政府應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制探析

□李如霞

(南開大學(xué)濱海學(xué)院,天津 300270)

政府應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制,即政府由常態(tài)管理向應(yīng)急管理轉(zhuǎn)換的機制。它是由國防經(jīng)濟學(xué)中的“平戰(zhàn)結(jié)合機制”發(fā)展而來的?，F(xiàn)在,世界處于和平時期,大規(guī)模的戰(zhàn)爭已不多見,每個國家所面臨的棘手問題是國際或國內(nèi)大大小小的突發(fā)事件,譬如,自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、恐怖襲擊、公共疫情等。這使得傳統(tǒng)安全問題和非傳統(tǒng)安全問題日益顯現(xiàn),政府的應(yīng)急管理日益常態(tài)化,實現(xiàn)常態(tài)管理與應(yīng)急管理之間的靈活轉(zhuǎn)換,建設(shè)政府應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制十分必要和重要。

1 建設(shè)政府應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制的必要性與重要性

政府的管理大多數(shù)時候是在社會常態(tài)環(huán)境下進行的,在應(yīng)急環(huán)境下所進行的管理時間相對短暫,待相應(yīng)的突發(fā)事件被平息后,政府的管理便會恢復(fù)到常態(tài)管理。因此,在機構(gòu)的設(shè)置、職能的劃分、資源的配置、職權(quán)的運行等方面,政府不可能都在常態(tài)機制設(shè)置的同時,再設(shè)置一套與之平行的危機處理運作機制。這就決定了在危機發(fā)生時,通常是政府的部分常態(tài)管理職能轉(zhuǎn)化為了危機處理的職能。這就需要一套健全的職能轉(zhuǎn)換機制。而且,在現(xiàn)代社會,隨著全球化、科技化、知識化、市場化等潮流的出現(xiàn),我們正逐漸進入到一個風(fēng)險社會。風(fēng)險社會的到來,對政府的應(yīng)急管理能力提出了嚴(yán)峻的考驗,也決定了建立應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制的必要性。

現(xiàn)代社會中的風(fēng)險,與傳統(tǒng)社會中因地震、海嘯等自然現(xiàn)象所引起的風(fēng)險不同,它更多地表現(xiàn)出一種人為性,即緣起于人類的決策和行動,是隨著科技進步與社會發(fā)展而出現(xiàn)的一種具有不確定性特點的負(fù)面效應(yīng),如生態(tài)風(fēng)險、核風(fēng)險。這種風(fēng)險具有明顯的跨越地理界限的全球化特征,其危害可能會波及世界的每一個角落。傳統(tǒng)社會中承載著防范社會風(fēng)險功能的社會制度,在風(fēng)險社會中運行時,可能會出現(xiàn)“制度失靈”現(xiàn)象,導(dǎo)致一系列新的社會風(fēng)險出現(xiàn)。譬如,當(dāng)你就某種社會風(fēng)險,向一層又一層的主管機構(gòu)求助時, 它們有時會以“這與我們無關(guān)”“我們也解決不了”等理由搪塞敷衍。這種“制度失靈”現(xiàn)象反映出現(xiàn)代社會風(fēng)險治理的困境。

在某種意義上,風(fēng)險社會是可以依據(jù)人們對“安全”的直觀感受來加以認(rèn)知的。德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克(Ulrich Beck)曾經(jīng)說過:“階級社會的推動力可以用兩個字概括:我餓!而風(fēng)險社會的驅(qū)動力則可用另外兩個字來概括:我怕!”[1]安全感成了生活在風(fēng)險社會中的人們的本性追求,使人們有安全感,理應(yīng)成為政府危機管理的重要層面。在資訊發(fā)達的今天,人們對于安全感的渴望隨之進一步增強。譬如“電梯吃人”事件,一旦發(fā)生,大家會爭相在QQ、微信、微博等聊天平臺中加以傳播,速度很快,引起了人們對于電梯安全的高度關(guān)注。由于人們不確定這種電梯風(fēng)險何時發(fā)生,何地發(fā)生,所以十分惶恐,出入各種場合時,都不敢輕易乘坐電梯了。同時,該事件亦引發(fā)了公眾對政府監(jiān)管職責(zé)的拷問。對此,政府應(yīng)妥善處理,若處理不當(dāng),極易引發(fā)更大的社會危機?？梢赃@么說,在傳統(tǒng)的工業(yè)社會,“政府管理的重心是通過促進經(jīng)濟增長解決民眾的物質(zhì)需求”[2],而在現(xiàn)代的“風(fēng)險社會”,政府的一項重要管理職能便是風(fēng)險管理。

目前,中國正處于社會轉(zhuǎn)型期,公共危機事件頻繁,這不僅給社會公眾的人身和財產(chǎn)安全造成了巨大影響,還對政府的應(yīng)急管理水平提出了更高的要求。面對這樣的風(fēng)險社會,政府積極建設(shè)應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制,加強危機管理,提升危機管理水平十分重要。

第一,應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制的確立,能夠降低突發(fā)事件演變?yōu)楣参C的概率,減輕突發(fā)事件給社會公眾帶來的危害。譬如,2003年發(fā)生的“非典”事件,中國深受其害。最初,中國的“非典”疫情是從廣東開始爆發(fā)的,由于我們風(fēng)險研判不足,低估了它的高擴散性特點,未能及時將政府的常態(tài)管理職能轉(zhuǎn)換為應(yīng)急管理職能,以致造成全國性的“非典”擴散大恐慌。據(jù)亞洲開發(fā)銀行統(tǒng)計,“非典”事件共造成“中國內(nèi)地經(jīng)濟的總損失額為179億,占中國GDP的1.3%,中國香港經(jīng)濟的總損失額為120億美元,占香港GDP的7.6%”。現(xiàn)代社會的風(fēng)險“一旦發(fā)生蔓延,輕則造成人員傷亡和財產(chǎn)損失,重則造成社會恐慌、秩序混亂、政權(quán)更迭,甚至是社會解體”[3]。若政府能夠較早察覺、早轉(zhuǎn)換、早應(yīng)對,要比晚轉(zhuǎn)換、晚應(yīng)對帶來的社會效果更好。

第二,應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制的實踐應(yīng)用效果,是衡量政府社會治理水平的重要標(biāo)志。因為政府的管理職能什么時候轉(zhuǎn)換,如何轉(zhuǎn)換,考驗著政府對突發(fā)事件的把握程度,考驗著政府對轉(zhuǎn)換時機和應(yīng)對方案的科學(xué)掌控。2014年12月31日,在上海外灘風(fēng)景區(qū)發(fā)生的擁擠踩踏事件,無疑是給政府敲響的一記警鐘。這起踩踏事件的發(fā)生,首先與政府對風(fēng)險的認(rèn)識不到位有直接關(guān)系。在將跨年活動場地從“外灘”改為“外灘源”后,黃浦區(qū)政府未對可能出現(xiàn)的外灘風(fēng)景區(qū)安全風(fēng)險予以高度重視,導(dǎo)致判斷失誤,安保人員的數(shù)量配置嚴(yán)重不足。另一方面,與政府對突發(fā)情況判斷不足、未能及時轉(zhuǎn)換應(yīng)急管理職能有很大關(guān)系?！爱?dāng)晚20點至踩踏事件發(fā)生時,外灘風(fēng)景區(qū)的人員流量一直呈上升趨勢。黃浦區(qū)公安分局指揮中心未能嚴(yán)格落實上海市公安局指揮中心每半小時上報人員流量監(jiān)測情況的工作要求,也未能及時向黃浦區(qū)委區(qū)政府總值班室報告”,以至于延誤了報請黃浦區(qū)政府進行應(yīng)急轉(zhuǎn)換的有利時機,失去了對事態(tài)發(fā)展的控制權(quán)。

第三,建設(shè)應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制,提高預(yù)防和處置突發(fā)事件的能力,是堅持以人為本、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn),是政府履行公共事務(wù)管理職能的重要表現(xiàn)。不可預(yù)知的社會風(fēng)險增多時,社會公眾對政府的需求度與期望值就會增高,與此同時,政府所承受的壓力也就會增大。為了滿足這些需求和適應(yīng)這些變化,政府要為社會的管理站好崗,適時擴大其職能范圍,既要做好常態(tài)管理,又要做好應(yīng)急管理,且要科學(xué)把握管理職能的轉(zhuǎn)換策略,以人為本,減少危害。

2 政府應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制的構(gòu)成要件

有了政府應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制,當(dāng)遇到突發(fā)事件,需要從常態(tài)管理向應(yīng)急管理轉(zhuǎn)換時,政府便可以按計劃啟動該機制,有條不紊地去化解危機。正如機器的運行一樣,一旦啟動,一切便按部就班地開始運轉(zhuǎn),直到目的達成。而若想達到這種結(jié)果,則需要把組成機器的各個零部件安裝妥當(dāng),否則便會功虧一簣。應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制的有效運作也離不開各就各位的“零部件”,這些“零部件”包括轉(zhuǎn)換依據(jù)、轉(zhuǎn)換主體、轉(zhuǎn)換客體和轉(zhuǎn)換責(zé)任,這四個“零部件”便是應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制的內(nèi)在構(gòu)成要件。

2.1 轉(zhuǎn)換依據(jù)

應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制的啟動并非政府恣意而為,它是有一定的行為依據(jù)的,即要求政府按照應(yīng)急管理法和應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定開展轉(zhuǎn)換行為。

政府應(yīng)急管理法是調(diào)整政府應(yīng)急管理的主體、職權(quán)、行為及程序、違法及責(zé)任、救濟等社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。目前,我國在應(yīng)急管理法制方面已經(jīng)出臺了《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《傳染病防治法》、《安全生產(chǎn)法》、《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《傳染病防治法實施辦法》、《礦山安全法實施條例》、《防汛條例》、《自然災(zāi)害救助條例》等眾多相關(guān)的法律法規(guī),取得了一定的成績。從總體上看,我國的應(yīng)急管理法制處于單行立法和綜合立法相結(jié)合、以單行立法為主的發(fā)展階段,已經(jīng)基本具備了形式上的完備性、內(nèi)容上的全面性,能夠基本覆蓋災(zāi)害管理的各環(huán)節(jié),實現(xiàn)了應(yīng)急管理領(lǐng)域的“有法可依”,有利于規(guī)范應(yīng)急管理過程、維護社會秩序與行政緊急權(quán)力運行秩序。

在規(guī)范應(yīng)急轉(zhuǎn)換內(nèi)容方面,我國的應(yīng)急法制具有兩個特點:一是從轉(zhuǎn)換的責(zé)任主體角度來規(guī)定應(yīng)急管理轉(zhuǎn)換的內(nèi)容;二是規(guī)定的內(nèi)容較為原則抽象,不夠翔實。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》(2007年)在總則第七條和第八條,分則第四十八條中分別規(guī)定了應(yīng)急轉(zhuǎn)換的責(zé)任主體問題。但從這三條的規(guī)定來看,在由誰進行應(yīng)急轉(zhuǎn)換這一問題上規(guī)定得較為清楚,但具體該如何實施轉(zhuǎn)換,則規(guī)定得偏少。在我國其他的應(yīng)急法制中,關(guān)于應(yīng)急轉(zhuǎn)換的規(guī)定也大多如此。由此可見,我國的應(yīng)急管理法在規(guī)制應(yīng)急轉(zhuǎn)換行為時尚存在著不完善之處。為此,各地政府制定了相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案以協(xié)助完成應(yīng)急轉(zhuǎn)換及處置工作。

政府應(yīng)急預(yù)案是政府預(yù)先制定的突發(fā)事件行動方案,主要依據(jù)突發(fā)事件演變的過程,就事前、事中和事后的工作開展做出了詳細(xì)的規(guī)定。自2003年啟動突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的起草和研究工作以來,我國中央層面和地方層面的應(yīng)急預(yù)案均已基本成型,在實踐中取得了明顯的成效。現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)正朝著完備化、可操作化和無縫銜接化方向發(fā)展。如何開展應(yīng)急轉(zhuǎn)換工作,在政府的應(yīng)急預(yù)案中,我們一般可以找到比較詳細(xì)的工作內(nèi)容說明。

作為轉(zhuǎn)換依據(jù),政府應(yīng)急管理法具有抽象性、原則性和規(guī)范性特點,而政府應(yīng)急預(yù)案則具有執(zhí)行性和可操作性的特點。二者雖都以規(guī)范性文件的形式加以表現(xiàn),但政府應(yīng)急管理法屬于法律文件,而政府應(yīng)急預(yù)案僅屬于普通的行政規(guī)范性文件,是“基于法律的規(guī)定或授權(quán)編制的行動方案,預(yù)案本身并不是法律法規(guī)的組成部分,其法律效力來源于相關(guān)法律規(guī)定”[4]。然而,在我國卻存在著“立法滯后、預(yù)案先行”的現(xiàn)象,且國家級和省級等高層級的應(yīng)急預(yù)案缺失了其應(yīng)具備的執(zhí)行性、可操作性特點,幾乎無法作為突發(fā)事件來臨時的應(yīng)對法案,已經(jīng)異化成“法律規(guī)范”。這種“名不副實”的狀態(tài),導(dǎo)致這些高層級的政府應(yīng)急預(yù)案出現(xiàn)法律效力不確定、規(guī)范能力不足的不利后果。為此,我們需要在考慮實際應(yīng)急情況的基礎(chǔ)上,肯定國家級和省級等高層級政府應(yīng)急預(yù)案的法律性質(zhì)。至于低層級政府(市、縣及以下)的應(yīng)急預(yù)案,在內(nèi)容上,切忌直接模仿上級預(yù)案,應(yīng)該突出應(yīng)急預(yù)案的可執(zhí)行性、可操作性特點。

2.2 轉(zhuǎn)換主體

我國的《突發(fā)事件應(yīng)對法》第七條確立了“以縣為主”的“重心下移”式的應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制,并規(guī)定了上級政府?dāng)U大響應(yīng)的援助機制作為補充?！爸匦南乱频哪康?是要改革傳統(tǒng)的以條為主的應(yīng)急管理體制,把部分決策權(quán)下放到以塊為主的地方政府手中,使地方所做的決策從傳統(tǒng)的‘軟決策’向‘硬決策’轉(zhuǎn)變,從而在遵循屬地管理的基礎(chǔ)上讓地方有激勵把矛盾和問題消化并控制在基層”。[5]我國大多數(shù)的縣級政府,行政區(qū)劃面積都較小,憑借一己之力,完全可以建立并運行一個完整的應(yīng)急管理系統(tǒng),對當(dāng)?shù)匕l(fā)生的突發(fā)事件及時做出應(yīng)急轉(zhuǎn)換并加以處置。但這種“重心下移”式的應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制并沒有充分照顧到大城市主城區(qū)的特點,存在著一定的缺陷。

首先,在大城市的主城區(qū),水電煤氣管網(wǎng)、軌道交通等城市保障支持系統(tǒng)都是跨行政區(qū)的,各城區(qū)之間的人流和物流十分頻繁,城區(qū)之間的界限并不是特別分明,其整體性和系統(tǒng)性特色比較突出,這樣一來,應(yīng)急資源的共享就頗為便利,所以就沒有必要分別在各個區(qū)分別建設(shè)一個功能完備、自成體系的應(yīng)急系統(tǒng)。其次,風(fēng)險的高擴散性特點往往會導(dǎo)致在一個城區(qū)發(fā)生的風(fēng)險,迅速蔓延到其他城區(qū),這時,由每個城區(qū)單打獨斗是不可行的,也是極不現(xiàn)實的。而且,考慮到區(qū)的行政面積一般都遠(yuǎn)小于縣,再加上有發(fā)達的交通網(wǎng)絡(luò)做后盾,因此,由這些區(qū)共同的上級政府即市政府承擔(dān)第一響應(yīng)職責(zé)并不會影響到危機應(yīng)對的及時性。譬如北京市,在其頒行的《實施<中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法>辦法》中,在“以區(qū)為主”構(gòu)建應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制的基礎(chǔ)上,區(qū)分了主城區(qū)和郊區(qū)縣,在主城區(qū)采取了“以市為主”的做法,這種設(shè)計無疑更加符合社會實際。

借鑒北京市的做法,在應(yīng)對常規(guī)性突發(fā)事件時,在大城市的主城區(qū),宜將該市的市級政府作為應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制的主體。而對于跨區(qū)域突發(fā)事件,因需要協(xié)調(diào)相關(guān)的行政區(qū)域協(xié)同應(yīng)對,所以通常是由事發(fā)地共同的上一級政府作為應(yīng)急轉(zhuǎn)換的主體。在此,需要注意跨大區(qū)域但級別不高的突發(fā)事件的應(yīng)急轉(zhuǎn)換。若也采取常規(guī)方案,由其共同的上一級政府統(tǒng)一負(fù)責(zé),則會產(chǎn)生一定的問題?！耙粍t負(fù)責(zé)應(yīng)對的政府層級太高必將影響決策效率;二則高層級的政府在職權(quán)上未必與事件的性質(zhì)和等級相匹配”[6]。譬如,2008年初我國南方發(fā)生大雪災(zāi)事件,多條貫通南方數(shù)省的高速公路被冰雪覆蓋,對于是否采取封路措施,各省各行其是,“你關(guān)我放,你放我關(guān)”,導(dǎo)致了事態(tài)的擴大蔓延。[7]在2008年發(fā)生的云南陽宗海砷污染事件中,云南省政府為了徹底解決陽宗海治理中兩市三縣的協(xié)調(diào)難題,最后竟然只能通過調(diào)整行政區(qū)劃將陽宗海統(tǒng)歸昆明市管轄了事。[8]

綜上可知,在跨區(qū)域的突發(fā)事件應(yīng)對實踐中,我們應(yīng)該盡量確定一個地方政府作為應(yīng)急轉(zhuǎn)換的主體,并承擔(dān)起主要的應(yīng)對職責(zé)。首先,以突發(fā)事件的性質(zhì)和級別為依據(jù)來確定縱向應(yīng)急轉(zhuǎn)換主體,即如果突發(fā)事件級別較高,則由多個事發(fā)區(qū)域的共同上一級政府作為應(yīng)急轉(zhuǎn)換的主體對突發(fā)事件加以應(yīng)對;如果突發(fā)事件級別較低,則仍按屬地管理原則由事發(fā)地政府作為應(yīng)急轉(zhuǎn)換的主體。其次,若事發(fā)地涉及不同行政區(qū)域,在確定應(yīng)急轉(zhuǎn)換主體時,可以分為三種情況:一是突發(fā)事件的狀態(tài)能夠區(qū)分主次的,由主要發(fā)生地政府負(fù)責(zé)進行應(yīng)急轉(zhuǎn)換;不能區(qū)分主次的,由首發(fā)地政府負(fù)責(zé)進行應(yīng)急轉(zhuǎn)換;不能區(qū)分主次也不能判別首發(fā)地的,由首先啟動應(yīng)急響應(yīng)的政府負(fù)責(zé)進行應(yīng)急轉(zhuǎn)換[9]。最后,需要注意的是,以上兩種情況僅是在突發(fā)事件發(fā)生后,臨時所確定的應(yīng)急轉(zhuǎn)換主體。隨著突發(fā)事件得到控制,或失去控制,應(yīng)急轉(zhuǎn)換的主體并非一成不變,相應(yīng)地也會有所變動。

2.3 轉(zhuǎn)換客體

政府常態(tài)管理向應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)換,其實質(zhì)是政府職能的一種轉(zhuǎn)換,即由常態(tài)管理職能向應(yīng)急管理職能的轉(zhuǎn)換,故而,政府常態(tài)管理向應(yīng)急管理轉(zhuǎn)換的客體是政府的管理職能。

管理職能,即管理所承擔(dān)的功能,主要包括計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制四項基本內(nèi)容。從政府所處的管理環(huán)境來看,我們可以將政府的管理職能分為常態(tài)環(huán)境下的政府管理職能和應(yīng)急狀態(tài)下的政府管理職能。政府在常態(tài)行政環(huán)境下行使的管理職能主要包括“政治職能、經(jīng)濟職能、社會職能、決策職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能”[10]。按照應(yīng)急管理的過程,政府在應(yīng)急行政環(huán)境下所行使的管理職能,可分為預(yù)防職能、預(yù)警職能、處置職能和恢復(fù)職能?！罢念A(yù)防職能主要包括:把突發(fā)公共事件應(yīng)對納入國家整體發(fā)展規(guī)劃;制定政府應(yīng)急預(yù)案,并適時加以修正和完善;建立監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),對危險源、危險區(qū)域進行調(diào)查、風(fēng)險評估、監(jiān)控,責(zé)令有關(guān)單位采取安全防范措施并向社會公布監(jiān)測及評估結(jié)果和防范措施。預(yù)警職能主要包括:政府繼續(xù)收集、分析、評估相關(guān)信息,向社會發(fā)布,向上級政府和相關(guān)部門報送;在突發(fā)事件即將發(fā)生,或發(fā)生概率增大時,做出進入預(yù)警期、實施應(yīng)急轉(zhuǎn)換的決定,并及時向社會發(fā)布相應(yīng)級別的警報;啟動政府應(yīng)急預(yù)案。處置職能主要包括:做出進入處置期的決定;啟用相應(yīng)的財政預(yù)備資金,調(diào)運儲備物資;控制危險源,組織實施營救;采用多樣化的行政應(yīng)急措施,維護社會秩序;及時準(zhǔn)確地發(fā)布與突發(fā)事件相關(guān)的信息,保障社會公眾的知情權(quán)?；謴?fù)職能主要包括:及時停止執(zhí)行應(yīng)急處置措施;采取必要措施,防止次生災(zāi)害的發(fā)生;組織災(zāi)區(qū)群眾盡快恢復(fù)生產(chǎn)、生活秩序;做好受災(zāi)損失的評估工作,制定恢復(fù)重建計劃;總結(jié)應(yīng)急處置工作的經(jīng)驗教訓(xùn),制定改進措施”[11]。

2.4 轉(zhuǎn)換責(zé)任

視突發(fā)事件的發(fā)展情況啟動應(yīng)急管理職能,是政府的職責(zé)所在。轉(zhuǎn)換責(zé)任的確立有利于督促轉(zhuǎn)換主體合法合理地發(fā)揮應(yīng)急轉(zhuǎn)換職能,它是應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制發(fā)揮效用的重要一環(huán)。

那么,承擔(dān)應(yīng)急轉(zhuǎn)換職責(zé)的主體是誰呢?按照我國目前“以縣為主”的應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制設(shè)計,承擔(dān)應(yīng)急轉(zhuǎn)換職責(zé)的主體當(dāng)然是事發(fā)地的基層政府;唯有在重大突發(fā)事件或跨區(qū)域突發(fā)事件發(fā)生時,應(yīng)急轉(zhuǎn)換職責(zé)依法可能會由事發(fā)地政府轉(zhuǎn)移至其上一級政府或直接由上級政府全盤接手。

當(dāng)應(yīng)急轉(zhuǎn)換主體依法不履行應(yīng)急轉(zhuǎn)換職能,或違法、不當(dāng)行使應(yīng)急轉(zhuǎn)換權(quán)時,需要依法承擔(dān)行政法律責(zé)任,這就是“行政問責(zé)制”。它是“讓負(fù)有職責(zé)的官員通過公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等職務(wù)身份或職務(wù)聲譽受損的方式承擔(dān)個人責(zé)任的制度”[12]?！靶姓栘?zé)制”猶如給政府的權(quán)力戴上了“緊箍咒”,使得政府及其工作人員在應(yīng)對突發(fā)事件時不敢消極怠慢或恣意而為。它與公共危機管理有著天然的緊密聯(lián)系。2003年,因處置“非典”疫情不當(dāng),時任北京市市長的孟學(xué)農(nóng)、衛(wèi)生部部長的張文康被免職,開創(chuàng)了我國現(xiàn)行行政問責(zé)制的先河。此后,有學(xué)者統(tǒng)計了“2003年-2009年《人民日報》和《中國青年報》上報道的101個等級問責(zé)事件,其中屬于公共突發(fā)事件的有79件,占78.2%,僅事故災(zāi)難一類就有60件,占59.4%”[13]。

為何要建立行政問責(zé)制呢?主要目的有二:激勵和回應(yīng),即激勵政府官員合法履職,全心全意為民服務(wù);回應(yīng)民眾的關(guān)切,體現(xiàn)行政民主的屬性。但在這“兩重功能中,激勵功能才是第一位的。理由在于,公眾期望的是通過有效激勵提升政府公共應(yīng)急管理的效果,盡量避免公共危機的發(fā)生或在其發(fā)生后給予良好處置。單純的回應(yīng)除了表明政府負(fù)責(zé)的姿態(tài),并為公眾情緒提供宣泄之外,于事無補。因此,只有在激勵無效的情況下,問責(zé)制的回應(yīng)功能才顯示出價值。”[14]

3 政府應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制的運作機理

機理,原指機器的構(gòu)造和工作原理。轉(zhuǎn)換機制的運作機理,是指轉(zhuǎn)換機制在運行過程所呈現(xiàn)出的各構(gòu)成要件之間的相互作用關(guān)系。這種關(guān)系表現(xiàn)為:首先由接警主體接警,然后由應(yīng)急轉(zhuǎn)換主體加以研判,最后根據(jù)研判結(jié)果,按照應(yīng)急轉(zhuǎn)換依據(jù)啟動應(yīng)急管理職能。

目前,警情的接收主要源自當(dāng)事人報警信息、旁觀者報警信息、技術(shù)監(jiān)控裝置報警信息和大眾傳播媒介信息。一般而言,當(dāng)事人是首先覺察或發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件之人,對于事發(fā)現(xiàn)場最為了解,其提供的報警信息對于后一階段的研判起著舉足輕重的作用。旁觀者的報警信息同樣重要,對當(dāng)事人的報警信息起著補充和認(rèn)證的作用。技術(shù)監(jiān)控裝置報警信息迅速,地點準(zhǔn)確,覆蓋面廣,全天候運轉(zhuǎn),是及時發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件的重要信息來源。大眾傳播媒介,尤其是互聯(lián)網(wǎng),為社會提供了海量的信息資源,這些信息資源亦是發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件苗頭的重要來源。

接收到警情之后,應(yīng)急轉(zhuǎn)換主體便需要根據(jù)警情的內(nèi)容,展開科學(xué)的研判,看該突發(fā)事件是否達到了演化為公共危機事件的臨界點,從而為下一步?jīng)Q定是否啟動應(yīng)急管理職能做好準(zhǔn)備。對于一般的突發(fā)事件,如常規(guī)的110、119、120報警事件,接警主體在接警的同時,便可以通過智能輔助手段對突發(fā)事件信息進行研判,從而決定啟動應(yīng)急管理職能,組織應(yīng)急力量進行應(yīng)急處置,但對于跨部門的一般突發(fā)事件和重特大的突發(fā)事件,接警主體自己無法單獨做出研判,而需要先判斷哪些部門需要參與研判,然后將相關(guān)警情信息傳送給需要參與研判的部門,由這些部門共同組成應(yīng)急轉(zhuǎn)換主體,從而決定是否啟動應(yīng)急管理職能。在研判過程中,政府部門需要重視實地調(diào)研的工作方法。政府可以通過組織一些座談會、交流會,或到事發(fā)地調(diào)研等方法,聽取各方人士的看法和意見,了解特定群體的心理動態(tài)。

應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制啟動與否,主要取決于研判的結(jié)果。因此,政府首先需要全面準(zhǔn)確地了解突發(fā)事件引起的各種直接或間接出現(xiàn)的社會現(xiàn)象;其次,在全面掌握各種現(xiàn)象的基礎(chǔ)上,細(xì)致分析各種現(xiàn)象之間的聯(lián)系,由表及里、去偽存真,透過現(xiàn)象,把握住突發(fā)事件的本質(zhì);最后,通過鑒別篩選,找出突發(fā)事件發(fā)生的關(guān)鍵原因,并對其發(fā)展趨勢做出預(yù)測分析,從而確認(rèn)事件的性質(zhì)。若研判結(jié)果認(rèn)定為該突發(fā)事件已屬于公共危機事件,需要啟動應(yīng)急管理職能,就由應(yīng)急轉(zhuǎn)換主體及時啟動轉(zhuǎn)換機制。