監(jiān)察委員會留置措施適用疑難問題辨析

姚建龍 張 丹

內(nèi)容提要：用留置措施取代 “雙規(guī)”是此次監(jiān)察體制改革中最引人關(guān)注的焦點之一。在監(jiān)察體制改革的過程中，對于留置措施的性質(zhì)至今未形成統(tǒng)一的觀點，而對于留置措施的適用條件和適用程序則存在明確性和規(guī)范性不足的現(xiàn)象。同時，權(quán)利保障和救濟措施上的缺失也在一定程度上給留置措施的適用留下了風險。在 《監(jiān)察法》頒布后，應(yīng)當進一步明確留置措施的性質(zhì)，規(guī)范留置措施的審查和決定程序，明確留置措施的適用條件和適用程序中的期間、場所和執(zhí)行等問題，并對于律師依法介入、當事人的救濟權(quán)利以及其他的訴訟上的權(quán)利等給予法律上的保障。

為了整合反腐機構(gòu)的設(shè)置，建立統(tǒng)一、高效的權(quán)力監(jiān)督體系，我國進行了監(jiān)察體制改革，并制定了 《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱 《監(jiān)察法》）。隨著 《監(jiān)察法》的頒布，國家以法律的形式賦予了國家監(jiān)察委員會職責權(quán)限，同時也賦予其必要的調(diào)查手段，用留置措施取代了之前的 “雙規(guī)”措施，留置措施的設(shè)立是此次監(jiān)察體制改革的一項重要改革內(nèi)容。隨著我國監(jiān)察體制改革的推進，在留置措施的審查和決定、留置措施的適用條件，以及留置措施在保障人權(quán)和被留置人訴權(quán)等留置措施的具體適用中也存在需要進一步探討的問題。

一、問題的提出

根據(jù)中共中央辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，自2016年11月7日，我國拉開了監(jiān)察體制改革的序幕。在前期試點改革的基礎(chǔ)上，2017年10月，中共中央辦公廳印發(fā)了 《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》（以下簡稱 《方案》），標志著監(jiān)察體制改革在全國范圍內(nèi)穩(wěn)步推進?！斗桨浮返某雠_，給各地監(jiān)察委員會工作的開展提供了政策上的依據(jù)，但是由于缺乏統(tǒng)一、明確的法律規(guī)范，各地在推進監(jiān)察體制改革之時基本上采取了參照之前的司法實踐和 “因地制宜”的措施。

就留置措施的決定權(quán)來看，有的地方是由同級監(jiān)察委決定，而有的地方是由上級監(jiān)察委批準決定。由同級監(jiān)察委決定的地方，如北京市通州區(qū)某鎮(zhèn)財政所出納李某涉嫌挪用公款一案，對被調(diào)查人采取留置措施的決定和執(zhí)行機關(guān)均為北京市通州區(qū)監(jiān)察委員會。由上級監(jiān)察委決定的地方，如江蘇省無錫市顧某涉嫌挪用公款一案，經(jīng)省監(jiān)察委員會批準，無錫市監(jiān)察委對無錫市交通運輸局財務(wù)處出納會計顧某采取留置措施。因此，在之前的留置措施的決定權(quán)上存在著不同的決定機關(guān)，但是隨著 《監(jiān)察法》的頒布，明確了留置措施的決定權(quán)屬，這種情況將得到有效的解決。

就留置的場所而言，有的地方將被留置人留置于看守所，如北京市通州區(qū)某鎮(zhèn)財政所出納李某涉嫌挪用公款一案，對被調(diào)查人采取留置措施后羈押于北京市通州區(qū)看守所。而有的地方則將被調(diào)查人帶至留置場所，如廣東省惠州市郭某違紀違法一案，惠州市監(jiān)察委對郭某采取留置措施，并將郭某自公安機關(guān)帶至留置場所。頒布實施的 《監(jiān)察法》對留置場所也沒有形成統(tǒng)一的規(guī)定，留置場所的不統(tǒng)一可能導致留置措施實施過程中程序上的不規(guī)范。

就權(quán)利告知等方面而言，有的地方采取了在對被調(diào)查人采取留置措施后告知原單位和其家屬，如海南省五指山市吳某涉嫌嚴重職務(wù)違法一案和遂寧市大英縣陳某嚴重違紀違法一案，在留置后的二十四小時內(nèi)將 《留置決定書》送達被留置人的工作單位，并通知其家屬。但就被調(diào)查人權(quán)利保障方面，如是否可以聘請律師、是否可以對留置措施進行復議等方面并沒有詳細的規(guī)定。

除了上述的問題，在留置措施的屬性、適用程序和條件，以及被調(diào)查人權(quán)利保障等方面還存在其他較多的爭議，下面筆者就從留置措施性質(zhì)的理論爭議、適用條件、審查、決定和執(zhí)行程序、權(quán)利保障等幾個方面展開討論。

二、關(guān)于留置措施性質(zhì)的理論爭議

習近平總書記在黨的第十九次全國代表大會的報告中明確提出，“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代 ‘兩規(guī)’措施?！?○而后頒布的 《監(jiān)察法》明確規(guī)定了留置措施，并對留置的條件、適用對象、程序等方面做了較為詳細的規(guī)定。從 《監(jiān)察法》的規(guī)定來看，留置措施類似于 “刑事拘留”，但 《監(jiān)察法》并沒有賦予留置措施 “刑事拘留”的性質(zhì)，而是將其規(guī)定為一項獨立的 “強制措施”。對于人身自由的限制是法律對于公民權(quán)利最嚴格的限制之一，因此，留置措施的實施茲事體大，對于其性質(zhì)的界定就顯得尤為重要。但是，自 《監(jiān)察法》頒布以來，理論界對于留置措施的內(nèi)涵和性質(zhì)存在較大的爭議，并沒有形成統(tǒng)一的觀點和意見。

（一）留置措施的內(nèi)涵

目前學界關(guān)于留置措施的內(nèi)涵還存在較大的爭議，但是從 《監(jiān)察法》的規(guī)定來看，留置措施是對人身自由權(quán)利的一種限制，這一點學界并無異議。但對于留置措施的具體內(nèi)涵應(yīng)當如何描述，并沒有形成統(tǒng)一的觀點，在對留置措施的內(nèi)涵進行研究之前，先對于 “留置”一詞的發(fā)展進行梳理具有一定的必要性。

有學者認為，“留置”一詞源于日本的 “留置場”。②張建偉：《法律正當程序視野下的新監(jiān)察制度》，載 《環(huán)球法律評論》2017年第2期。中國將 “留置”一詞作為一種措施的名稱，最初見于 《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱 《警察法》）第九條規(guī)定：“對被盤問人的留置時間自帶至公安機關(guān)之時起不超過二十四小時，在特殊情況下，經(jīng)縣級以上公安機關(guān)批準，可以延長至四十八小時，并應(yīng)當留有盤問記錄”。③《中國人民共和國人民警察法》（1995年2月28日發(fā)布實施，現(xiàn)已失效）；參見秦前紅、陳地蘇：《法律漢語概念規(guī)范化——以 “留置”為例》，載 《湖南社會科學》2017年第6期。這里將 “留置”稱之為 “盤問”，有些地方用 “留置”。④《最高人民法院行政審判庭關(guān)于對當事人不服公安機關(guān)采取的留置措施提起的訴訟法院能否作為行政案件受理的答復》（1997年10月27日發(fā)布實施）。這里的 “留置”就是 “盤問”，它的意義是在一定的時限內(nèi)，公安機關(guān)依法將涉嫌違法犯罪嫌疑人員帶至公安機關(guān)進行盤問的行為，其性質(zhì)為正式立案之前一種行政強制措施。⑤《中華人民共和國警察法》（1995年2月28日發(fā)布實施，現(xiàn)已失效）第九條；《最高人民法院行政審判庭關(guān)于對當事人不服公安機關(guān)采取的留置措施提起的訴訟法院能否作為行政案件受理的答復》（1997年10月27日發(fā)布實施）。檢察機關(guān)也有對 “留置”一詞的規(guī)定，如 《最高人民檢察院、公安部關(guān)于在看守所設(shè)置同步錄音錄像訊問室的通知》（2012年10月8日發(fā)布實施）第六條所規(guī)定的：“人民檢察院在看守所同步錄音錄像訊問室訊問在押職務(wù)犯罪嫌疑人，應(yīng)當嚴格執(zhí)行看守所有關(guān)規(guī)定。嚴禁在同步錄音錄像訊問室安放床鋪留置職務(wù)犯罪嫌疑人……”。有學者認為，這里的 “留置”是指檢察機關(guān)對犯罪嫌疑人一種 “長時間的訊問行為”。⑥參見前引3○，秦前紅、陳地蘇文。而對于此次監(jiān)察體制改革中所提出的留置措施，有學者認為其不同于以往的任何一種調(diào)查措施，它指稱的是一種由國家監(jiān)察委員會對涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的人做出的，期限較長的，在立案后、逮捕前能夠折抵刑期的，帶有羈押性質(zhì)的刑事調(diào)查措施。⑦秦前紅、石澤華：《監(jiān)察委員會調(diào)查活動性質(zhì)研究——以山西省第一案為研究對象》，載 《學術(shù)界》2017年第6期；參見前引3○，秦前紅、陳地蘇文。

筆者認為，根據(jù)新頒布的 《監(jiān)察法》及其他相關(guān)規(guī)定來看，留置措施不應(yīng)當認為是一種刑事調(diào)查措施，因為其針對的行為包括嚴重職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為。因此，留置措施的的含義應(yīng)是由國家監(jiān)察委員會決定，在立案后、逮捕前對涉嫌嚴重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的人在較長的一段期限內(nèi)采取的具有羈押性質(zhì)的調(diào)查措施，其期限可以折抵刑期。

（二）留置措施性質(zhì)的爭議

留置措施是監(jiān)察委員會進行職務(wù)違法、犯罪調(diào)查最重要的手段之一，從 《監(jiān)察法》對于留置措施的規(guī)定來看，其是國家對公民的人身自由進行限制的權(quán)力，而公民的人身自由是最根本也是最重要的一項基本權(quán)利，因此，對于留置措施性質(zhì)的界定就顯得意義重大了。自監(jiān)察委員會試點改革以來，學界對監(jiān)察委員會的留置措施就給予了較高的關(guān)注，甚至有學者認為監(jiān)察體制的改革能夠堅持法治和正當?shù)姆较蚝艽蟪潭壬先Q于留置措施的合法性和正當性的論證。⑧陳越峰：《監(jiān)察措施的合法性研究》，載 《環(huán)球法律評論》2017年第2期。因此，對留置措施的屬性進行界定顯得非常重要，在界定之前有必要先對于理論界關(guān)于留置措施的觀點進行必要的梳理，以期厘清這一措施在理論上和實務(wù)上的規(guī)范作用。

目前學界對于留置措施屬性的觀點主要有三種，分別是行政屬性說、偵查屬性說以及獨立屬性說。⑨趙曉光：《監(jiān)察留置的屬性與制約體系研究》，載 《中國社會科學院研究生院學報》2018年第2期。

1.行政屬性說

有學者認為，留置措施從其職權(quán)屬性上來看，都具有行政屬性，應(yīng)屬于行政權(quán)的一種。⑩尹維達：《留置措施初探》，載 《太原理工大學學報 （社會科學版）》2017年第2期。還有學者認為，留置措施是為了保證調(diào)查活動的順利進行，對公職人員違反職務(wù)廉潔性，涉嫌違紀違法所采取的限制其人身自由的處置行為。在被留置過程中，被留置人的人身自由受到限制和剝奪，因此，此項措施具有明顯的行政性。①王曉：《監(jiān)察委員會的留置措施論要》，載 《北京聯(lián)合大學學報 （人文社會科學版）》2017年第2期。

2.偵查屬性說

持此種觀點的學者認為，監(jiān)察委員會對職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)仍然體現(xiàn)為一種偵查屬性。因此，為了保證調(diào)查順利進行而對被調(diào)查人采取的限制人身自由的留置措施仍具有偵查權(quán)的屬性。據(jù)此，有學者指出，留置措施是一種可以限制人身自由的措施，其強度接近于逮捕，不能因稱其為調(diào)查而掩蓋其偵查的實質(zhì)。②卞建林：《監(jiān)察機關(guān)辦案程序初探》，載 《法律科學 （西北政法大學學報）》2017年第6期。還有學者認為，監(jiān)察委員會的職權(quán)部分是由檢察機關(guān)的偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸而來，其具有偵查權(quán)的屬性，同時從限制人身自由的強度來看，留置措施的強制性和嚴厲程度可以與偵查措施相當，至少可以視為調(diào)查措施與偵查措施的屬性并存。③熊秋紅：《監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究》，載 《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

而權(quán)威觀點認為，留置措施在監(jiān)察法的語境中，其性質(zhì)不同于刑事偵查措施。從法律對于監(jiān)察委員會的定位來看，監(jiān)察委不是傳統(tǒng)意義上的刑事偵查機關(guān)，其職權(quán)的行使也不同于一般意義的刑事偵查活動。最重要的是，《刑事訴訟法》中關(guān)于刑事偵查的規(guī)定并不適用于監(jiān)察委員會，其行使調(diào)查活動、采取留置措施等時適用的是國家監(jiān)察法，因此，監(jiān)察委員會的留置措施從其法律定位來看并不屬于刑事偵查措施。④《使黨的主張成為國家意志》，載 《中國紀檢監(jiān)察報》2017年7月17日；參見前引9○，趙曉光文。

3.獨立屬性說

持此觀點的學者將監(jiān)察權(quán)視為一種獨立于行政、刑事和民事的 “第四權(quán)”，不應(yīng)將監(jiān)察權(quán)僅僅局限于反腐敗的范疇，而應(yīng)當重視其權(quán)力制衡的作用和效能。留置措施等監(jiān)察措施，不論是 “對事監(jiān)督”或者是 “對人監(jiān)督”，都是實現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察和廉政監(jiān)察的具體措施，都具有內(nèi)在的固有屬性。⑤魏昌東：《國家監(jiān)察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責定位》，載 《法學》2017年第3期。因此，留置措施是一種獨立的措施，而不屬于任何一種現(xiàn)有的措施范疇。

上述爭議反映出學界對于留置措施的思考和關(guān)注，而對于留置措施的屬性也有其他一些觀點，但總體是在三種學說的范圍內(nèi)以不同的理由進行闡述，在此不再贅述。筆者認同留置措施獨立屬性說，監(jiān)察委員會是在人民代表大會制度內(nèi)設(shè)立的一個新的部門，其依法享有的職權(quán)和監(jiān)察的對象不同于以往的任何一個職權(quán)部門。雖然留置措施在形式上存在著類似于行政執(zhí)行或者刑事偵查的地方，但其不同于行政執(zhí)行和刑事偵查這兩種傳統(tǒng)意義上的權(quán)力運行手段。同時，留置措施針對的是嚴重違法和犯罪的對象，用行政權(quán)和刑事偵查權(quán)都不能涵蓋兩種不同性質(zhì)的行為，因此，不能用以往的權(quán)力屬性來概括監(jiān)察留置措施，留置措施具有獨立的屬性。

（三）留置措施與 “雙規(guī)”的關(guān)系

留置措施是從 “雙規(guī)”“雙指”發(fā)展而來，對于這一點，學界并無爭議。但是，雖然兩者在淵源上存在著天然的聯(lián)系，但是區(qū)別還是明顯的。如留置措施不僅僅是 “雙規(guī)”或者 “雙指”的延續(xù)，更是發(fā)展與完善，兩者諸多方面都有著明顯的區(qū)別，筆者將從兩者的淵源以及兩者區(qū)別兩個方面來論述留置措施與 “雙規(guī)”或者 “雙指”的關(guān)系。

1.留置措施是 “雙規(guī)”的繼承和發(fā)展

“雙規(guī)”，也被稱為 “兩規(guī)”，在國務(wù)院頒布的 《行政監(jiān)察條例》（1990年12月9日頒布實施，1997年5月9日廢止）和 《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》中，對 “兩規(guī)”或者 “雙規(guī)”做出過明確的規(guī)定，即責令或者要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就有關(guān)的問題作出解釋和說明。之后，《行政監(jiān)察法》將原來規(guī)定的在 “規(guī)定時間、地點”修改為 “指定的時間、地點”，此項措施又被稱為 “雙指”或者 “兩指”。從上述規(guī)定來看，“兩規(guī)”或者 “雙規(guī)”與 “雙指”或者 “兩指”并沒有本質(zhì)的區(qū)別，他們的區(qū)別在于 “兩規(guī)”或者 “雙規(guī)”適用于黨內(nèi)紀檢辦案，而 “雙指”或者 “兩指”適用于行政監(jiān)察機關(guān)。⑥郭華：《監(jiān)察委員會留置措施的立法思考與建議》，載 《法治研究》2017年第6期。

而留置措施是為了解決 “雙規(guī)”或者 “雙指”在司法實踐中缺乏法律依據(jù)和法律規(guī)范的問題應(yīng)運而生的。留置措施是對 “雙規(guī)”或者 “雙指”的發(fā)展，它是將涉嫌違法犯罪的人員依法留置至特定的場所，而 “雙規(guī)”或者 “雙指”是指對涉嫌違紀違法的人員在 “規(guī)定時間、地點”或者 “指定的時間、地點”說明問題。因此，從法律規(guī)定的字面意義來看，兩者并無本質(zhì)的區(qū)別，都是對涉嫌職務(wù)違法、犯罪人員的一種調(diào)查手段。雖然兩者在部分內(nèi)容上存在著繼承和發(fā)展，但留置措施作為國家反腐的新措施，與以往的 “雙規(guī)”或者 “雙指”還是存在著較大的區(qū)別。

2.留置措施與 “雙規(guī)”的區(qū)別

留置措施相較于 “雙規(guī)”或者 “雙指”的主要區(qū)別是在法律的規(guī)范性上和具體的適用上?！半p規(guī)”或者 “雙指”帶有明顯的行政色彩，是國家機關(guān)的紀律性的規(guī)范；而留置措施雖然對其屬性目前尚無定論，但因其針對的對象及范圍除了違法行為還有刑事犯罪行為，因此，其絕不僅僅是行政性質(zhì)的措施。同時，根據(jù) 《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》（1994年3月25日印發(fā)）的規(guī)定，“雙規(guī)”的對象為黨員或黨組織的違紀問題，而 《行政監(jiān)察法》（1997年5月9日起施行，2018年3月20日廢止）的監(jiān)察對象主要是國家行政機關(guān)及其工作人員的遵紀守法等情況。而留置措施的適用對象是公職人員及相關(guān)人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的行為，很顯然，留置措施的適用對象更加廣泛，適用范圍更加具體、規(guī)范。

還有一點區(qū)別是，形成于二十世紀九十年代的 “雙規(guī)”或者 “雙指”辦案方式，是在特殊的歷史時期由于社會環(huán)境、司法人員素質(zhì)以及辦案技術(shù)手段等方面存在嚴重不足的情況下所采取的一種“特殊”反腐手段。在一段時間內(nèi)，“兩規(guī)”“雙指”在我國進行反腐倡廉的工作中發(fā)揮了積極的作用，但同時由于其缺乏法律依據(jù)和可能造成權(quán)力濫用的弊端一直深受學界的爭議。因此，隨著我國依法治國理念的不斷深入和發(fā)展，依法辦案成為了新時代的要求?！侗O(jiān)察法》出臺后，留置措施的規(guī)范化和法治化便應(yīng)運而生。留置措施相較于以往的 “雙規(guī)”或者 “雙指”在適用對象、適用條件、使用期限等方面都有了更加明確、規(guī)范的規(guī)定，隨著監(jiān)察體制改革的深入，《監(jiān)察法》的頒布，以及留置措施等反腐新措施的實施，必將使我國的反腐斗爭在法治化的道路上不斷發(fā)展和進步。

三、留置措施的適用條件

從留置措施的審查條件來看，主要包括實體方面的審查和程序方面的審查兩個方面，前者指根據(jù)一定的規(guī)定或標準，對事先規(guī)定的法定情形進行判定，若符合法定情形則得采取相應(yīng)期限的留置措施；后者則指實施留置措施的過程應(yīng)當符合法律的程序性規(guī)定。⑦秦前紅、石澤華：《監(jiān)察委員會留置措施研究》，載 《蘇州大學學報 （法學版）》2017年第4期。筆者首先從留置措施的適用條件，即從實體審查的角度來分析在留置措施的適用中存在的問題。根據(jù) 《監(jiān)察法》的規(guī)定，留置措施的適用對象為職務(wù)犯罪和嚴重職務(wù)違法的被調(diào)查人，這樣的規(guī)定將不構(gòu)成犯罪只是嚴重違法的行為也作為留置措施的適用對象來對待。這其中除了要考慮區(qū)分一般職務(wù)違法行為和嚴重職務(wù)違法行為之外，還應(yīng)當考慮留置措施從其性質(zhì)而言已經(jīng)類似于最嚴格的強制措施，且期限較長，將嚴重職務(wù)違法行為納入留置措施的范圍須衡量是否有違比例原則。

（一）“涉及案情重大、復雜”的條件界定應(yīng)當進一步明確

根據(jù) 《監(jiān)察法》第二十二條的規(guī)定，“被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進一步調(diào)查，并有下列情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所：（一）涉及案情重大、復雜的；（二）可能逃跑、自殺的；（三）可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；（四）可能有其他妨礙調(diào)查行為的”。從法律的規(guī)定來看，適用留置措施的四種情形與 《刑事訴訟法》中刑事拘留的適用情形存在相似的地方。值得注意的是，刑事拘留措施在實踐中經(jīng)過多年的發(fā)展和完善，已經(jīng)形成了較為規(guī)范和成熟的適用條件標準。而從 《監(jiān)察法》中關(guān)于留置措施的規(guī)定來看，其在具體的適用條件中還存在部分內(nèi)容不明確的問題，需要在今后的實踐中進一步明確化、具體化，以促使適用條件的規(guī)范和完善。其中對于 “案情重大、復雜的”這一適用條件的具體內(nèi)容指向并不明確，在實踐中可能會造成可操作性較為缺乏的不利情形。

什么是重大、疑難案件，重大、疑難案件的具體指向內(nèi)容，以及重大、疑難案件的界定標準等問題，無論是在理論界還是在實務(wù)界至今都尚未形成統(tǒng)一的結(jié)論。因此，長期以來對此存在的爭議也是較多的。由于重大、疑難案件在我國并沒有確切的定義和統(tǒng)一的界定，對于其標準的把握也是在各個地方由司法工作人員依靠法律規(guī)范和法律賦予的自由裁量權(quán)來具體把握。將在法律上尚無定論的概念用于規(guī)范留置措施的適用條件是否合適，值得思考。

實踐中，一般依照案件的社會影響程度、可能被判處的刑罰、在認定事實和適用法律上是否存在疑問等方面來具體劃定重大、疑難案件。雖然我國法律對于重大、復雜、疑難案件沒有明確的界定，但是對于職務(wù)犯罪行為，即 “特別重大賄賂犯罪案件”在 《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則 （2013年）》（以下簡稱 《規(guī)則》）第四十五條第二款中對此有著較為詳細的規(guī)定。特別重大賄賂犯罪案件有三種情形，分別是 “涉嫌賄賂犯罪數(shù)額在五十萬元以上，犯罪情節(jié)惡劣的；有重大社會影響的；涉及國家重大利益的?！睆?《規(guī)則》的內(nèi)容來看，是以數(shù)額作為最主要的認定依據(jù)，數(shù)額在五十萬以上的即認定為特別重大賄賂犯罪。筆者認為，職務(wù)違法犯罪案件有著明顯的貪腐特征，若涉及貪腐通常都與金錢相關(guān)，具體數(shù)額的衡量更加具有明確性。當然，數(shù)額的標準不能是唯一的，但是可以作為一個重要的衡量標準。因此，《監(jiān)察法》中關(guān)于 “涉及案情重大、復雜的”案件適用留置措施的條件可以比照此規(guī)定予以明確。

留置措施是對公民人身自由的限制，而人身自由又是公民最基本的權(quán)利，若實施不當，則會產(chǎn)生對公民基本權(quán)利侵害的不利效果。因此，在實施留置措施的過程中一定要嚴格按照法律的規(guī)定進行，若法律的規(guī)定不明確、具體，內(nèi)容過于籠統(tǒng)和模糊，就易造成實踐中在適用上的不確定性。

（二）對 “嚴重職務(wù)違法行為”適用留置措施應(yīng)當更加謹慎

根據(jù) 《監(jiān)察法》的規(guī)定，涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法的人員可以適用留置措施。在刑事訴訟活動中適用強制措施是為了保障正常的訴訟活動能夠順利進行，而對于犯罪嫌疑人或者被告人具體適用何種強制措施則會考慮犯罪嫌疑人或者被告人所犯罪行的輕重、犯罪嫌疑人或者被告人人身危險性的高低，以及正常刑事訴訟活動的需要等方面而采取必要的強制措施。在我國，強制措施由弱到強一般分為拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留、逮捕等強制措施，而留置措施一定程度上可以看做是監(jiān)察體制改革后適用的一項新的 “強制措施”種類，從其期限的長度和適用的強度來看，其類似于逮捕。因此，將留置措施這樣一個長期性的對人身自由剝奪的強制措施適用于 “嚴重職務(wù)違法”的被調(diào)查人，不僅會帶來措施適用過重的危險，而且不利于最終刑期折抵問題的適用，即如果對 “嚴重職務(wù)違法”的被調(diào)查人適用留置措施，最終被調(diào)查人的行為認定為違法而不是犯罪，那么在最終刑期折抵的適用上將會造成無刑期可抵的局面。

為維護刑法的權(quán)威，其立法必須要認真對待比例原則，明確刑事立法的邊界與刑法解釋的限度，正確處理刑法與其他法律之間的關(guān)系，堅持法律體系調(diào)整對象的內(nèi)在規(guī)律性，不能將本應(yīng)由其他法律調(diào)整的對象也規(guī)定為犯罪。⑧姜濤：《比例原則與刑罰積極主義的克制》，載 《學術(shù)界》2016年第8期。正如有的學者所指出的那樣，如果對涉嫌嚴重職務(wù)違法的人與涉嫌職務(wù)犯罪的人一樣都可以適用留置措施，這不僅容易混淆犯罪與違法的界限，而且有適用強制措施違背比例原則之嫌。⑨譚世貴：《監(jiān)察體制改革中的留置措施:由來、性質(zhì)及完善》，載 《甘肅社會科學》2018年第2期。筆者認為，嚴重職務(wù)違法行為是指涉嫌違法尚未達到刑事犯罪的行為，對尚未達到刑事犯罪范疇的行為人適用留置措施，且期限可長達三個月，甚至可再延長三個月，手段具有強制性，且期限較長，這樣的措施在適用中應(yīng)當更加慎重，否則可能有違法律的 “比例原則”。

（三）適用條件中關(guān)于 “兜底條款”的規(guī)定可能增加留置措施濫用的危險

所謂兜底條款是指法律對犯罪的構(gòu)成要件在列舉規(guī)定以外，采用 “其他方式、方法、手段”這樣一種立法方式所作的規(guī)定，以避免列舉不全。⑩張建軍：《論刑法中兜底條款的明確性》，載 《法律科學 （西北政法大學學報）》2014年第2期。因此，兜底條款在本質(zhì)上屬于概括性規(guī)定，亦被我國學者稱為堵漏條款。①陳興良：《刑法的明確性問題:以〈刑法〉第225條第4項為例的分析》，載 《中國法學》2011年第4期。在 《監(jiān)察法》關(guān)于留置措施的適用條件最后一款的規(guī)定為 “可能有其他妨礙調(diào)查行為”，從立法技術(shù)來講，這樣的規(guī)定屬于 “兜底條款”，雖然這樣的處理有利于彌補法律漏洞，但是因為其不確定性，極易在實踐中造成濫用的可能。因此，有學者認為 “其他妨礙調(diào)查行為”的規(guī)定屬于口袋式條文，此種做法在立法技術(shù)日臻成熟的今天已不再適合采用，而對于留置措施的適用條件應(yīng)當參照我國 《刑事訴訟法》有關(guān)逮捕、拘留的法律規(guī)定，對留置措施的適用情形具體列舉，這樣的立法可以有效地防止在案件調(diào)查中留置措施的不當使用。②參見前引⑨，譚世貴文。

雖然兜底條款具有堵截犯罪、保護法益的功能，但是卻對刑法的明確性原則造成了一定程度的沖擊，而關(guān)于兜底條款的影響學界對此也是爭議較大。無論是認為兜底條款會對刑法的明確性產(chǎn)生負面影響，還是不會產(chǎn)生負面影響的觀點，都對兜底條款的概括性和彈性會影響司法人員對兜底條款的適用基本不持異議。因此，兜底條款的不確定性是其特點，也是立法技術(shù)的必要手段，但是并不是所有的法律條款都能夠使用兜底條款，應(yīng)當充分考慮立法的必要性和司法的實際進行使用。

筆者贊同對于留置措施的適用條件不采用 “兜底條款”方式處理。《刑事訴訟法》中關(guān)于拘留、逮捕的條件，以及犯罪嫌疑人在取保候?qū)徠陂g違反規(guī)定可進行逮捕的情形都是詳細列舉了適用的條件，并沒有出現(xiàn) “兜底條款”這樣籠統(tǒng)的立法方式。留置措施從其性質(zhì)上來看，是類似于逮捕的強制措施，是對人身權(quán)利進行限制的強制措施，且期限較長，如果不能詳細對其適用條件進行列舉，有可能會造成對公民人身權(quán)利的侵害。因此，對于留置措施的適用條件也應(yīng)當參照 《刑事訴訟法》中關(guān)于拘留、逮捕等強制措施的規(guī)定，對留置措施的適用條件做盡可能詳細的列舉。

四、留置措施的審查、決定和執(zhí)行程序

《監(jiān)察法》規(guī)定留置措施的期限為三個月，最長可以延長至六個月，且可以折抵刑期，因而留置措施在本質(zhì)上與刑事訴訟中的拘留和逮捕基本無異。按照各國和國際刑事司法準則的要求，所實施的對公民人身自由的干預(yù)效果基本與刑罰無異時，只有經(jīng)過司法程序才具有正當性，③陳衛(wèi)東：《逮捕程序司法化三題》，載 《人民檢察》2016年第21期。也就是說，對公民人身自由的長期干預(yù)應(yīng)當經(jīng)過司法機關(guān)，如法院的法官批準，或者經(jīng)由其他具有司法權(quán)力的機關(guān)批準，④楊宇冠：《刑事強制措施適用原則的比較考察》，載 《人民檢察》2007年第14期。盡可能避免過于行政化的審批程序。⑤參見前引③，陳衛(wèi)東文。盡管隱秘性是貪腐案件的一大特點，⑥參見前引2○，張建偉文。且案件的調(diào)查過程呈現(xiàn)高度依賴口供的現(xiàn)實，將留置措施的決定程序司法化缺乏現(xiàn)實的可行性，但根據(jù)我國目前辦理貪腐案件的實際情況來看，留置措施的審批適度的司法化還是可以做到的。就目前我國 《監(jiān)察法》的規(guī)定來看，其對留置措施的適用條件、審查和決定以及留置措施的期限都做出了規(guī)定，對監(jiān)察體制改革的實踐具有較好的指導意義，但是也存在一些不足之處。如，對于留置措施只規(guī)定了留置的期限，而并沒有規(guī)定審查批準的具體程序和期限；留置的期限過長，且對留置地點未作出明確的規(guī)定?，F(xiàn)就上述幾個方面展開討論，并尋求更好的解決方法。

（一）留置措施的審查和決定程序應(yīng)當進一步細化，更具可操作性

在試點時期，關(guān)于審批、決定權(quán)的主體并沒有形成統(tǒng)一的做法。北京首個采取留置措施案件是由區(qū)委書記審批，而后出臺了 《北京市調(diào)查措施使用規(guī)范》規(guī)定，采取留置措施 “……報同級黨委主要負責人批準，予以立案審查 （調(diào)查）”“市紀委市監(jiān)察委機關(guān)對局級或相當于局級的監(jiān)察對象采取留置措施的，還需報市委主要領(lǐng)導批準”“區(qū)級紀檢監(jiān)察機關(guān)對處級或相當于處級的監(jiān)察對象采取留置措施的，還需報區(qū)委主要領(lǐng)導批準”。⑦《北京山西浙江試點監(jiān)察官制度有監(jiān)督調(diào)查處置權(quán)》，新華網(wǎng)：http://cnews.chinadaily.com.cn/2017-06/15/content_29752332.htm，2018年6月29日訪問。浙江省采取留置措施的首個案件是由區(qū)委書記審批，而后出臺的 《浙江省監(jiān)察留置措施操作指南》，將留置措施的審批權(quán)賦予監(jiān)察委領(lǐng)導人員，即 “監(jiān)察委領(lǐng)導人員集體研究、主任批準后報上一級監(jiān)察委批準”，同時對于 “涉及同級黨委管理對象的，還需報同級黨委書記簽批”。而山西省的留置措施的首個案件是由監(jiān)察委員會自行決定適用的，因此在 《山西省紀委監(jiān)察委機關(guān)審查措施使用規(guī)范》中明確規(guī)定，山西省監(jiān)察委員會采取留置措施是由省監(jiān)察委執(zhí)紀審查會議研究決定。對于試點地區(qū)留置措施的實施一度引起社會的高度關(guān)注和熱議。有學者指出監(jiān)察委員會的留置措施由黨委書記審批有助于實現(xiàn)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督和制約，⑧高鑫：《北京 “留置首案”釋放哪些反腐新動向？》，載 《京華時報》2017年6月5日。而有的學者認為，試點地區(qū)采取留置措施的首個案件由黨委書記審批只是改革初期積極探索的一個特例，有一定實質(zhì)正當性，但背離了職權(quán)法定原則，⑨吳健雄：《北京 “留置首案”釋放哪些反腐新動向?專家解析監(jiān)察改革 “北京探索”》，載 《新華時報》2017年6月5日。而監(jiān)察立法中對審批權(quán)和決定權(quán)給予了規(guī)定，卻過于籠統(tǒng)，一定程度上缺乏實際可操作性。

《監(jiān)察法》第四十三條規(guī)定，“監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當由監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導人員集體研究決定。設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當報上一級監(jiān)察機關(guān)批準。省級監(jiān)察機關(guān)決定采取留置措施，應(yīng)當報國家監(jiān)察委員會備案”。留置措施的決定權(quán)由上一級機關(guān)批準的規(guī)定應(yīng)當是源于原檢察機關(guān)的自偵案件的批捕權(quán)由上一級檢察機關(guān)批準的規(guī)定，目的在于避免同級領(lǐng)導干部對案件辦理的干預(yù)。但是 《監(jiān)察法》對于 “由監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導人員集體研究決定”并未做出更加具體的規(guī)定，“監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導人員”具體包括那些人？“集體研究”如何 “決定”？這些都需要在今后的司法實踐中進行完善和規(guī)范。

目前，我國對于 “重大疑難、復雜案件”以及其他需要集體決定的案件，檢察機關(guān)和法院的做法是召開檢委會和審委會，筆者認為，監(jiān)察委員會也可以借鑒實踐中已經(jīng)成熟的檢委會和審委會的做法，研究決定留置措施的具體決定人員和方法。而對于留置措施的具體適用問題，有學者指出，立案決定的同時不宜同時決定適用留置措施，因為此時的被調(diào)查人不知道，也沒有有效的途徑提出自己不應(yīng)當被留置的理由。因此，留置措施的決定只有在經(jīng)過初步的調(diào)查工作之后，確實掌握了“部分違法犯罪事實及證據(jù)”，并聽取了被調(diào)查人的意見后才可以進入留置措施適用決定的集體討論程序，所以立案決定時的留置應(yīng)當限制適用。⑩王飛躍：《監(jiān)察留置適用中的程序問題》，載 《法學雜志》2018年第5期。

（二）留置的執(zhí)行機關(guān)與決定機關(guān)為同一機關(guān)，不利于相互的監(jiān)督和制約

根據(jù) 《監(jiān)察法》第四十三條第二款的規(guī)定，“監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當?shù)?，?yīng)當及時解除”。這是對錯誤采取留置措施以及超期采取留置措施的糾正，但并未賦予被調(diào)查人或者其近親屬提出解除留置措施申請的權(quán)利，這樣不利于對留置措施外部監(jiān)督，也不利于保障被調(diào)查人的相關(guān)權(quán)利。同時，根據(jù) 《監(jiān)察法》第四十三條第一款的規(guī)定，“監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當由監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導人員集體研究決定。設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當報上一級監(jiān)察機關(guān)批準。”從法律的規(guī)定可以看出，留置措施的批準、決定雖然需要報上一級監(jiān)察機關(guān)批準，但是從形式上看留置措施的最終決定還是由監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部自行決定的，也就是說留置措施的適用不需要外部機關(guān)的審核和監(jiān)督，監(jiān)察機關(guān)在其系統(tǒng)內(nèi)就可做出決定。

有學者指出，留置措施的審批和執(zhí)行應(yīng)由不同的機關(guān)分別開展，以實現(xiàn)留置措施批準權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離，從而保障權(quán)力的監(jiān)督和制約。①郭相宏：《對留置措施的使用，批準權(quán)和執(zhí)行權(quán)應(yīng)分離》，載 《南方都市報》2017年6月15日A15版。筆者認為，這樣的制度設(shè)計，一方面保障了案件調(diào)查和辦理的效率，但是，另一方面由于缺乏必要的外部制約和監(jiān)督，使監(jiān)察委員會在適用留置措施的過程中會出現(xiàn)濫用的風險。而對于 《刑事訴訟法》中規(guī)定的，關(guān)于檢察機關(guān)對犯罪嫌疑人、被告人逮捕后的羈押必要性審查制度，由于留置措施的適用無需外部機關(guān)的審批，因此對于羈押必要性審查的適用問題將無從談起。

（三）留置場所以及相關(guān)人員和設(shè)施等方面的配備應(yīng)建立統(tǒng)一和明確的規(guī)范標準

《監(jiān)察法》第二十二條第一款規(guī)定，“被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪……，可以將其留置在特定場所”，其中 “特定場所”是一個不確定法律概念，因此監(jiān)察委員會就享有了自由裁量的權(quán)利。從試點地區(qū)的實踐看，有的將被留置人留置在原紀委的辦案場所，如北京市和陜西?。挥械膭t將留置場所設(shè)立在看守所，如浙江省。無論是將被留置人留置在原紀委的辦案場所，還是留置在看守所，除了要考慮司法成本和辦案效率外，還應(yīng)當充分考慮合法性和權(quán)利保障等原則。雖然 《監(jiān)察法》第四十三條第三款規(guī)定，“監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，可以根據(jù)工作需要提請公安機關(guān)配合。公安機關(guān)應(yīng)當依法予以協(xié)助?！钡欠梢仓皇且?guī)定了監(jiān)察機關(guān)辦理案件的過程中公安機關(guān)有協(xié)助執(zhí)行義務(wù)，而沒有具體規(guī)定協(xié)助的場所和具體的留置場所。對于將被留置人在看守所留置的做法具有一定的可行性，但是根據(jù)我國 《看守所條例》第二條規(guī)定，“看守所是羈押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的機關(guān)。被判處有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往勞動改造場所執(zhí)行的罪犯，也可以由看守所監(jiān)管?！睆臈l例的規(guī)定來看，將被留置人置于看守所缺乏法律依據(jù)。筆者認為，從反腐成本的角度考慮，在看守所對被調(diào)查人進行留置最為合適，但是因為現(xiàn)有的法律對于看守所的關(guān)押人員的性質(zhì)有著明確的規(guī)定，即使在試點時期，如浙江省就將看守所作為留置場所，也是過渡時期的過渡措施，不能作為長久之計。如果不修改法律，可以考慮建立獨立、統(tǒng)一的留置場所，這樣既有利于留置措施的規(guī)范化和合法化，也有利于監(jiān)察制度的完善和發(fā)展。

而對于留置場所的人員、設(shè)施配備等方面，《監(jiān)察法》中也未有相關(guān)明確的規(guī)定。在留置措施的實施程中，相應(yīng)的配套設(shè)置應(yīng)符合的標準并沒有明確。同時，有一類較為特殊的人員也缺乏必要的規(guī)范，即 “看護人員”?？醋o人員既是監(jiān)察機關(guān)的工作人員，同時還是被留置人員權(quán)利保障的監(jiān)督者，如被留置人員的休息權(quán)、身體健康等方面的問題都由看護人員來處理。對于這類人員中是否應(yīng)當需要專業(yè)的資質(zhì)、外部監(jiān)督等問題在新頒布的 《監(jiān)察法》中都沒有涉及。筆者認為，此類 “看護人員”的工作具有特殊性，與留置措施的實施也有著密切的關(guān)系，應(yīng)當加以規(guī)范。

對于留置場所設(shè)置的配備等問題也應(yīng)當重視，因為立法中對留置的場所和相關(guān)的人員、設(shè)施等都沒有進行明確的規(guī)定，這樣的做法不利于留置措施的規(guī)范化。留置措施是監(jiān)察體制改革的一項重要內(nèi)容，被調(diào)查人在留置期間獲得的證據(jù)是可以作為提起公訴和審判的證據(jù)來使用的，因此對于留置期間搜集、固定證據(jù)材料的形式和手段應(yīng)當與 《刑事訴訟法》的要求和標準相一致，尤其是非法證據(jù)排除規(guī)則的適用，應(yīng)在留置措施的實施過程中，以及職務(wù)違法、犯罪的證據(jù)收集、固定過程中得到有效的貫徹和執(zhí)行。

（四）留置期限單一，應(yīng)采取更為靈活的期限劃分

留置措施是為了查明職務(wù)違法犯罪而對被調(diào)查人的人身自由進行限制的調(diào)查手段，這就要求留置措施與目的利益之間應(yīng)遵循比例原則，即采取留置措施對人身自由所造成的限制的實際狀態(tài)不得與查明職務(wù)違法犯罪目的利益顯失均衡，需要綜合考慮職務(wù)違法犯罪的類型、實際需要，對職務(wù)違法與職務(wù)犯罪等的留置期限進行必要的分類，而不能同一而論。②梁三利：《留置取代 “兩規(guī)”措施的法治化路徑》，載 《天津行政學院學報》2018年第1期。從目前我國其他強制措施的期限來看，《行政監(jiān)察法》規(guī)定了行政監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查期限為六個月，需延長的最長不得超過一年；《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》規(guī)定了紀委機關(guān)的審查時間是九十天，經(jīng)上級紀檢機關(guān)批準可以延長九十天?！毒旆ā分幸?guī)定，留置盤查措施不得超過四十八小時；《刑事訴訟法》規(guī)定的拘傳時間是不得超過二十四小時且不得連續(xù)拘傳，取保候?qū)彶坏贸^十二個月，監(jiān)視居住不得超過六個月，刑事拘留不得超過三十七日，逮捕一般不得超過兩個月，并根據(jù)不同的情況可以批準延長。③參見前引⑦，秦前紅、石澤華文。比較我國其他類似的強制措施的時間，《監(jiān)察法》中規(guī)定的留置措施的期限與紀委機關(guān)的 “雙規(guī)”的審查期限大致相同。

留置措施從性質(zhì)上來看是一種對人身自由的限制措施，類似于刑事拘留。從我國 《刑事訴訟法》中關(guān)于刑事拘留的規(guī)定來看，對于普通刑事案件的拘留期限，《刑事訴訟法》第八十九條規(guī)定，“公安機關(guān)對被拘留的人，認為需要逮捕的，應(yīng)當在拘留后的三日以內(nèi)，提請人民檢察院審查批準。在特殊情況下，提請審查批準的時間可以延長一日至四日。對于流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案的重大嫌疑分子，提請審查批準的時間可以延長至三十日。人民檢察院應(yīng)當自接到公安機關(guān)提請批準逮捕書后的七日以內(nèi)，作出批準逮捕或者不批準逮捕的決定”。而對于職務(wù)犯罪案件的拘留期限，根據(jù) 《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則 （試行）》第一百三十六條規(guī)定，“人民檢察院拘留犯罪嫌疑人的羈押期限為十四日，特殊情況下可以延長一日至三日”。從新加坡等國以及我國香港、澳門地區(qū)的職務(wù)犯罪的立法來看，在逮捕前對嫌疑人人身自由的限制均不得超過四十八小時。比較可見，首次適用留置措施即可達三個月的期限相對較長，且留置措施的期限類型過于單一，沒有針對案情進行更加細致的期限劃分，有必要關(guān)注和進一步細化。

五、留置措施與權(quán)利保障

對于監(jiān)察委員會在調(diào)查活動中采取留置措施的權(quán)力，有學者提出應(yīng)當給予被調(diào)查人必要的權(quán)利救濟，因為救濟是權(quán)利實現(xiàn)的必要條件，所謂 “無救濟即無權(quán)利”和 “有權(quán)利必有救濟”；④孫笑俠：《西方法諺精選：法、權(quán)利和司法》，法律出版社2005年版，第44-45頁。還有學者認為，公民基于裁判請求權(quán)、提起申訴和控告權(quán)、取得國家賠償或補償權(quán)，在權(quán)利受到損害或侵犯時，有獲得救濟的權(quán)利。⑤林來梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，法律出版社2001年版，第229-231頁。因此，構(gòu)建有效的救濟途徑和救濟制度，是監(jiān)察立法應(yīng)當具有的重要品質(zhì)和重要方向。而 《監(jiān)察法》賦予了當事人復審、復核的權(quán)利，但這一權(quán)利的行使只是針對監(jiān)察對象提出申請的情況，而對于其他人是否有權(quán)利提出復審、復核的決定沒有做出規(guī)定；同時對于律師介入、權(quán)利侵害的國家賠償?shù)葯?quán)利保障和救濟問題都沒有做出明確的規(guī)定，有可能在實踐中容易造成監(jiān)察權(quán)的濫用，也容易受到質(zhì)疑，對此應(yīng)當予以重視。

（一）留置期間應(yīng)對被留置人的辯護權(quán)等訴訟權(quán)利予以必要的保障

從 《監(jiān)察法》的內(nèi)容來看，并沒有對律師介入的問題進行規(guī)定，而對于律師的介入問題，有觀點認為，留置措施在一定程度上類似于羈押措施，應(yīng)當考慮律師的辯護權(quán)和介入權(quán)問題，“不能因怕給公權(quán)力添麻煩而 （將律師）拒之門外”。⑥參見陳光中、邵?。骸段覈O(jiān)察體制改革若干問題思考》，載 《中國法學》2017年第4期；秦前紅、石澤華：《目的、原則與規(guī)則：監(jiān)察委員會調(diào)查活動法律規(guī)制體系初構(gòu)》，載 《求實學刊》2017年第5期。但也有觀點認為，在留置階段被留置人尚未被確定為刑事犯罪的嫌疑人，此時律師介入缺乏法律依據(jù)，因此，只有在調(diào)查結(jié)束，被留置人被確定為刑事犯罪的嫌疑人移送檢察機關(guān)起訴時，律師介入才具有正當性和合法性。⑦吳建雄：《試點地區(qū)用留置取代 “兩規(guī)”措施的實踐探索》，載 《新疆師范大學學報 （哲學社會科學版）》2018年第2期。

根據(jù)程序正義要求，國家機關(guān)在查處和懲罰犯罪的過程中，應(yīng)保障被追訴者依法獲得辯護、救濟權(quán)，以及律師幫助等必要的權(quán)利，因此，監(jiān)察委員會在實施留置措施后允許被調(diào)查人聘請律師是確保被調(diào)查人具備必要的防御能力的基本要求，也是程序公正和人權(quán)保障的基本要求。⑧參見前引⑥，陳光中、邵俊文；前引②，梁三利文。筆者認為，留置措施的留置期限較長，是對人身權(quán)利的限制，屬于最嚴厲的權(quán)利限制措施，可以考慮允許律師的介入，但同時應(yīng)對律師介入的時間、限制條件進行必要的規(guī)范，這樣既有利于保障被留置人的訴訟權(quán)利，也有利于規(guī)范和監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)的辦案程序。

（二）被留置人在留置期間的休息權(quán)等權(quán)利保障應(yīng)予以規(guī)范化

從 《監(jiān)察法》第四十四條規(guī)定來看，“對被調(diào)查人采取留置措施后，應(yīng)當在二十四小時以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外。有礙調(diào)查的情形消失后，應(yīng)當立即通知被留置人員所在單位和家屬”。明確了留置后的通知問題；“監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)。訊問被留置人員應(yīng)當合理安排訊問時間和時長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名”。這些規(guī)定明確了被留置人的權(quán)利保障問題，但是對于訊問的時間和時長的規(guī)定是用 “合理”兩個字來描述，這樣的規(guī)定可能過于籠統(tǒng)，且沒有統(tǒng)一、明確的標準，實踐中如何把握將會帶來對 “合理”如何理解的問題，存在一定的權(quán)利損害風險。

因此，對于訊問的時間、地點，以及方式應(yīng)當給與更加明確、具體的規(guī)定，以體現(xiàn)措施的規(guī)范性和嚴肅性。同時，對 “合理安排”也宜做出更加詳細、具體的規(guī)定，惟其如此才能從程序上確保嫌疑人的合法權(quán)益得到有效的保障。

（三）留置措施執(zhí)行的必要監(jiān)督和制約

《監(jiān)察法》并沒有對留置措施的執(zhí)行機關(guān)做出明確的規(guī)定，但從法律的內(nèi)容來看，留置措施的執(zhí)行機關(guān)應(yīng)當是監(jiān)察委員會，也就是說，留置措施的決定機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)均為監(jiān)察委員會?！侗O(jiān)察法》對于留置措施的決定機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)并沒有像逮捕的決定機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)一樣，分別由檢察機關(guān)和公安機關(guān)來做出，而是統(tǒng)一規(guī)定由監(jiān)察機關(guān)決定和執(zhí)行，決定和執(zhí)行均為同一機關(guān)的做法一定程度上有利于節(jié)約司法成本、提高辦案效率，但是也容易造成在留置過程中的違法違規(guī)行為無人監(jiān)督的情況。根據(jù)我國 《刑事訴訟法》的規(guī)定，對嫌疑人適用較長時間的強制措施，其決定機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)一般是分開的，如逮捕的決定機關(guān)是檢察機關(guān)，而執(zhí)行機關(guān)是公安機關(guān)；法院決定逮捕的情形也是由法院做出決定，交由公安機關(guān)執(zhí)行。因此，可以考慮對留置措施的決定機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)做出必要的區(qū)分。

關(guān)于留置措施執(zhí)行的規(guī)定還包括關(guān)于適用留置措施后的刑期折抵問題。從 《監(jiān)察法》第四十四條規(guī)定來看，“被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。”明確了刑期的折抵問題，但是，根據(jù) 《監(jiān)察法》的規(guī)定，留置措施適用的對象除了涉嫌犯罪的人員，還包括嚴重違法人員，因此，對于嚴重違法人員的留置期限如何 “折抵”？對嚴重違法人員采取類似于刑事拘留的留置措施是否合適？這些問題都有進行思考的必要。

（四）留置措施適用的必要救濟程序

強制措施是在刑事訴訟法中國家權(quán)力與公民權(quán)利、社會利益與個體利益沖突和對抗的焦點，為了在多方間達成平衡，理論與實務(wù)界均強調(diào)強制措施限制適用與適度原則。⑨宋英輝、王貞會：《刑事強制措施修改若干問題》，載 《暨南學報 （哲學社會科學版）》2012年第1期。在各國的立法及司法實踐中均對 “審前羈押”作為最嚴厲的手段，也是最后的手段加以適用。犯罪嫌疑人在刑事訴訟中一般處于較為弱勢的一方，一旦犯罪嫌疑人被采取強制措施后，其在刑事訴訟中將處于更加弱勢的地位。因此，其權(quán)利的保障和救濟就顯得非常必要和重要。

《監(jiān)察法》對于權(quán)利救濟和權(quán)利保障的規(guī)定只有非常有限的內(nèi)容，如第四十九條規(guī)定，“監(jiān)察對象對監(jiān)察機關(guān)作出的涉及本人的處理決定不服的，可以在收到處理決定之日起一個月內(nèi)，向作出決定的監(jiān)察機關(guān)申請復審，復審機關(guān)應(yīng)當在一個月內(nèi)作出復審決定；監(jiān)察對象對復審決定仍不服的，可以在收到復審決定之日起一個月內(nèi)，向上一級監(jiān)察機關(guān)申請復核，復核機關(guān)應(yīng)當在二個月內(nèi)作出復核決定。復審、復核期間，不停止原處理決定的執(zhí)行。復核機關(guān)經(jīng)審查，認定處理決定有錯誤的，原處理機關(guān)應(yīng)當及時予以糾正”。根據(jù)法律的規(guī)定，監(jiān)察對象對處理決定不服的可以申請復審、復核，但是對于監(jiān)察對象之外的人是否有權(quán)利申請沒有做出明確的規(guī)定。同時，對于哪些情形可以申請復審、復核也沒有做出相應(yīng)的規(guī)定，這些內(nèi)容的模糊化可能會造成當事人尋求法律救濟的途徑更加困難，因此對于申請人、申請內(nèi)容、申請方式等都應(yīng)當予以明確，以使當事人的合法權(quán)益得到有效的保障。留置措施作為一種限制人身自由的 “強制措施”，在被調(diào)查人最終被認定無違法犯罪行為之后是否應(yīng)當進行必要的事后救濟，如返還財產(chǎn)、恢復名譽、國家賠償?shù)?，也是一個應(yīng)當考慮的問題。

（五）留置措施的變更、解除

為了保障調(diào)查的順利進行是監(jiān)察委員會采取留置措施的目的，但是除了這一目的，留置措施在適用的過程中還應(yīng)當考慮合法性和合理性這兩個方面的因素。其實也就是在是否適用留置措施上不僅要考慮案件的需要、反腐敗的需要，還應(yīng)當考慮不損害權(quán)利、尊重權(quán)利等基本社會價值的需要。例如在被調(diào)查人患有嚴重疾病、是需要贍養(yǎng)的人員的唯一撫養(yǎng)人或者正在哺乳期等情形，對采取留置措施的被調(diào)查人應(yīng)當變更或者解除留置措施，只有這樣才能滿足反腐敗和建設(shè)法治社會的需要。

合法性是指通過法規(guī)進行衡量留置措施的適用是否正確。我國 《監(jiān)察法》對留置措施的適用條件進行了明確規(guī)定，應(yīng)當依法適用；如果被調(diào)查人不符合 《監(jiān)察法》規(guī)定的適用條件就應(yīng)當解除留置措施的適用。而合理性是指，被調(diào)查人符合 《監(jiān)察法》規(guī)定的留置適用條件，而由于特殊情形的存在對留置措施予以變更或者解除的規(guī)定。也就是說，在采取留置措施之后，如果出現(xiàn)了留置措施適用的不合法性和不合目的性都應(yīng)當予以解除或者變更。當然，對于不合理性的特殊情形也應(yīng)當由法律予以明確的規(guī)定。就目前我國 《監(jiān)察法》的規(guī)定來看，只規(guī)定了留置措施的適用條件，而沒有規(guī)定留置措施的不適用情形。這可能是此次立法留下的遺憾，值得進一步關(guān)注。

而對于 《監(jiān)察法》關(guān)于留置措施的變更和解除，筆者認為應(yīng)當采取 “申請”變更和解除，以及“決定”變更和解除兩種方式。目前 《監(jiān)察法》關(guān)于留置措施的適用期限規(guī)定為不得超過三個月，三個月屆滿后是自動解除還是申請解除，法律并沒有明確的規(guī)定。同時，根據(jù) 《監(jiān)察法》規(guī)定，“在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月”，法律對于 “特殊情況”的具體內(nèi)容沒有明確，對于延長后屆滿的解除也沒有規(guī)定。從目前的立法和司法實踐來看，如果三個月期限屆滿經(jīng)批準再延長三個月，即六個月期滿后應(yīng)當對留置措施自動解除，也就是決定解除，不需要其他當事人的申請，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當對被調(diào)查人做出解除留置措施的決定，也可以稱之監(jiān)察機關(guān)為依職權(quán)解除留置措施的適用。而申請變更和解除，就是被調(diào)查人或者其近親屬向監(jiān)察機關(guān)申請解除留置措施的適用，除了法定期限屆滿監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當解除留置措施而沒有解除的情形，還應(yīng)當包括被調(diào)查人患有嚴重疾病、是需要贍養(yǎng)的人員的唯一撫養(yǎng)人，或者正在哺乳期等其他特殊情形，符合這些情形的應(yīng)當賦予被調(diào)查人及其近親屬申請變更或者解除留置措施的權(quán)利。目前 《監(jiān)察法》對此均沒有相應(yīng)的規(guī)定，有必要進一步予以完善。

六、結(jié)語

留置措施的性質(zhì)決定了對于留置措施適用中應(yīng)當遵循的基本原則和規(guī)范，因此，對于留置措施的性質(zhì)應(yīng)當予以明確，只有明確了留置措施的基本性質(zhì)，才能為后續(xù)的審查、批準、變更等實質(zhì)性和程序性的問題進行合法、合理的解決。留置措施的適用條件和審查、決定程序的規(guī)定不宜具有不確定性，只有適用條件具有確定性和可操作性，才能有效地指導實踐。而對于留置措施的期限和執(zhí)行，因為其直接涉及公民基本的權(quán)利，應(yīng)當充分考慮案件的實際情況對期限進行細化或者規(guī)定多個檔次的期限以供適用。被留置人的權(quán)利保障也應(yīng)看作是監(jiān)察機關(guān)的重要職責，應(yīng)貫穿監(jiān)察機關(guān)開展調(diào)查工作的始終。同時，對于被調(diào)查人權(quán)利的救濟途徑和方式也應(yīng)當予以更加細致的規(guī)定，因為這也是全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的題中應(yīng)有之義。