個(gè)舊財(cái)政走出困境探討

(個(gè)舊市文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會(huì)　云南　個(gè)舊　661000)

個(gè)舊是典型的資源型城市，興起于自然資源的開(kāi)發(fā)和利用，并以資源開(kāi)采為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一。經(jīng)過(guò)多年的開(kāi)發(fā)，城市逐漸進(jìn)入資源枯竭期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟需轉(zhuǎn)型，以實(shí)現(xiàn)城市的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。財(cái)政在資源型城市轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著不可替代的作用，建立支持資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的金融體制與機(jī)制，對(duì)推動(dòng)資源型城市轉(zhuǎn)型具有重要意義。

一、個(gè)舊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況

個(gè)舊市位于云南省南部，因錫礦開(kāi)發(fā)歷史悠久、儲(chǔ)量豐富、冶煉技術(shù)先進(jìn)、精錫純度高而聞名國(guó)內(nèi)外，享有“錫都”美譽(yù)，是世界最大的錫產(chǎn)業(yè)基地、我國(guó)重要的鉛生產(chǎn)基地和云南工業(yè)文明的發(fā)祥地。但進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，個(gè)舊和眾多資源型老工業(yè)城市一樣，遇到了前所未有的重重困難。礦山資源逐漸枯竭，采掘業(yè)進(jìn)入萎縮期，企業(yè)效益大幅下滑，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，生態(tài)環(huán)境惡化，下崗失業(yè)人員大量增加，居民收入增長(zhǎng)緩慢等諸多問(wèn)題突出，多年以資源開(kāi)發(fā)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，重生產(chǎn)、輕投入，重建設(shè)、輕環(huán)境，使個(gè)舊沉積了許多矛盾，資源趨于枯竭，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，民生問(wèn)題突出，如何支持個(gè)舊可持續(xù)發(fā)展，讓財(cái)政走出困境是需要重點(diǎn)研究的課題。

二、個(gè)舊財(cái)政目前存的在困難和問(wèn)題

(一)產(chǎn)業(yè)單一，財(cái)政收入規(guī)模和質(zhì)量呈下降趨勢(shì)

由于資源的稀缺性，歷史上，個(gè)舊伴隨著資源大規(guī)模開(kāi)采而短期出現(xiàn)過(guò)經(jīng)濟(jì)總量快速擴(kuò)張，財(cái)政收入迅速增長(zhǎng)的繁榮發(fā)展期。然而由于資源的枯竭，加之長(zhǎng)期忽略替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成了以資源開(kāi)采為主導(dǎo)的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，近幾年受整體宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)下行，錫、鉛、銅等有色金屬大宗商品市場(chǎng)萎縮，產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)下滑和低迷等因素影響，個(gè)舊的財(cái)政收入、特別是稅收收入增速持續(xù)減緩，城市面臨著發(fā)展的困境。

(二)支出壓力呈剛性增長(zhǎng)趨勢(shì)，財(cái)政收支矛盾突出

近幾年來(lái)，國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政策，進(jìn)一步提高社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等各類(lèi)民生保障標(biāo)準(zhǔn)和范圍，提高公職人員工資標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)舊在保障工資發(fā)放、保障基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、保障各類(lèi)民生需要等各類(lèi)支出需求有增無(wú)減。

(三)融資渠道受阻

個(gè)舊的資源型產(chǎn)業(yè)具有投入高、生產(chǎn)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、收益低的特點(diǎn)，部分企業(yè)生產(chǎn)或加工的初級(jí)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格不穩(wěn)定且附加值較低，導(dǎo)致信貸資金沉淀于企業(yè)，資金流動(dòng)性減弱，產(chǎn)生不良貸款幾率增大，給銀行的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)帶來(lái)較大風(fēng)險(xiǎn)，影響了信貸資金的投放。同時(shí)由于資源型城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，一定程度上限制了金融的創(chuàng)新和發(fā)展，金融業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢，金融支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的功能減弱。此外，來(lái)自中央政府的強(qiáng)力支持相應(yīng)減弱，資源型城市債務(wù)擴(kuò)張趨于收緊，個(gè)舊轉(zhuǎn)型面臨的資金約束日益嚴(yán)重。

三、個(gè)舊增加財(cái)政收入，轉(zhuǎn)型發(fā)展的對(duì)策建議

(一)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展

1.加快推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)。緊緊圍繞生態(tài)文明建設(shè)和資源型城市可持續(xù)發(fā)展要求，探索資源型制造業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型之路。一是加快有色金屬采選冶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，堅(jiān)持“開(kāi)源和節(jié)約并舉，開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重”的原則，通過(guò)兼并重組，整合、壓縮、淘汰過(guò)剩產(chǎn)能，大力發(fā)展資源深加工產(chǎn)業(yè)。二是以建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，推動(dòng)錫銅鉛鋅鋁產(chǎn)業(yè)鏈向精深加工環(huán)節(jié)延伸，消費(fèi)市場(chǎng)向電子工業(yè)、新型材料領(lǐng)域等拓展。以發(fā)展綠色新能源技術(shù)并實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向，培育發(fā)展太陽(yáng)能光伏、風(fēng)力發(fā)電、混合動(dòng)力等新能源產(chǎn)業(yè)，形成擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的裝備和產(chǎn)品品牌。三是加大資源綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以“減量化、再利用、資源化”為原則，加快消化歷史遺留工業(yè)固廢，拓展工業(yè)固廢綜合利用途徑，打造工業(yè)固廢集散—回收再生—精深加工的循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系，使尾礦、冶煉廢渣、煙塵等工業(yè)固廢成為有色金屬產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要補(bǔ)充資源。

2.落實(shí)替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制。個(gè)舊要走出單純依靠資源發(fā)展的老路，通過(guò)減稅建立專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展基金等方式積極扶持替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌安排，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)升級(jí)重點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移和對(duì)外合作開(kāi)發(fā)，以及為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目設(shè)立產(chǎn)業(yè)核心企業(yè)發(fā)展方面提供優(yōu)惠政策，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境，提高政府服務(wù)便利度。同時(shí)，要加大對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的資金支持，轉(zhuǎn)移城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重心，即由依賴(lài)資源開(kāi)采到青睞第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)技術(shù)通過(guò)建立接替產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，將區(qū)域外的工業(yè)活動(dòng)引導(dǎo)到資源型城市，大力發(fā)展和培育高科技含量、低能源消耗，以及環(huán)境污染較小的相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

(二)增加個(gè)舊的財(cái)政補(bǔ)給，促進(jìn)個(gè)舊實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的可持續(xù)發(fā)展

1.加大向中央和省爭(zhēng)取財(cái)政支持力度，完善資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制。資源型城市單靠地方財(cái)政力量支撐城市轉(zhuǎn)型舉步維艱。要抓住政策機(jī)遇，用足國(guó)家規(guī)劃，選取并論證具有吸納就業(yè)資源綜合，利用多元化產(chǎn)業(yè)培育和獨(dú)立工礦區(qū)改造試點(diǎn)等符合國(guó)家規(guī)劃扶持標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，爭(zhēng)取中央預(yù)算內(nèi)投資支持對(duì)歷史遺留礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。此外，中央應(yīng)建立資源開(kāi)發(fā)歷史補(bǔ)償制度，專(zhuān)門(mén)設(shè)置補(bǔ)償資金，解決資源開(kāi)發(fā)中涉及的環(huán)境修復(fù)、生態(tài)保護(hù)，安全生產(chǎn)、設(shè)施建設(shè)、城市基建和民生保障等突出問(wèn)題。

2.爭(zhēng)取資金服務(wù)重點(diǎn)，加大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。個(gè)舊要實(shí)現(xiàn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展，就要求國(guó)家給予基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金補(bǔ)給。緊緊抓住國(guó)家“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，云南省五大基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)五年大會(huì)戰(zhàn)、加快特色小鎮(zhèn)發(fā)展以及紅河州“融入滇中、聯(lián)動(dòng)南北、開(kāi)放發(fā)展”三大戰(zhàn)略等重大戰(zhàn)略部署的政策機(jī)遇，推動(dòng)大屯新城建設(shè)“三年大會(huì)戰(zhàn)”取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，助推重金屬污染綜合治理、提升全市城鄉(xiāng)人居環(huán)境、南北選礦試驗(yàn)示范工業(yè)園區(qū)企業(yè)入園等重點(diǎn)工作進(jìn)程，提高城市的服務(wù)能力，加大公共事業(yè)的建設(shè)，吸引外商投資發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)。

(三)探索建立適應(yīng)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的經(jīng)濟(jì)財(cái)稅體系，拓寬城市發(fā)展資金來(lái)源

1.建議中央完善資源型城市的稅收政策，發(fā)揮稅收政策調(diào)節(jié)作用。一是減輕資源型城市內(nèi)企業(yè)的稅收征收標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于積極開(kāi)拓替代產(chǎn)業(yè)的企業(yè)實(shí)行減免稅政策，試點(diǎn)建立無(wú)稅特區(qū);二是借鑒美國(guó)和加拿大的礦業(yè)稅費(fèi)制度，對(duì)礦業(yè)企業(yè)發(fā)生的必要成本費(fèi)用給予扣除，實(shí)行向前稅收抵扣向后結(jié)轉(zhuǎn)損失的所得稅優(yōu)惠政策，分?jǐn)偟V業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn);三是利用稅收的調(diào)節(jié)作用，通過(guò)設(shè)置不同的稅率、稅額標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)于稀缺資源進(jìn)行保護(hù);四是通過(guò)稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)資源型城市進(jìn)行技術(shù)開(kāi)發(fā)，吸引和留住人才，鼓勵(lì)民間資本流入。

2.拓寬資源型城市發(fā)展的融資渠道。個(gè)舊可以考慮出臺(tái)扶植金融企業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，采取政府牽頭、多方參與、共同出資的方式組建服務(wù)于資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的區(qū)域性商業(yè)銀行，發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券、建立可持續(xù)發(fā)展基金、專(zhuān)項(xiàng)貸款等方式籌集資金，有效解決經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的資金困境，大力支持替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。積極推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式，進(jìn)一步完善PPP項(xiàng)目發(fā)布平臺(tái)，拓寬融資渠道。依托紅河綜合保稅區(qū)平臺(tái)，引導(dǎo)有條件的企業(yè)開(kāi)展境外融資工作，降低融資成本。激活民間資金，全面落實(shí)民間資本在市場(chǎng)準(zhǔn)入、土地使用、稅費(fèi)征收、產(chǎn)業(yè)扶持等方面的優(yōu)惠政策，支持民間資本參與公共領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)。

3.適當(dāng)延長(zhǎng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付期限，平衡地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付金額。在加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，結(jié)合其實(shí)際績(jī)效，適當(dāng)延長(zhǎng)對(duì)個(gè)舊這類(lèi)型資源枯竭城市的轉(zhuǎn)移支付期限;平衡轉(zhuǎn)移支付資金，發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)資源型城市在財(cái)政收入方面差距較大，統(tǒng)籌財(cái)政支持資金在不同地區(qū)和城市的分布，對(duì)于財(cái)政缺口特別嚴(yán)重的資源型城市，中央財(cái)政應(yīng)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付在不同地區(qū)的資源型城市之間實(shí)現(xiàn)資金調(diào)劑，提高資金的利用率;加強(qiáng)信息公開(kāi)，不斷提高財(cái)政支持資金在分配過(guò)程中的公開(kāi)性和透明性，提升公平性。