我國(guó)大學(xué)治理變革的歷史路徑選擇考察

蔡 亮

(華中科技大學(xué) 教育科學(xué)研究院，湖北 武漢 430074)

近年來，伴隨我國(guó)全面深化改革事業(yè)推進(jìn)，大學(xué)治理體系治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程加快，學(xué)界從治理主體到治理規(guī)則、從外部治理到內(nèi)部治理、從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)到本土轉(zhuǎn)化等方面針對(duì)我國(guó)大學(xué)治理領(lǐng)域進(jìn)行了廣泛探討，充分肯定了我國(guó)大學(xué)治理事業(yè)取得的進(jìn)展，探討了其中存在的問題，提出了日后可靠的發(fā)展建議，為未來我國(guó)大學(xué)治理變革積累了理論基礎(chǔ)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。綜觀當(dāng)前的研究角度，學(xué)界主要聚焦于“理想型”意義上的政府、大學(xué)、社會(huì)治理關(guān)系重構(gòu)，并逐步向治理規(guī)則、院系治理方向聚焦，對(duì)我國(guó)大學(xué)治理變革歷史路徑關(guān)注多以新制度主義、政策文本分析等視角，缺少對(duì)治理變革本身的關(guān)注。

20世紀(jì)40年代后期二戰(zhàn)結(jié)束大背景下，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)在研究發(fā)展中國(guó)家如何實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、擺脫貧困、走向現(xiàn)代化道路的過程中，先后產(chǎn)生了兩種變革路徑選擇理論流派，分別是結(jié)構(gòu)主義觀點(diǎn)和功能主義觀點(diǎn)。在國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序方面，“結(jié)構(gòu)主義流派認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家落后的關(guān)鍵在于國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的結(jié)構(gòu)性不平等，必須要對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行深層次變革與調(diào)整，這種變革并非是對(duì)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)秩序全盤否定，而是從發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際秩序中應(yīng)有的平等地位出發(fā)，通過結(jié)構(gòu)性變革使其能平等地參與國(guó)際貿(mào)易，從而縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家間發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益遞增?！盵1]功能主義流派認(rèn)為現(xiàn)行的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序是平等且富有效率的，發(fā)展中國(guó)家需要做的是主動(dòng)“嵌入”具有“自由主義”特征的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序，維護(hù)其基本結(jié)構(gòu)制度，國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序存在的問題，可以通過功能性變革進(jìn)行不斷調(diào)整。在發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部變革路徑選擇上，結(jié)構(gòu)主義流派認(rèn)為“欠發(fā)達(dá)國(guó)家貿(mào)易條件長(zhǎng)期惡化的趨勢(shì)是結(jié)構(gòu)性的而非周期性的”，“強(qiáng)調(diào)資本積累、工業(yè)化、計(jì)劃化和實(shí)行進(jìn)口替代”推動(dòng)結(jié)構(gòu)性變革進(jìn)程。[2]受到“新古典主義復(fù)興”運(yùn)動(dòng)影響的功能主義流派則認(rèn)為結(jié)構(gòu)主義政策“輕視人力資本、忽視市場(chǎng)機(jī)制”，“誘導(dǎo)人們不再信任市場(chǎng)而過于相信政府的能力和計(jì)劃的功能”，[3]應(yīng)減少政府對(duì)結(jié)構(gòu)的干預(yù)變革，強(qiáng)化對(duì)“自由主義”經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)，針對(duì)具體問題進(jìn)行功能性變革。

由上所述，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)自身流派觀點(diǎn)角力過程，實(shí)際為我們認(rèn)識(shí)改革進(jìn)程提供了兩種不同的路徑視角，結(jié)構(gòu)性變革和功能性變革。通俗的講，前者是在一定時(shí)代背景下，為了調(diào)整發(fā)展空間針對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)本身，包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)等存在的根本性結(jié)構(gòu)問題進(jìn)行的深層變革。后者則是在維持現(xiàn)行社會(huì)結(jié)構(gòu)體制框架穩(wěn)定性的前提下，針對(duì)社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行過程中產(chǎn)生的具體問題進(jìn)行調(diào)整性、適應(yīng)性、補(bǔ)充性的表層變革。本文嘗試以發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)路徑變革視角對(duì)新中國(guó)大學(xué)治理變革歷史路徑進(jìn)行考察，探討治理變革本身特點(diǎn)及其造成的現(xiàn)實(shí)困境，為我國(guó)大學(xué)治理走向善治提供參考。

一、大學(xué)治理變革兩種路徑

1995年，全球治理委員會(huì)正式將治理定義為“個(gè)人或組織、公共或私人部門針對(duì)各種沖突和利益進(jìn)行持續(xù)整合、協(xié)調(diào)的過程，是多種管理方式合作的集合”。[4]2從內(nèi)涵來看，大學(xué)治理可以從四個(gè)方面對(duì)其加以理解，作為目標(biāo)的大學(xué)治理，指的是價(jià)值層面大學(xué)利益相關(guān)者對(duì)大學(xué)走向“善治”的理念追求；作為手段的大學(xué)治理，是指在具體操作層面，針對(duì)大學(xué)治理的一系列問題的具體整治；作為結(jié)構(gòu)的大學(xué)治理，則是在制度規(guī)范層面對(duì)治理主體的權(quán)責(zé)邊界、利益關(guān)系進(jìn)行合理規(guī)定以達(dá)到共同治理的一種結(jié)構(gòu)安排；作為結(jié)果的大學(xué)治理則是理想層面的治理主體參與，和諧共治的狀態(tài)呈現(xiàn)。這里的大學(xué)治理指作為一種結(jié)構(gòu)安排的大學(xué)治理，通過對(duì)大學(xué)利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)邊界、相互關(guān)系進(jìn)行合理安排及制度運(yùn)作，達(dá)到組織協(xié)調(diào)有效運(yùn)作的治理狀態(tài)，它包括一系列關(guān)于大學(xué)自身內(nèi)部運(yùn)行和大學(xué)與外部環(huán)境關(guān)系的正式制度、非正式制度及其運(yùn)行機(jī)制?！按髮W(xué)治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的基石”和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的根本任務(wù)。[5]

一般意義上大學(xué)治理結(jié)構(gòu)可以分為外部治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面，前者主要就政府、大學(xué)、社會(huì)三個(gè)核心權(quán)力要素之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，后者則是對(duì)于大學(xué)內(nèi)部利益主體包括校長(zhǎng)、教師、學(xué)生等相互關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)。本文大學(xué)治理結(jié)構(gòu)指公辦大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)。

大學(xué)治理變革，從某種意義上看，不僅是一定時(shí)代背景影響下的轉(zhuǎn)換過程，更是不同利益相關(guān)者利益訴求沖突、協(xié)調(diào)的權(quán)力博弈。從變革路徑來看，大學(xué)治理變革包括兩種，分別是結(jié)構(gòu)性變革、功能性變革。前者是為了調(diào)整大學(xué)治理空間針對(duì)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)本身存在的根本性結(jié)構(gòu)問題進(jìn)行的深層變革。后者則是在維持現(xiàn)行大學(xué)治理結(jié)構(gòu)體制框架穩(wěn)定不變的前提下，針對(duì)大學(xué)系統(tǒng)運(yùn)行過程中產(chǎn)生的具體問題進(jìn)行調(diào)整性、適應(yīng)性、補(bǔ)充性的表層變革。

二、新中國(guó)大學(xué)治理變革的歷史路徑及特點(diǎn)

(一)新中國(guó)大學(xué)治理變革的歷史路徑

1.結(jié)構(gòu)性變革為主，功能性變革為補(bǔ)充的路徑選擇時(shí)期

建國(guó)初期我國(guó)大學(xué)治理變革路徑(1949—1957年)：1949年新中國(guó)成立，而其大學(xué)治理變革的腳步，早在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期就已悄然展開，陸續(xù)通過頒布1949年《中國(guó)人民解放軍布告》、1950年《高等學(xué)校暫行規(guī)程》《私立高等學(xué)校管理暫行辦法》等對(duì)民國(guó)時(shí)期高等教育采取先接管、接收、接辦再逐步改造的政策，民國(guó)以來的大學(xué)治理框架和秩序開始動(dòng)搖。隨著“以蘇聯(lián)為師”的集權(quán)支配治理體制逐步深入，1952年的“院系大調(diào)整”徹底將舊有大學(xué)治理制度結(jié)構(gòu)及秩序打破，民國(guó)以來積淀的學(xué)術(shù)自由傳統(tǒng)蕩然無存，1953 年《關(guān)于修訂高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》則再次強(qiáng)調(diào)教育部對(duì)全國(guó)高等學(xué)校(軍事學(xué)校除外)實(shí)施的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，大學(xué)的建設(shè)計(jì)劃、財(cái)務(wù)計(jì)劃、財(cái)務(wù)制度、人事制度等均由政府制定，中央教育部門和業(yè)務(wù)部門分別直接管理大部分高等學(xué)校，自此我國(guó)大學(xué)治理國(guó)家單向支配的管制體系基本形成。

大躍進(jìn)時(shí)期我國(guó)大學(xué)治理變革路徑(1958—1965年)：1958年我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)第二個(gè)五年計(jì)劃開展，全國(guó)范圍“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)的展開，高等教育領(lǐng)域也受到影響，前期“既要普及又要提高，用兩條腿走路”的原則隨著1958年9月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于教育工作的指示》強(qiáng)調(diào)“教育為無產(chǎn)階級(jí)的政治服務(wù)；教育與生存勞動(dòng)相結(jié)合；教育工作必須由黨來領(lǐng)導(dǎo)”而發(fā)生轉(zhuǎn)變，全國(guó)性的教育革命運(yùn)動(dòng)吹響號(hào)角。在大學(xué)治理領(lǐng)域體現(xiàn)在改革教育宏觀管理體制，將大部分高等學(xué)校歸于地方管理，1958年8月，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》，不但將教育管理權(quán)下放給地方，而且明確指出“地方可以結(jié)合當(dāng)前工作發(fā)展情況，因地制宜、因事制宜地決定存、廢、修訂，或者另行制定適合于地方情況的制度”這實(shí)際是將教育政策制定權(quán)也下放到地方，[6]851使地方在新中國(guó)成立以來首次占據(jù)高等教育事業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)地位。但由于“大躍進(jìn)”“反右傾”背后的錯(cuò)誤邏輯，我國(guó)這次突破蘇聯(lián)模式固化的運(yùn)動(dòng)還是造成了教育質(zhì)量下降和教育秩序混亂。1961年在“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的“八字方針”指導(dǎo)下，中共中央批準(zhǔn)試行《高教六十條》，對(duì)于恢復(fù)高等教育秩序起到了重要作用，1963年6月中共中央頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的決定(試行草案)》，規(guī)定“對(duì)高等學(xué)校實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、市、自治區(qū)兩級(jí)管理的制度”中央重新收回之前對(duì)地方下放的高等教育管理權(quán)。[7]1183

文革時(shí)期我國(guó)大學(xué)治理變革路徑(1966—1977年)：1966年5月，隨著中共中央“五一六”通知的發(fā)布，長(zhǎng)達(dá)十年之久的“文化大革命”開始席卷全國(guó)，自此新中國(guó)建國(guó)以來艱難探索建立的大學(xué)治理模式被完全推倒，大學(xué)從學(xué)術(shù)殿堂淪落為階級(jí)斗爭(zhēng)場(chǎng)所。1969年10月中共中央發(fā)出《關(guān)于高等院校下放問題的通知》，“將教育部及國(guó)務(wù)院各部門所屬絕大部分高等院校，交由所在省、市、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。”整個(gè)“文化大革命”期間，隨著教育部的撤銷，中央對(duì)大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)與管理被下放到地方一級(jí)，全國(guó)高等教育秩序面臨崩潰。直到1976年10月“四人幫”被粉碎，十年動(dòng)亂浩劫的“文化大革命”終于結(jié)束，面對(duì)幾近摧毀的我國(guó)高等教育事業(yè)，鄧小平同志以政治家的膽識(shí)，親自抓教育領(lǐng)域撥亂反正，開始了之后高等教育的恢復(fù)重建工作。

綜上述，新中國(guó)前30年大學(xué)治理變革是以政府為主導(dǎo)，以滿足政治使命、國(guó)家需要為目的，圍繞中央和地方在大學(xué)治理過程中權(quán)力關(guān)系分配進(jìn)行的交替“集權(quán)——分權(quán)——集權(quán)——分權(quán)——集權(quán)”的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)性變革過程，被形象的描述為“一收就死”“一放就亂”。大學(xué)自身在政策制定、資源配置、建設(shè)計(jì)劃、人事制度等方面均受政府管控，沒有辦學(xué)自主權(quán)，因此從某種意義上看，這一系列變革過程僅僅是政府內(nèi)部關(guān)于大學(xué)治理的結(jié)構(gòu)性變革，并沒有對(duì)政府、大學(xué)、社會(huì)治理關(guān)系產(chǎn)生重要影響。

2.功能性變革路徑選擇為主的時(shí)期

我國(guó)大學(xué)治理恢復(fù)重建時(shí)期變革路徑(1978—1989年)：隨著1978年十一屆三中全會(huì)的勝利召開，經(jīng)“文化大革命”破壞“滿目瘡痍”的高等教育事業(yè)正式進(jìn)入恢復(fù)重建階段，1979年3月中共中央撤銷1971年《全國(guó)教育工作會(huì)議紀(jì)要》扣在廣大知識(shí)分子頭上的“兩個(gè)估計(jì)”，同年10 月，教育部修訂的《全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校暫行工作條例(試行草案)》頒布，對(duì)恢復(fù)高等教育辦學(xué)秩序起到重要作用，期間我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)再次回到之前“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理”的體系下，政府對(duì)高等教育事業(yè)重新確立集權(quán)統(tǒng)治的特點(diǎn)，高校始終沒有獲得在大學(xué)治理中的應(yīng)有地位。在此背景下，1979年12月《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表了復(fù)旦大學(xué)校長(zhǎng)蘇步青、同濟(jì)大學(xué)校長(zhǎng)李國(guó)豪、上海師范大學(xué)校長(zhǎng)劉佛年、上海交通大學(xué)黨委書記鄧旭初呼吁給高等學(xué)校一點(diǎn)自主權(quán)的文章。在一定意義上可以說，這是我國(guó)大學(xué)治理中辦學(xué)自主權(quán)問題的伊始，并在之后的治理變革中成為關(guān)鍵。面對(duì)大學(xué)呼吁“松綁”，1985 年 5 月，中共中央正式頒布《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，標(biāo)志著在新的時(shí)代背景下，我國(guó)高等教育事業(yè)完成恢復(fù)重建，正式進(jìn)入體制調(diào)整改革階段。在政府和高校的關(guān)系上“加強(qiáng)宏觀管理，簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”，開始“學(xué)校逐步實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的嘗試，在中央和地方的關(guān)系上，通過1986年頒布的《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》，“加強(qiáng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)高等教育的統(tǒng)籌權(quán)”。[8]213但由于1989年的政治風(fēng)波，中共中央叫停了“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的試點(diǎn)，1989年8月，中共中央政治局討論并通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的通知》，提出“高等院校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，[9]自此幾經(jīng)變化的高校領(lǐng)導(dǎo)體制以“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”延續(xù)至今?？偟脕碚f，1978年以來的這些高等教育領(lǐng)域的治理改革，取得了一定成效，但由于始終處在國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制大環(huán)境下，高等教育本身無法抽離經(jīng)濟(jì)、政治、文化制度背景的影響，并沒有達(dá)到理想的改革效果，政府在與大學(xué)的關(guān)系上依然處于集權(quán)統(tǒng)治地位。

我國(guó)大學(xué)治理改革發(fā)展時(shí)期變革路徑(1990—2009年)：1992年10月，黨的十四大召開正式確立了以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的改革道路，自此我國(guó)正式進(jìn)入改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)新階段，市場(chǎng)主體亦隨著國(guó)家改革發(fā)展戰(zhàn)略開始進(jìn)入高等教育改革發(fā)展路徑。1993 年 2 月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》，在政府和學(xué)校的關(guān)系上，明確提出要擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，使高等學(xué)校真正成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體，政府轉(zhuǎn)變對(duì)學(xué)校的直接行政管理為宏觀管理。在中央和地方的關(guān)系上，進(jìn)一步確立“兩級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的教育管理體制”，擴(kuò)大省(自治區(qū)、直轄市)的教育決策權(quán)、統(tǒng)籌權(quán)。從內(nèi)容上看，這些改革確實(shí)體現(xiàn)了一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的因素，但從過程和結(jié)果上看，仍然采取的是行政的邏輯，由政府來主導(dǎo)整個(gè)改革歷程，許多深層次問題依然沒有得到解決，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)依舊不足，尤其是1992年國(guó)家“分稅制”改革以來，財(cái)政體制從之前的“財(cái)政包干制”變?yōu)椤胺侄愔啤?，?guó)家財(cái)政擺脫了向地方借錢的困難階段，逐漸形成了國(guó)家“財(cái)權(quán)”上移、“事權(quán)”下放的局面，盡管有中央“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”平衡地區(qū)差異，但反映到高等教育領(lǐng)域依舊是中央和地方在高等教育資源、權(quán)責(zé)方面的巨大差距。因此有學(xué)者稱“改革開放20年來，我國(guó)大學(xué)治理政策一直是在圍繞著中央與地方、政府與學(xué)校兩個(gè)維度進(jìn)行變革，前者的努力方向是促成教育管理的地方分權(quán)，后者著力實(shí)現(xiàn)的是增進(jìn)大學(xué)辦學(xué)的自主權(quán)限，但改革并沒有取得根本性進(jìn)展。”[10]直到1998年8月，作為新中國(guó)成立以來第一個(gè)以正式立法形式頒布的高等教育基本法律，《中國(guó)人民共和國(guó)高等教育法》為我國(guó)大學(xué)治理變革路徑引入專門的“法制因素”，從法律條例上規(guī)定了我國(guó)高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制及相關(guān)行為主體權(quán)責(zé)，肯定了高校7項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)，包括制定招生方案、設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專業(yè)、制定教學(xué)計(jì)劃、開展科學(xué)研究等方面，為之后的“法人治理”提供了“法制前提”。

我國(guó)大學(xué)治理全面深化改革時(shí)期(2010年至今)：隨著我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)確立以及社會(huì)主義法制體系的逐步形成，“市場(chǎng)因素”“法制因素”進(jìn)入我國(guó)大學(xué)治理變革，發(fā)揮重要作用，然而由于我國(guó)大學(xué)發(fā)展“先天不足”，大學(xué)治理體系結(jié)構(gòu)、內(nèi)外部制度環(huán)境，不完善、不合理，難以在短時(shí)間達(dá)到現(xiàn)代意義上的大學(xué)“善治”，需要在深層次對(duì)我國(guó)大學(xué)發(fā)展進(jìn)行改革規(guī)劃。在此背景下，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020 年)》，提出要建設(shè)“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系”“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”“完善治理結(jié)構(gòu)”“加強(qiáng)章程建設(shè)”等。2013年黨的十八屆三中全會(huì)從國(guó)家改革發(fā)展的角度，提出要“全面深化改革”“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，大學(xué)治理改革作為國(guó)家治理改革的重要部分之一，也在進(jìn)入“全面深化改革”的重要階段。有學(xué)者提出“全面深化改革”是一個(gè)整體，不能簡(jiǎn)單看作“全面改革”和“深化改革”兩個(gè)部分的相加，而是高等教育理念、體制機(jī)制甚至高等教育體系的重建和系統(tǒng)重裝。[11]因此這一時(shí)期也將成為我國(guó)大學(xué)治理變革路徑選擇的關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)。

(二)我國(guó)大學(xué)治理變革歷史路徑的特點(diǎn)

1.總體上走的是一條以功能性變革為主要路徑的發(fā)展道路

回顧新中國(guó)成立以來的大學(xué)治理變革歷史路徑，結(jié)構(gòu)性改革和功能性改革兩者并非處于相互排斥的對(duì)立，而是呈現(xiàn)交替進(jìn)行、互為協(xié)調(diào)的特點(diǎn)。前30年，圍繞中央和地方在大學(xué)治理過程中權(quán)力關(guān)系分配進(jìn)行結(jié)構(gòu)性變革為主要路徑，體現(xiàn)為“集權(quán)——分權(quán)——集權(quán)——分權(quán)——集權(quán)”的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)性變革過程。1978年之后更多選擇一條功能性變革道路，從大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)問題浮現(xiàn)，到1992年市場(chǎng)因素進(jìn)入，1998年法制因素進(jìn)入，期間曾有結(jié)構(gòu)改革愿景但限于特定時(shí)代條件沒有得到落實(shí)，再到如今的“全面深化改革”，構(gòu)成大學(xué)治理的因素逐漸健全?？梢钥闯?，前30年變革過程僅僅是政府內(nèi)部關(guān)于大學(xué)治理的結(jié)構(gòu)性變革，在政府、大學(xué)、社會(huì)治理關(guān)系層面并沒有產(chǎn)生重要影響，因此從某種意義上看，我國(guó)大學(xué)治理總體上還是走的一條功能性變革為主要路徑的發(fā)展道路。

2.遵從行政邏輯至上，大學(xué)自生自發(fā)邏輯缺位

大學(xué)治理變革作為一種大學(xué)治理意義上的制度變遷過程，在我國(guó)充分體現(xiàn)在政策變遷上。政策作為一種政治行為，其意義的發(fā)揮，必須建立在大的政治系統(tǒng)的運(yùn)作過程中，通過本身所承載的政治話語及其相關(guān)邏輯發(fā)揮效用。?？略赋觥氨仨殞⒃捳Z看作是一系列事件，看作是政治事件，通過這些政治事件，它運(yùn)載著政權(quán)并由政權(quán)又反過來控制著話語本身?！盵12]260由此，反觀我國(guó)大學(xué)治理的變革，建國(guó)初的國(guó)家政權(quán)邏輯、“文化大革命”的階級(jí)斗爭(zhēng)邏輯、十一屆三中全會(huì)后的經(jīng)濟(jì)邏輯、高等教育法背后的國(guó)家法治邏輯等，這一系列話語變革過程背后是自上而下的行政邏輯體現(xiàn)。這一行政邏輯主導(dǎo)背后，既是19世紀(jì)中后期以來民族救亡圖存運(yùn)動(dòng)變革傳統(tǒng)的承接，也是新中國(guó)成立以來，作為后發(fā)外生型國(guó)家，為了實(shí)現(xiàn)高等教育趕超發(fā)展，前期與世界主流體系割裂影響的延續(xù)。把大學(xué)治理變革作為一種國(guó)家層面的需要強(qiáng)制“嵌入”到國(guó)家意志版圖的同時(shí)，用行政邏輯替代學(xué)術(shù)邏輯，忽視了大學(xué)自生自發(fā)邏輯。

3.以治理之術(shù)的變革為主

綜觀我國(guó)大學(xué)治理變革歷史路徑，政府在這種集權(quán)治理模式?jīng)]有發(fā)生結(jié)構(gòu)性變革的前提下針對(duì)相關(guān)治理主體進(jìn)行功能性漸進(jìn)“授權(quán)”，表面上大學(xué)和社會(huì)被賦予了更多的治理權(quán)，實(shí)則大學(xué)在重要的規(guī)章政策、選任領(lǐng)導(dǎo)、資源配置等方面依舊沒有實(shí)質(zhì)權(quán)力，社會(huì)參與大學(xué)管理也僅停留在理論空間。在此過程中政府加強(qiáng)了對(duì)相關(guān)治理運(yùn)作過程的監(jiān)督、測(cè)量、考察、評(píng)價(jià)力度，正如?？抡J(rèn)為“禁止、拒絕、抑制不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是權(quán)力的根本形式”“通過對(duì)特定社會(huì)群體的控制”，[13]42“或是某種示范性的干預(yù)……權(quán)力在更具有連續(xù)性的微觀渠道也能得到流通，能夠直接貫徹個(gè)人、他們的身體、他們的姿態(tài)和日常行為?！盵14]154這種從治理“舞臺(tái)前臺(tái)”的粗暴掌控到退居“隱蔽后臺(tái)”的權(quán)力之眼的監(jiān)督模式不僅約束了利益相關(guān)者的外在行為方式，而且型塑了他們的內(nèi)在認(rèn)知意識(shí)，這種毛細(xì)管的權(quán)力作用看不見、摸不著，也許卻更為“致命”，因此總的來看，政府的大學(xué)治理之道并沒有發(fā)生意愿的轉(zhuǎn)化，由于功能性變革的路徑依賴，各種不必要制度的捆綁束縛，致使變革的僅僅是治理之術(shù)。

三、我國(guó)大學(xué)治理走向善治的困境與突破

(一)我國(guó)大學(xué)治理走向善治的困境

我國(guó)大學(xué)治理變革的歷史路徑，是國(guó)家治理邏輯變遷的反映，在特定的歷史時(shí)期滿足了國(guó)家和社會(huì)對(duì)高等教育職能的需要，但也導(dǎo)致了我國(guó)大學(xué)治理空間縮小，治理成本增加，治理效益遞減；象征性治理現(xiàn)象涌現(xiàn)；高校社會(huì)治理主體缺位等困境。

1.治理空間縮小，治理成本增加，治理效益遞減

以功能性變革為主要路徑的我國(guó)大學(xué)治理變革，某種意義上是使得我國(guó)大學(xué)治理空間縮小、治理成本增加、治理效應(yīng)遞減的關(guān)鍵因素。這里的治理空間是指特定治理結(jié)構(gòu)下的制度性調(diào)整操作空間。金觀濤在對(duì)我國(guó)歷代封建王朝變法分析中提出“變法效果遞減律”，他認(rèn)為“縱觀整個(gè)歷史過程，歷代王朝變法成功的概率，隨著無組織力量增長(zhǎng)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的老化而遞減”“關(guān)鍵在于封建大國(guó)只能用一體化調(diào)節(jié)力量來控制調(diào)節(jié)社會(huì)，只能用官僚機(jī)構(gòu)來進(jìn)行改革”。[15]83反觀我國(guó)大學(xué)治理，在治理初期，通過結(jié)構(gòu)性變革，打破過去僵化體制下資源配置的高度扭曲，為后續(xù)變革提供新的治理空間，制度創(chuàng)新通過功能性改革，針對(duì)具體問題進(jìn)行查缺補(bǔ)漏式的調(diào)整性、適應(yīng)性變革，在治理空間內(nèi)產(chǎn)生巨大效益。但這種效益并非無限增長(zhǎng)，隨著功能性變革加劇，治理過程中的新問題會(huì)不斷出現(xiàn)，原有的治理空間被冗雜的制度束縛縮小，功能性變革只能隨著我國(guó)大學(xué)治理規(guī)模的擴(kuò)大，朝“縱深”方向發(fā)揮作用，增加治理成本，這里的治理規(guī)模借鑒周雪光定義“國(guó)家在統(tǒng)領(lǐng)、管理、整合其管轄領(lǐng)土及其生活于其上民眾的空間規(guī)模和實(shí)際內(nèi)容”。[16]此外，利益相關(guān)者自身的逐利行為也會(huì)使得原有的治理結(jié)構(gòu)老化、退化、無效化，產(chǎn)生摩擦成本，甚至治理風(fēng)險(xiǎn)。

2.象征性治理現(xiàn)象涌現(xiàn)

象征性治理源于對(duì)“治理失靈”問題的探討,有學(xué)者將其看作“與正式的制度規(guī)定、主流意識(shí)形態(tài)導(dǎo)向所描述的理想治理狀態(tài)存在一定落差的實(shí)際治理狀態(tài)，是次于正式制度所欲實(shí)現(xiàn)的秩序的一種治理狀態(tài)”。[17]這里的大學(xué)治理中象征性治理現(xiàn)象更多指的是一種狹義的通過某種符號(hào)的或象征信號(hào)的措施實(shí)施的治理。長(zhǎng)期行政邏輯主導(dǎo)下功能性變革為主的改革路徑，使得我國(guó)大學(xué)治理場(chǎng)域中的相應(yīng)主體長(zhǎng)期維持一種穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性權(quán)力關(guān)系，致使作為場(chǎng)域?qū)嵺`生產(chǎn)機(jī)制的“慣習(xí)”趨于穩(wěn)定，進(jìn)一步強(qiáng)化了大學(xué)治理中行為主體的本位主義，機(jī)會(huì)主義。當(dāng)場(chǎng)域本身環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，相應(yīng)的慣習(xí)將會(huì)作為舊有場(chǎng)域結(jié)構(gòu)的衛(wèi)道士，抵制變革，在缺乏有效的約束機(jī)制的情況下，大學(xué)也會(huì)通過組織制度模仿、搭便車行為進(jìn)行象征性治理。此時(shí)變革的成功與否很大程度上取決于兩種力量的博弈勝敗以及變革產(chǎn)生的“創(chuàng)造性破壞”是否能夠被接受。[18]59而這種接受與否，也是基于行為主體對(duì)自身利益的考量以及成本負(fù)荷的計(jì)算。最典型的就是近來的“大學(xué)章程現(xiàn)象”，一方面政府自上而下的行政邏輯推動(dòng)下高校紛紛響應(yīng)號(hào)召頒布大學(xué)章程，希望“在外部政府控制與內(nèi)部組織控制的權(quán)力互侵?jǐn)鄬咏Y(jié)構(gòu)面上，以大學(xué)章程為治理權(quán)力的過渡站，建構(gòu)上承國(guó)家治校決策法規(guī)，下啟大學(xué)內(nèi)部治理規(guī)章的權(quán)力互動(dòng)連續(xù)體”，[19]另一方面卻是大學(xué)章程停留在程序合法性層面，并沒有得到充分的履行，某些大學(xué)章程在制定、執(zhí)行及文本表達(dá)過程中就具有模糊性、象征意味，成為了一紙貼在現(xiàn)有大學(xué)治理結(jié)構(gòu)上的合法性標(biāo)簽。

3.治理主體單一、高校社會(huì)缺位

隨著我國(guó)大學(xué)治理事業(yè)的推進(jìn)，高校和社會(huì)作為利益相關(guān)者的治理主體地位逐漸明晰，反映到高等教育治理實(shí)踐中，表現(xiàn)為對(duì)治理主體地位權(quán)益的訴求，對(duì)治理主體關(guān)系重塑的渴望。具體到大學(xué)治理變革進(jìn)程中，政府的確也通過各種漸進(jìn)式“授權(quán)”方式，逐步下放了一些治理權(quán)力給高校和社會(huì)主體，然而吊詭的是，盡管政府不斷“授權(quán)”，高校和社會(huì)依然“抱怨”治理權(quán)缺失，現(xiàn)實(shí)大學(xué)治理還是政府全權(quán)主導(dǎo)的單一主體模式，高校社會(huì)缺位現(xiàn)象嚴(yán)重，而這種“矛盾”現(xiàn)象的背后和我國(guó)大學(xué)治理改革以功能性變革為主的改革路徑密切相關(guān)。功能性變革的前提是在維持現(xiàn)行治理結(jié)構(gòu)體制框架穩(wěn)定不變，因此以這種變革路徑為載體的各種漸進(jìn)式“授權(quán)”只是針對(duì)相關(guān)利益主體訴求的調(diào)整性、適應(yīng)性變革，是一種針對(duì)高校社會(huì)參加大學(xué)治理的“授權(quán)”而非“確權(quán)”，政府隨時(shí)可以“收權(quán)”，其實(shí)質(zhì)仍然是一種全能主導(dǎo)下的集權(quán)治理模式，這里的“剩余控制權(quán)”包括大學(xué)治理過程中的“目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)、實(shí)施激勵(lì)權(quán)”等。[20]當(dāng)然我們這里并非全盤否定集權(quán)治理模式本身，治理是一定歷史條件下的產(chǎn)物，并沒有永恒性，在特定時(shí)期它確為我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展起到了推動(dòng)作用，但在新的時(shí)代背景下，我國(guó)高等教育事業(yè)重新融入世界體系，需要高校和社會(huì)被納入到大學(xué)治理中，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

(二)我國(guó)大學(xué)治理走向善治的突破

1.重構(gòu)治理變革邏輯，以大學(xué)自生自發(fā)邏輯為主

大學(xué)作為“底部沉重”的“自組織”，其知識(shí)生產(chǎn)、傳承、創(chuàng)新，人才培養(yǎng)背后承載的是整個(gè)社會(huì)的文明價(jià)值，它有也需要發(fā)揮自身運(yùn)行的邏輯。我國(guó)的大學(xué)治理變革在“科教興國(guó)”的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，實(shí)際上走的是一條“國(guó)興科教”的趕超型現(xiàn)代化道路，“即國(guó)家政府運(yùn)用自己的權(quán)威，通過對(duì)教育與科學(xué)事業(yè)采取積極的、強(qiáng)有力的干預(yù)政策，促進(jìn)教育與科學(xué)的昌盛，繼而提高國(guó)民素質(zhì)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并繁榮國(guó)家”[21]191但這并不意味著國(guó)家在承擔(dān)對(duì)大學(xué)財(cái)政資助、政策支持的同時(shí)，應(yīng)根據(jù)行政邏輯對(duì)大學(xué)進(jìn)行干預(yù)、限制、管控，正如鮑曼將現(xiàn)代文化比喻為一種“園藝文化”，大學(xué)亦身處其中，而政府“它通過根深蒂固的對(duì)于自生自發(fā)性的不信任……那么有花園的地方就必然有雜草。清除雜草是一種創(chuàng)造，而不是一種破壞活動(dòng)，所有的雜草將被隔離、控制、阻止蔓延、轉(zhuǎn)移并被保持在社會(huì)界線之外?！盵22]124這對(duì)于秉持中世紀(jì)以來“大學(xué)自治”“學(xué)術(shù)自由”傳統(tǒng)的大學(xué)來說無疑是一場(chǎng)屠殺。因此政府需要尊重大學(xué)自生自發(fā)的學(xué)術(shù)邏輯，通過合理的頂層設(shè)計(jì)，運(yùn)用負(fù)面清單盡可能給予大學(xué)充分自主權(quán)，扮演一名“守夜人”的角色呵護(hù)大學(xué)生長(zhǎng)，使其更好的發(fā)揮人才培育、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)的職能。

2.克服治理變革惰性，適時(shí)進(jìn)行功能性變革與結(jié)構(gòu)性變革間的轉(zhuǎn)化

我國(guó)大學(xué)治理長(zhǎng)期處于政府自上而下集權(quán)式治理，過于集中的中央支配權(quán)力下，為了降低治理風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施多樣化、精細(xì)化的壓力型統(tǒng)治，導(dǎo)致治理成本增加。政府具有對(duì)大學(xué)高度集中的行政權(quán)、立法權(quán)、人事權(quán)、財(cái)政權(quán)等，而大學(xué)負(fù)責(zé)絕大部分事權(quán)，使雙方處于“事”與“權(quán)”的持續(xù)不對(duì)等，長(zhǎng)久以往效率難以維持。這種不合理的委托代理關(guān)系，背后的目標(biāo)沖突，信息不對(duì)稱，資源競(jìng)標(biāo)賽，人事晉升等機(jī)制不斷被扭曲、異化，成為阻礙大學(xué)治理結(jié)構(gòu)性變革的重要因素。此外，我國(guó)大學(xué)治理的變革惰性，一定意義上也和我國(guó)走“先增量后存量，先體制外后體制內(nèi)，先實(shí)驗(yàn)后推廣”的改革路徑相關(guān)，[23]這里并不是要提倡激進(jìn)化改革道路，而是針對(duì)功能性改革路徑本身的轉(zhuǎn)型改革任務(wù)分階段解決的特點(diǎn)，正如有學(xué)者指出“現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中的“改革悖論”：改革必須由政府領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)，但改革必須首先改革政府?！盵24]隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立，國(guó)家深化改革發(fā)展，國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化改革進(jìn)程加快，要求政府角色在我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)體系進(jìn)行“壯士斷腕”般的深化結(jié)構(gòu)性變革，達(dá)到人人參與、共同治理、權(quán)責(zé)分明的治理狀態(tài)。這不但需要我們通過結(jié)構(gòu)性變革在大學(xué)分權(quán)治理、集權(quán)統(tǒng)治之間尋找特定時(shí)期的動(dòng)態(tài)平衡點(diǎn)，也需要我們?cè)诮Y(jié)構(gòu)性變革和功能性變革兩者的協(xié)調(diào)配合中找到合理契合點(diǎn)，打破治理變革道路中存在的制度變革惰性，適時(shí)進(jìn)行功能性變革與結(jié)構(gòu)性變革間的轉(zhuǎn)化，進(jìn)行應(yīng)有的結(jié)構(gòu)性變革，從而達(dá)到大學(xué)治理事業(yè)的“善治”。

3.落實(shí)治理主體地位，真正推動(dòng)高校社會(huì)參與大學(xué)治理

我國(guó)大學(xué)的發(fā)展道路是源于民族救亡圖存的使命吶喊背景下集權(quán)變革模式的趕超型大學(xué)發(fā)展，缺少西方大學(xué)中世紀(jì)以來的自治傳統(tǒng)，因此“我國(guó)大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)的演化更多屬于一種強(qiáng)制性制度變遷，政府在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中處于絕對(duì)的核心地位”，[25]這就導(dǎo)致了大學(xué)、社會(huì)參與治理主體地位的長(zhǎng)期缺位。政府、大學(xué)、社會(huì)作為大學(xué)外部治理的權(quán)責(zé)主體，理應(yīng)建立一種以大學(xué)自生自發(fā)邏輯至上的三角矩陣關(guān)系來替代政府為主導(dǎo)的單線主體，通過法律法規(guī)真正廓清三者之間的權(quán)責(zé)邊界，使政府干預(yù)之手、市場(chǎng)未見之手、大學(xué)自發(fā)之手能真正分權(quán)制衡。政府在宏觀治理層面，通過合理供應(yīng)配置資源，科學(xué)制定法律法規(guī)，及時(shí)提供權(quán)利救濟(jì)等方面引導(dǎo)呵護(hù)大學(xué)生長(zhǎng)，禁止權(quán)力滲透、擠壓、操控大學(xué)的治理空間；大學(xué)在具體辦學(xué)層面，充分履行自己面向社會(huì)獨(dú)立辦學(xué)的法人地位，在人才培育、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)以及內(nèi)部管理等方面合理合法充分的行使和履行自己的權(quán)責(zé)；社會(huì)則通過橫向監(jiān)督、縱向資助、多方評(píng)價(jià)等手段履行自己作為治理主體的地位。金耀基先生曾提出“現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)是一‘多面向’的工作，任何一個(gè)單一因素進(jìn)步之果實(shí)與努力，都可能為其他因素的落后所吞沒，導(dǎo)致‘點(diǎn)’的進(jìn)步為‘面’的落后所吞吃?！盵26]57我們需要一種忠于“未來”的視角，真正落實(shí)高校社會(huì)參與大學(xué)治理的主體地位，向以法治為基礎(chǔ)的現(xiàn)代治理方式轉(zhuǎn)變。