嚴(yán)控下的疏導(dǎo)：我國食用檳榔的法律治理

劉 暢（四川文化產(chǎn)業(yè)職業(yè)學(xué)院 四川 成都 610213）

一、食用檳榔的危害

在全球四大精神性消耗品中，煙、酒、咖啡為大眾所熟知，但檳榔這一略顯“小眾”的物品最近才逐漸走進(jìn)媒體和大眾的關(guān)注視野。2013年4月25日，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》一篇名為“漢森制藥四磨湯含一級致癌物檳榔為嬰幼兒廣泛用藥”的報道，指出檳榔在2003年被世界衛(wèi)生組織認(rèn)定為一級致癌物，其后，2013年7月23日，《科技日報》報道指出咀嚼檳榔容易導(dǎo)致口腔癌，從此掀起媒體和公眾對檳榔安全性的關(guān)注。尤其是2018年4月14日，中南大學(xué)湘雅醫(yī)學(xué)院網(wǎng)站發(fā)文稱：“在口腔頜面外科46病室，現(xiàn)50位住院患者有45人患口腔癌，其中44人有長期、大量咀嚼檳榔病史?！盵1]再次觸動公眾對檳榔關(guān)注的神經(jīng)。人們對檳榔的使用，可分為藥用檳榔和食用檳榔兩類[2]。其中，食用檳榔又可具體分為嚼食鮮檳榔和嚼食干檳榔兩類。關(guān)于藥用檳榔安全性的爭議較小，但近年來媒體不斷報道長期嚼食檳榔易患口腔癌，使得公眾不得不從醫(yī)學(xué)和健康的角度去重新審視檳榔。

嚼食檳榔的危害早已為世界和我國醫(yī)學(xué)界所發(fā)現(xiàn)。流行病學(xué)調(diào)查顯示，常嚼食檳榔可致口腔癌病變[3]，這在醫(yī)學(xué)界已形成不爭的共識。有學(xué)者具體指出：“咀嚼檳榔可導(dǎo)致口腔黏膜下纖維性變，對人和其他動物具有生殖系統(tǒng)毒性，可增加患肝硬化和肝細(xì)胞癌的風(fēng)險，降低機體免疫系統(tǒng)功能，產(chǎn)生神經(jīng)系統(tǒng)毒性，且能導(dǎo)致心血管、內(nèi)分泌等疾病，[4]其作用的有效成分可能是檳榔堿[5]?！笨梢?，雖然有人提出“嚼食檳榔致癌證據(jù)不足”這類質(zhì)疑，但從科學(xué)知識的角度來看，嚼食檳榔對口腔健康的危害以及一定的致癌風(fēng)險，卻是無可否認(rèn)。從更廣義的角度，食用檳榔的危害體現(xiàn)為以下方面：

（一）成癮性

跟毒品類似，嚼食檳榔容易上癮，難以自拔，有嚼食者甚至用“心癮”來形容。

（二）戒斷率低

有調(diào)查報告指出，我國深圳居民的戒斷率為24.74%，咀嚼時間3年以上的人群檳榔戒斷率較低（P<0.05）[6]，而我國臺灣地區(qū)原住民的戒斷率僅有7.6%[7]。

（三）健康危害

主要包括以下方面：口腔癌前病變及口腔癌、牙齒及面部病變和其他健康問題[8]。

（四）環(huán)境危害

檳榔嚼食者隨意吐混雜有唾液的檳榔殘渣，不僅污染環(huán)境，還造成疾病傳播的危險。

（五）一定的廣泛性

我國是全球檳榔第二大生產(chǎn)國，尤其是在湖南、海南、我國臺灣地區(qū)、廣東等地，人們食用檳榔的現(xiàn)象較為廣泛，導(dǎo)致危害范圍更大。正因上述危害，對食用檳榔的治理，勢在必行。

二、治理方式的選擇

鑒于食用檳榔對人體健康的危害，廈門市人民政府已于1996年9月24日出臺地方政府規(guī)章《廈門市禁止生產(chǎn)、銷售和食用檳榔規(guī)定》，徹底禁止檳榔在廈門的生產(chǎn)、銷售、食用并規(guī)定了處罰措施?，F(xiàn)在的問題是，能否出臺相關(guān)規(guī)范性文件，在全國范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、食用檳榔？這在我國關(guān)于檳榔生產(chǎn)、銷售、食用的重點地區(qū)，并不具備現(xiàn)實可行性，原因如下：

（一）文化因素

檳榔食用在我國某些地區(qū)已形成文化。我國文獻(xiàn)上對檳榔的記載最早出現(xiàn)于西漢[9]，檳榔已滲透到我國眾多的文化領(lǐng)域[10]，甚至包括文學(xué)領(lǐng)域[11]，不少人對檳榔食用有一定的情感認(rèn)同，難以從心理上徹底拒絕。

（二）經(jīng)濟(jì)推動

與檳榔相關(guān)的種植業(yè)、加工業(yè)、銷售業(yè)已開展多年，推動了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及帶來了可觀的稅收，檳榔的經(jīng)濟(jì)效益高而穩(wěn)定[12]。因此，撼動這顆“經(jīng)濟(jì)大樹”較為困難。

（三）穩(wěn)定因素

相關(guān)產(chǎn)業(yè)制造了不少就業(yè)崗位，解決了不少人的工作問題，徹底取締檳榔會造成某些人失業(yè)，從而危及社會穩(wěn)定。

因此，基于當(dāng)前我國食用檳榔業(yè)的現(xiàn)狀，在全國范圍內(nèi)“暴風(fēng)驟雨”式地取締檳榔的生產(chǎn)、銷售、食用并不現(xiàn)實，采取疏導(dǎo)的方式比較可行。疏導(dǎo)的治理方式，應(yīng)立足于法律治理角度，以制定高層次的規(guī)范性文件為著力點，對食用檳榔的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定、管理和監(jiān)控，以最大限度削弱食用檳榔對我國公民健康造成的危害。

三、規(guī)范性文件的制定

迄今為止，我國有關(guān)機關(guān)所制定的關(guān)于食用檳榔行業(yè)的管理規(guī)范，尚無全國范圍適用的國家標(biāo)準(zhǔn)，只有兩個地方標(biāo)準(zhǔn)：湖南省地方標(biāo)準(zhǔn)和海南省地方標(biāo)準(zhǔn)。而這兩個標(biāo)準(zhǔn)存在制定主體層級低、適用范圍受局限、規(guī)范內(nèi)容覆蓋面有限等問題，有必要制定新的規(guī)范性文件。就新制定規(guī)范的層級而言，不宜確定為地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件，這是由食用檳榔無法在法制層面被認(rèn)定為“食品”決定的?！妒称钒踩ā返?9條規(guī)定：“對地方特色食品，沒有食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門可以制定并公布食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)，報國務(wù)院衛(wèi)生行政部門備案。食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)制定后，該地方標(biāo)準(zhǔn)即行廢止。”以湖南省為例，根據(jù)《食品安全法》出臺之前的法律法規(guī)，食用檳榔的生產(chǎn)由質(zhì)量監(jiān)督管理部門管理，據(jù)此，湖南省質(zhì)量監(jiān)督管理局有權(quán)為食用檳榔的生產(chǎn)制定地方標(biāo)準(zhǔn)也事實上制定了此標(biāo)準(zhǔn)。《食品安全法》出臺后，針對食用檳榔的管理主體不再是質(zhì)量監(jiān)督管理部門，那么，似乎湖南省衛(wèi)計委有權(quán)對食用檳榔的生產(chǎn)制定新的地方標(biāo)準(zhǔn)。然而，湖南省衛(wèi)計委為食用檳榔的生產(chǎn)制定地方標(biāo)準(zhǔn)的前提是，食用檳榔應(yīng)被認(rèn)定為“食品”，否則根據(jù)依法行政原則，湖南省衛(wèi)計委無法制定此標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在的問題是，食用檳榔能否被認(rèn)定為食品？從事實角度而言，我國群眾食用檳榔具有悠久的歷史基礎(chǔ)，當(dāng)前檳榔制品在市場上大行其道并被群眾廣泛食用已是不爭事實。尤其是在湖南省，檳榔的食用甚至成為根深蒂固的社會習(xí)俗，受眾面甚廣。但根據(jù)我國《食品安全法》對“食品安全”的定義，食用檳榔必須滿足“無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”的特征，才能被認(rèn)定為食品。食用檳榔在醫(yī)學(xué)上被公認(rèn)的人體健康危害性，決定其無法被認(rèn)定為食品。正是基于此原因，如果由湖南省衛(wèi)計委將食用檳榔認(rèn)定為食品，并根據(jù)《食品安全法》相關(guān)規(guī)定對食用檳榔進(jìn)行相應(yīng)的食品安全風(fēng)險評估和制定地方標(biāo)準(zhǔn)，并無法律依據(jù)。

在法律依據(jù)缺位的背景下，有人提出，作為權(quán)宜之計，可由檳榔行業(yè)協(xié)會制定食品檳榔的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。但這有兩個問題：一是行業(yè)協(xié)會與食用檳榔行業(yè)存在利益相關(guān)的問題，應(yīng)予回避；二是檳榔行業(yè)協(xié)會不是國家機關(guān)，權(quán)力有限，所制定的規(guī)范不具備強制性。因此，檳榔行業(yè)協(xié)會不適合成為新規(guī)范性文件的制定機關(guān)。

如果回到我國《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定上來，可以為我們提供一個新的思路。《標(biāo)準(zhǔn)化法》第10條第1款規(guī)定：“對保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟(jì)社會管理基本需要的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)制定強制性國家標(biāo)準(zhǔn)。”因此，解決之道在于，由主管國家標(biāo)準(zhǔn)制定的機關(guān)——商務(wù)部針對全國的食用檳榔行業(yè)制定一個國家標(biāo)準(zhǔn)。該國家標(biāo)準(zhǔn)屬于強制性標(biāo)準(zhǔn)，其具體內(nèi)容的設(shè)定可以參考《食品安全法》，從食用檳榔的生產(chǎn)、銷售、宣傳等一系列環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范。

具體而言，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，應(yīng)降低檳榔中檳榔堿的負(fù)面效應(yīng)，控制檳榔原果中的檳榔堿含量和檳榔堿在生產(chǎn)加工過程中的含量[13]。有學(xué)者經(jīng)過實驗發(fā)現(xiàn)，煎煮對檳榔皮、核中生物堿含量的影響較烘烤要大，這可為開發(fā)檳榔藥食兩用的安全劑量標(biāo)準(zhǔn)提供科學(xué)依據(jù)[14]。尤其是針對食品添加劑，應(yīng)嚴(yán)格依照相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)，降低或拒絕某些添加劑的使用。

在銷售環(huán)節(jié)，應(yīng)限定銷售對象，對未成年人、老年人、孕婦等群體應(yīng)禁止銷售。在宣傳環(huán)節(jié)應(yīng)規(guī)定：

1.在食用檳榔包裝的顯眼位置上，應(yīng)進(jìn)行警示；

2.對食用檳榔的廣告應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)控，發(fā)布廣告的主體應(yīng)取得相關(guān)機關(guān)的許可，廣告內(nèi)容須聲明警示內(nèi)容；

3.教育行政機關(guān)應(yīng)組織媒體對食品檳榔的危害廣泛進(jìn)行宣傳，如在轄區(qū)學(xué)校定期組織“檳榔危害宣傳進(jìn)校園”活動。這是因為有學(xué)者在海南省?？谑凶鬟^實證調(diào)查，有三點發(fā)現(xiàn)：一是居民對檳榔治病的危害知曉率偏低；二是嚼食檳榔者常合并煙酒的使用，增加了患口腔癌的風(fēng)險；三是居民首次嚼食檳榔年齡較早。

四、結(jié)語

食用檳榔嚴(yán)重危害了我國公民的身體健康。從當(dāng)前我國食用檳榔行業(yè)的客觀處境來看，在全國范圍內(nèi)徹底禁止檳榔的生產(chǎn)、銷售、食用并不現(xiàn)實，而對食用檳榔進(jìn)行嚴(yán)控下的疏導(dǎo)既刻不容緩又現(xiàn)實可行。這種疏導(dǎo)方式可從法治角度進(jìn)行，由我國商務(wù)部制定強制性的國家標(biāo)準(zhǔn)，對食用檳榔的生產(chǎn)、銷售、宣傳等方面進(jìn)行詳盡細(xì)致的規(guī)定，以此來盡最大努力降低食用檳榔對我國公民身體健康的損害。