我國核事故損害賠償現(xiàn)狀研究

(北京師范大學(xué) 北京 100000)

一、研究背景及意義

(一)研究背景

目前，各個國家以及國際社會都在努力建立全面的核損害賠償法律制度，鑒于此，在核損害責(zé)任國際公約的框架下，建立健全國內(nèi)的核損害賠償責(zé)任制度，將有利于保護公眾的利益，保障核電事業(yè)安全的發(fā)展。在我國，1986年頒布的《中華人民共和國民法通則》，2003年6月28日頒布的《中華人民共和國放射性污染防治法》中有關(guān)核損害的規(guī)定都比較原則，不具有可操作性。1986年3月29日，國務(wù)院出臺了《關(guān)于處理第三方核責(zé)任問題的批復(fù)》，此批復(fù)是我國在處理核損害方面比較具體的一個法律文件，但是它僅僅是一個批復(fù)，屬于準(zhǔn)行政法規(guī)的性質(zhì)，法律形式和法律效力層次均不高，而且內(nèi)容規(guī)定較為原則，可操作性不強。在國際核責(zé)任領(lǐng)域不斷發(fā)展的同時，2007年6月30日，《國務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》正式下發(fā)，此批復(fù)將營運人對核事故的賠償額提高到3億元人民幣，同時對賠償額超過最高限額的，國家提供最高限額為8億元的人民幣的財政補償，同時規(guī)定營運人應(yīng)當(dāng)做出適當(dāng)?shù)呢斦ＷC安排和必須購買足以履行其責(zé)任限額的保險，同時刪掉了對自然災(zāi)害的免責(zé)。但是該批復(fù)還是僅是一個準(zhǔn)行政法規(guī)的性質(zhì)，法律形式和法律效力層次均不高。

(二)研究意義

對核損害賠償法律制度的研究可以推動核損害賠償制度理論層面的研究，并且為我們國家的《核損害賠償制度》的建立提供理論支持，與此同時積極吸收國際核損害賠償公約的精神和各國在制定和修改核損害賠償法中的經(jīng)驗，對核損害的定義和范圍，核設(shè)施運營商的賠償責(zé)任，賠償范圍，賠償限額，責(zé)任免除，強制財務(wù)保證等內(nèi)容作出明確規(guī)定。

二、核損害賠償制度概述

(一)核損害的定義

不同國家對核損害的定義都不盡相同，美國在其1988年修正的《普萊斯一安德森法》中以公共責(zé)任的概念規(guī)定了核損害責(zé)任的范疇：公共責(zé)任是指由核事件或者預(yù)防性疏散措施所引起的或?qū)е碌娜魏畏韶?zé)任(包括州或州級政府機構(gòu)在有關(guān)核事件或者預(yù)防性疏散的過程中所產(chǎn)生的合理的額外費用。而日本在1989年的《核損害賠償法》中則規(guī)定，“核損害”是指在核燃料裂變過程產(chǎn)生的、或由于核燃料輻射、核燃料毒性等引起的任何損害，但不包括對此損害負責(zé)的核營運人自身所遭受的損害。一般而言，核損害是指核設(shè)施發(fā)生事故或事時，由于輻射源或核材料的放射性，或由放射性與毒性、爆炸性或其他危險性相結(jié)合所造成的人身傷害或財產(chǎn)損失。此定義是從狹義的角度對核損害做出界定，也就是人類在和平時期利用核能造成的損害，但是忽略了核損害對環(huán)境造成的不可逆轉(zhuǎn)的損害。從廣義的角度界定核損害定義還應(yīng)當(dāng)包括非和平時期開發(fā)和利用核能對人身、財產(chǎn)、環(huán)境造成的損害。

(二)核損害賠償制度

核損害賠償是指在核能的和平利用時期，發(fā)生核事故后，由核營運人對核事故所造成的人身傷亡、財產(chǎn)損害，環(huán)境損害以及精神損害等賠償相應(yīng)數(shù)額的損失，如果損失超出核營運人的最高賠償限額則由國家或者政府根據(jù)實際情況予以補償。核損害賠償法律制度是指在核能的和平利用時期，民事主體的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、環(huán)境權(quán)等遭到核事故的侵害，由核營運人對核事故所造成的人身傷亡、財產(chǎn)損害，環(huán)境損害以及精神損害等承擔(dān)相應(yīng)的金錢賠償責(zé)任，如果損失超出核營運人的最高賠償限額則由國家或者政府根據(jù)實際情況予以補償?shù)姆芍贫取?/p>

三、核損害賠償制度的國際實踐

(一)責(zé)任集中制度

現(xiàn)在國際實踐中，大部分國際條約和國家都采用法律歸責(zé)的方式，即在法律中明確規(guī)定將損害賠償責(zé)任集中于核營運人一身。《1963年巴黎公約》規(guī)定：“要求賠償由于核事件造成的損害的權(quán)利，只可以對按照本公約對損害負有責(zé)任的經(jīng)營人行使……任何其他非經(jīng)營者對核事件造成的損害一律不承擔(dān)責(zé)任”，《1963年維也納公約》規(guī)定：“任何非經(jīng)營者對核損害一律不承擔(dān)責(zé)任”。責(zé)任集中原則意味著核營運人沒有追索權(quán)，但是《1963年巴黎公約》和《1963年維也納公約》都規(guī)定了兩種例外：第一，合同上明文規(guī)定有追索權(quán)；第二，對故意或失職造成核事件的個人有追索償還的權(quán)利。從這兩點來說明其他非營運人也要盡到非常注意的責(zé)任，在質(zhì)量上保證核設(shè)備的安全性，技術(shù)上科學(xué)嚴(yán)密，運輸中盡到注意義務(wù)等等；

在大多數(shù)國家的核責(zé)任立法以及有關(guān)核責(zé)任的國際公約中一般都規(guī)定全部責(zé)任都歸于核營運人一身，免去其他人的責(zé)任。但是美國的《普萊斯—安德森法》采用的是“經(jīng)濟歸責(zé)”的方式，即“由核運營者承擔(dān)全部經(jīng)濟責(zé)任，即從營運人的保險單中支付所有的責(zé)任賠償，其他責(zé)任人的經(jīng)濟責(zé)任都被免除，但是仍可被追究其他法律責(zé)任，這種“經(jīng)濟歸責(zé)”的方式雖然復(fù)雜，但是由于美國國內(nèi)獨特的國家結(jié)構(gòu)形式，因此無法改變其立法，但是美國也接受其他國家的“法律歸責(zé)”方式。

(二)強制性責(zé)任保險和財政保證制度

1.強制性責(zé)任保險

核工業(yè)是一種高投資、高風(fēng)險的行業(yè)，為了解除除供應(yīng)商、建筑商的后顧之憂，法律上核責(zé)任集中制度將損害賠償?shù)呢?zé)任全部集中在核營運人身上，但是為了分散核事故的風(fēng)險，以防核營運人陷于破產(chǎn)的境地，強制性責(zé)任保險就應(yīng)運而生。強制性責(zé)任保險是法律上強制性規(guī)定核責(zé)任保險的標(biāo)的是被保險人應(yīng)當(dāng)向第三人承擔(dān)的損害賠償責(zé)任，在此就看出了強制性責(zé)任保險的特殊性，首先，強制性責(zé)任保險是一種第三方責(zé)任險。保險公司的賠償額以受害人的損害程度來決定，賠償限額為事故損害的累積賠償額。但是一旦發(fā)生核事故，損害后果相當(dāng)嚴(yán)重，損害賠償責(zé)任難以計算，因此在保險合同中的保險金額為最高保險金額。所以保險人的賠償金額以兩個數(shù)額為限：最高保險額或被保險人所受損害之實際數(shù)額，取兩個數(shù)額中較低者。其次，所承保的責(zé)任須為法律上明確規(guī)定的應(yīng)當(dāng)由被保險人承擔(dān)的責(zé)任。傳統(tǒng)的保險業(yè)所承擔(dān)的責(zé)任一般為承保人和被保險人約定的責(zé)任，法律禁止性的規(guī)定除外，但強制性責(zé)任保險是核損害賠償法的核心，是法律明確規(guī)定投保內(nèi)容的一個制度。最后，保險人的追償權(quán)受到限制。責(zé)任保險是為了充分的補償受害人所受到的損失，因此，受害人可以直接要求保險人承擔(dān)被保險人的賠償責(zé)任，但是保險公司在賠償后，只有在其他加害人故意或者重大過失的情況下才具有追索權(quán)，因為法律上將損害賠償?shù)呢?zé)任通過責(zé)任集中制度歸責(zé)于核營運人身上。

2.財政保證制度

強制性的財務(wù)保證制度是指由潛在的侵權(quán)人(包括核營運人和政府)提供資金專門用于發(fā)生核事故多受害人進行及時有效的救助。具體有；第一，提存金制度。就是核營運人依照法律向有關(guān)機關(guān)提存一定的保證金或者擔(dān)保金，以便在發(fā)生核事故或者核泄漏之后能及時的向受害人賠償。第二，互助基金制度，這種制度是指國家內(nèi)的核營運人按照約定或者法律規(guī)定共同繳納一定的資金成立共同基金，當(dāng)一個核電站發(fā)生核事故，保險人賠償后仍然無法合理彌補受害人的損失時，從該基金中支付賠償金。財務(wù)保證可以是核營運人將資金存在銀行，專款專用，也可以以國家擔(dān)保的形式。

3.國際公約以及美國有關(guān)強制性責(zé)任保險和財務(wù)保證的立法

《1963年巴黎公約》第十條規(guī)定：“核營運人必須按照公約所規(guī)定的數(shù)額或者核裝置國確定的形式和條件交納保險費和財政保證金，以便有能力承擔(dān)公約規(guī)定的責(zé)任，保險和財政保證金必須用在核損害賠償上。任何保險人或其他財政保證人如欲取消或者中斷提供保險和財政保證金，必須在兩個月以前書面通知政府當(dāng)局。在核物質(zhì)運輸期間，不得中斷或者取消提供保險或者保證金”?！?963年維也納公約》也作出了規(guī)定：“為了抵償對核損害所付的責(zé)任，核營運人必須按照裝置國所規(guī)定的條件、形式、數(shù)額保存保險費和財政保證，但是核營運人保存的保險和財政保證仍不能滿足核損害賠償時，裝置國應(yīng)當(dāng)提供必要的款項以保證損害賠償能得到支付，但是國內(nèi)有最高數(shù)額限制的話，則償付的數(shù)額不超過此限額。核營運人保存的保險和財政保證以及裝置國償付的數(shù)額都只能用于核損害賠償。任何保險人或其他財政保證人如欲取消或者中斷提供保險和財政保證金，必須在兩個月以前書面通知政府當(dāng)局。在核物質(zhì)運輸期間，不得中斷或者取消提供保險或者保證金?！?/p>

美國現(xiàn)行的責(zé)任限額是：核營運人提供2億美元的責(zé)任保險額，如果2億美元不足以賠償損害，則由美國境內(nèi)的每個核營運人共同捐助，每個核營運人就每個核反應(yīng)堆繳納8390萬美元的標(biāo)準(zhǔn)延期保費和5%的法律辯護費用，如果核營運人沒有能力支付延期保費，則由美國核能管理委員會墊付，并可以向核營運人索償。如果上述金額還不足以賠償損害，美國國會將頒布法律為公眾提供賠償。

(三)國家干預(yù)制度

1.主要國家關(guān)于國家干預(yù)制度的立法

國家干預(yù)制度是指，在發(fā)生核事故后，國家介入到核損害賠償中來，負責(zé)核損害的賠償和調(diào)停糾紛的制度，也稱為“國家介入制度”。國家干預(yù)制度的設(shè)立是由核損害的特殊性決定的。由于核事故可能造成大范圍的人身傷亡、財產(chǎn)損失、環(huán)境破壞、生態(tài)惡化等損害，為了維護受害人的利益、社會的穩(wěn)定以及國家經(jīng)濟事業(yè)的發(fā)展，國家需要介入到核損害賠償中來。當(dāng)國家本身為核營運人時，國家理所當(dāng)然的成為核損害賠償?shù)呢?zé)任人，介入到賠償程序中，彌補受害人的損失、國家經(jīng)濟利益、環(huán)境利益、生態(tài)利益的損失。而當(dāng)核營運人是企業(yè)時，從社會整體利益的角度來看，當(dāng)發(fā)生核事故后，基于無過錯責(zé)任原則，核營運人應(yīng)當(dāng)對損害承擔(dān)責(zé)任，但是當(dāng)賠償額已經(jīng)超過核營運人的最高責(zé)任限額，受害人的損害還不能夠恢復(fù)時，充分的保護受害人能彌補其損失，以維護的社會的安定，國家應(yīng)當(dāng)介入賠償。并且核損害賠償涉及到得范圍很廣，人數(shù)眾多，國家介入調(diào)停也有利于秩序的穩(wěn)定。其次，發(fā)展核能是國家的政策規(guī)定，并且是在國家頒發(fā)許可證的情況下，核營運人才具有了發(fā)展核電的資格，對于這個高風(fēng)險的行業(yè)，國家有責(zé)任在發(fā)生核事故后予以干預(yù)。最后，核營運人經(jīng)營高利潤，同時也是高風(fēng)險的核電事業(yè)，受益人也是社會上的大多數(shù)人，因此發(fā)生核事故后國家用納稅人的錢去介入賠償也是“受益者補償原則”的一種體現(xiàn)。

美國通過三種渠道實施國家干預(yù)政策：第一，核管會，在每一核反應(yīng)堆每年繳納的追溯性保費不超過1000萬美元，或所需的二級保險不能按期到位時，核管會可提供再保險、擔(dān)?；蛟谪斦抠J款中預(yù)先支付，然后由核營運人償還；第二，能源部，按私營運營人的最高責(zé)任限額為合同方全額賠償，但《普萊斯-安德森法》1988年修正案規(guī)定，如果合同方違反能源部的核安全要求而引起核事故，則合同方將受到懲罰；第三，國會，核損害賠償可能超過最高責(zé)任限額時，國會將對核事故進行全面的評估，并采取必要措施以確保受害人能夠及時獲得全部賠償。

法國的核責(zé)任法規(guī)定，當(dāng)法國本身為核營運人時，將對核損害賠償承擔(dān)責(zé)任，當(dāng)核營運人的財產(chǎn)，保險，財務(wù)保證不足以賠償損害時，政府將介入賠償直至核營運人的最高賠償限額，此時政府享有了對核營運人的追索權(quán)，并且在國家介入10年期滿后的5年內(nèi)對核營運人索償。

四、我國核損害賠償制度現(xiàn)狀分析

(一)核損害賠償制度立法現(xiàn)狀

中國的核損害賠償制度是隨著中國核電建設(shè)的發(fā)展而開展起來的，20世紀(jì)80年代國家就在研究原子能的立法工作，但是基于國家體制的問題，原子能法未能出臺。1986年中國大亞灣核電項目的談判中，外方按照國際慣例提到核損害賠償?shù)姆蓡栴}，迫于核電事業(yè)的發(fā)展以及與國外合作的技術(shù)交流的法律問題，國務(wù)院以《關(guān)于處理第三方核責(zé)任問題的批復(fù)》的形式初步確立了我國核損害賠償制度。2007年國務(wù)院對批復(fù)做出了修改?！蛾P(guān)于處理第三方核責(zé)任問題的批復(fù)》是在借鑒《1960年巴黎公約》和《1963年維也納公約》的基礎(chǔ)上制定出來的，因此體現(xiàn)了國際核責(zé)任公約的大部分內(nèi)容，對核責(zé)任的唯一責(zé)任，責(zé)任限制，強制性責(zé)任保險和責(zé)任保證，免責(zé)事由，訴訟時效，管轄法院都做出了規(guī)定，但是該批復(fù)只是一個準(zhǔn)行政法規(guī)，法律效力的層次很低，并且批復(fù)中的很多規(guī)定有是比較原則性的規(guī)定，缺乏可操作性。2016年11月14日，在《核安全法(草案)》中，草案僅就核損害賠償?shù)闹饕?zé)任及其主體、免除承擔(dān)責(zé)任和第三方免責(zé)等問題做出了規(guī)定。

(二)核損害賠償制度困境

1.缺少一部核能領(lǐng)域的統(tǒng)一的基本法

我國核能領(lǐng)域沒有一部統(tǒng)一的基本法如《核損害賠償法》，這使得我國核能領(lǐng)域的法律比較混亂，沒有支撐，僅憑幾個行政法規(guī)或者摻雜于其他法律中的條文規(guī)定根本不能適應(yīng)核能的發(fā)展，在核損害賠償方面，我國只是2007年國務(wù)院已批復(fù)形式出臺的關(guān)于核損害賠償?shù)?0條準(zhǔn)行政法規(guī)，法律效力層級不夠高，在于其他法律發(fā)生沖突時，很難得到有效的適用。此批復(fù)關(guān)于核損害賠償?shù)囊?guī)定過于原則，不具有可操作性，并且對于核損害賠償?shù)呢?zé)任保險及其財務(wù)保證的形式，資金來源及其財務(wù)保證的方式都沒有做出具體的規(guī)定。2016年《核安全(草案)》中，提到，關(guān)于核損害賠償問題，應(yīng)當(dāng)制定專門的核損害賠償法規(guī)予以規(guī)范。

2.賠償范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)、賠償序位不明確

國務(wù)院于1986年下發(fā)的《關(guān)于處理第三方核責(zé)任問題給核工業(yè)部、國家核安全局、國務(wù)院核電領(lǐng)導(dǎo)小組的批復(fù)》沒有規(guī)定核損害賠償?shù)姆秶?007年下發(fā)的《關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》規(guī)定：“營運者應(yīng)當(dāng)對核事故造成的人身傷亡、財產(chǎn)損失或者環(huán)境受到的損害承擔(dān)賠償責(zé)任”這項規(guī)定規(guī)定過于籠統(tǒng)，對于因核損害造成的經(jīng)濟利益的損失、何種環(huán)境損害需要賠償都沒有做出具體規(guī)定。由于核事故造成的損害巨大，不僅造成人身傷亡、財產(chǎn)損失，還造成嚴(yán)重的環(huán)境破壞，而對于這些損害應(yīng)當(dāng)依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)進行賠償，國務(wù)院2007年《關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》中都沒有做出具體的規(guī)定，并且我國1994年5月頒布的《國家賠償法》主要規(guī)定了行政賠償和刑事賠償?shù)馁r償范圍、賠償程序、賠償方式和計算標(biāo)準(zhǔn)，而未涉及核損害賠償問題。

3.核損害賠償?shù)呢?zé)任保險及其財務(wù)保證的形式等未做出具體的規(guī)定

我國在1986年大亞灣核電站建立時，中國人民保險公司為其承保了核責(zé)任險，第一張保險單簽發(fā)于1993年，由于常規(guī)保險市場將核風(fēng)險除外，中國人民保險通過國家核共體組織進行了再保險。1999年中國核保險共同體成立，目前，中國13個核反應(yīng)堆由核共體的19家成員單位依據(jù)其凈資產(chǎn)，按照不同比例承保。但是2007年《國務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》對于核損害賠償?shù)呢?zé)任保險及其財務(wù)保證的形式，資金來源及其財務(wù)保證的方式都沒有做出具體的規(guī)定。

五、核損害賠償制度完善的思考

(一)制度《核損害賠償法》

基于開發(fā)利用核能的高風(fēng)險性，每次核事故均會造成重大的人員傷亡、經(jīng)濟損失和社會影響。據(jù)評估，2011年福島核事故造成的對第三方的損害賠償責(zé)任額(包括人員疏散費用、人身財產(chǎn)損失、工商業(yè)停產(chǎn)的利益損失等)預(yù)計在幾百億美元之上，甚至?xí)锨|，因此制定一部內(nèi)容詳細完整的《核損害賠償法》至關(guān)重要。制定核損害賠償法律制度既是保證核能事業(yè)順利發(fā)展、核損害賠償公平進行的法律制度，也是對我國民事?lián)p害賠償法律制度的補充和完善。只有明確立法，才能對核損害賠償?shù)姆秶?，對利益保護的取舍做出明確的規(guī)定。

(二)明確核損害賠償責(zé)任保險等制度

明確規(guī)定核設(shè)施營運人提供財政保證的類型、數(shù)額、形式，條件，核營運人應(yīng)維持足以保證履行核損害賠償責(zé)任限額的責(zé)任保險和財政保證，并由國家原子能機構(gòu)核定。一國的核損害賠償限額應(yīng)當(dāng)與本國的經(jīng)濟發(fā)展水平呈正比，隨著國家經(jīng)濟的日益發(fā)展，國務(wù)院《批復(fù)》中所規(guī)定的核損害賠償限額明顯偏低了。核電事業(yè)是低事故發(fā)生率的行業(yè)，雖然風(fēng)險很大，但是核電事業(yè)的安全運營帶來的利潤是豐厚的，核營運人應(yīng)當(dāng)為可能發(fā)生的核損害承擔(dān)合理的責(zé)任，因此在制定核損害賠償法時，適當(dāng)提高核損害賠償限額，以使受害人的權(quán)益能得到最大限度的補償。

六、結(jié)語

核損害賠償法雖然是旨在發(fā)生核事故后，平衡核營運人和受害人之間的利益關(guān)系，是受害人能夠得到及時充分的賠償，也保證核電事業(yè)的順利發(fā)展。與此同時核損害賠償法對于督促核營運人安全管理、運行等也有督促作用，一定程度也是對防止發(fā)生核事故的一種預(yù)防。目前，我國的核損害賠償法很不完善，立法的不完善不能適應(yīng)核能事業(yè)的順利發(fā)展，從客觀上也沒有很好的保護好人們的合法利益。雖然目前我國國內(nèi)有很多學(xué)者都在研究核損害賠償法，這對于推動我國立法起到很大的不可忽視的作用，與此同時，這也更加說明了我國對于制定《核損害賠償法》的迫切需求，核損害賠償法的制定和完善應(yīng)該將保護人們的基本利益放在首位，合理平衡受害人與核營運人之間的關(guān)系，同時要注意關(guān)注環(huán)境利益和后代人的利益。

一、著作類

二、論文類