù)來源：云南省統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站

⑥數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國財(cái)政部網(wǎng)站

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