檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟之程序探討

廣州市白云區(qū)人民檢察院課題組

內(nèi)容提要：修訂后的 《民事訴訟法》《行政訴訟法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟，最高人民檢察院、最高人民法院聯(lián)合頒布了司法解釋對(duì)檢察公益訴訟的程序作出一些原則性規(guī)定，但檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的具體程序仍未完整建立起來(lái)。環(huán)境行政公益訴訟的程序設(shè)置應(yīng)當(dāng)兼顧程序的特殊性與安定性、遵守公益性原則以及謙抑性原則，在此基礎(chǔ)上圍繞訴訟前程序以及起訴和訴訟程序來(lái)具體安排制度。

修訂后的 《行政訴訟法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟。2018年3月1日，最高人民法院、最高人民檢察院出臺(tái)了 《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱 《檢察公益訴訟司法解釋》），對(duì)辦理檢察公益訴訟案件的程序、檢察公益訴訟的案件類型、檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容作出規(guī)定。行政訴訟法對(duì)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起行政環(huán)境公益訴訟作出了規(guī)定，兩高的司法解釋雖有對(duì)程序作出一些規(guī)定，但大多是一些原則性規(guī)定。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)該如何提起環(huán)境公益訴訟，應(yīng)該遵循哪些程序，會(huì)遇到何種程序困境，又該如何解決，這是檢察機(jī)關(guān)將要面對(duì)的問(wèn)題。

一、環(huán)境公益訴訟程序設(shè)置應(yīng)遵循的原則

（一）兼顧程序的特殊性與安定性

是否應(yīng)當(dāng)在民事、行政、刑事訴訟程序之外單獨(dú)再設(shè)置一套獨(dú)立的行政公益訴訟程序，這是檢察機(jī)關(guān)參與行政環(huán)境公益訴訟程序設(shè)計(jì)首先必須面對(duì)的問(wèn)題。①寧波市北侖區(qū)人民檢察院課題組：《檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟之程序設(shè)計(jì)研究》，載 《法治研究》2007年第11期。對(duì)此，國(guó)內(nèi)學(xué)者意見(jiàn)不一，主要可以歸納為兩大觀點(diǎn)：第一種持肯定態(tài)度。他們認(rèn)為行政公益訴訟的目的不同于一般的行政訴訟目的。行政公益訴訟以維護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益為之目的，一般的行政訴訟目的在于保護(hù)公民的合法權(quán)益和維護(hù)司法秩序。公益訴訟涉及廣泛的、不特定受害主體的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，加之現(xiàn)有的行政訴訟制度不能為公益訴訟主體提供當(dāng)事人資格，故公益訴訟應(yīng)當(dāng)建立自己的訴訟程序。第二種持否定態(tài)度。他們認(rèn)為公益訴訟雖然具有一定的特殊性，但是并不能成為其應(yīng)當(dāng)成為獨(dú)立于民事、行政、刑事三大訴訟程序之外第四大訴訟程序的理由，行政公益訴訟還是具備了行政訴訟的基本特征。②參見(jiàn)前引①，寧波市北侖區(qū)人民檢察院課題組文。筆者認(rèn)為，目前還不適宜創(chuàng)立一套新的訴訟程序，因行政公益訴訟在我國(guó)還處于初級(jí)階段，理論研究尚未成熟，實(shí)踐中還處于 “摸著石頭過(guò)河”的階段。因此，行政環(huán)境公益訴訟的程序設(shè)置以行政訴訟為依托，根據(jù)其特殊性進(jìn)行優(yōu)化、改良，逐步完善，以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。

（二）公益性原則

公益訴訟的核心是 “公益”，其主要目的是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。公益訴訟程序的設(shè)置，必須要貫穿公益性原則?！肮嬖瓌t實(shí)際上是對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴權(quán)進(jìn)行限定，強(qiáng)調(diào)只有公益受損才能由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，以此保障公益訴訟的范圍適當(dāng)。”③劉祥林、王黎、趙芳芳、羅欣：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的價(jià)值分析與制度設(shè)計(jì)》，載 《法學(xué)雜志》2010年第5期。公益性原則還應(yīng)體現(xiàn)在行政公益訴訟的范圍應(yīng)該是有限的，雖然對(duì)于具體何為 “公益”，理論界尚存在爭(zhēng)議，但在公益訴訟中，《行政訴訟法》已作了明確的界限，即只能是涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的領(lǐng)域，除此之外，所有一切可以通過(guò)私益訴訟解決的情況均不能進(jìn)入公益訴訟領(lǐng)域，否則就可能會(huì)導(dǎo)致檢察權(quán)濫用、檢察權(quán)干預(yù)行政的后果，從而違背賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的初衷。

（三）謙抑性原則

公訴權(quán)行使都應(yīng)是 “謙抑性”的。雖然謙抑原則更多的是在刑法中涉及，但是，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，行使的也是公訴權(quán)，因此也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)謙抑性。司法中的謙抑原則，在某種程度上可理解為必要性原則，因此，只有無(wú)他法替代時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能提起行政公益訴訟?！肮妗笔枪嬖V訟的核心，檢察機(jī)關(guān)提起行政環(huán)境公益訴訟的目的，在于督促行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)資源，訴訟只是實(shí)現(xiàn)該目的的方式、措施。行政公訴權(quán)的 “謙抑性”要求檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的案源應(yīng)該是 “被動(dòng)”的。需要注意的是，所謂 “被動(dòng)”，并不是意味著只有群眾舉報(bào)或申請(qǐng)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才可以介入，而是指檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該是在 “履行職責(zé)的過(guò)程”發(fā)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的案源，履職外發(fā)現(xiàn)的不能進(jìn)入到公益訴訟的領(lǐng)域?！爸t抑性原則”還要求行政公益訴訟必須設(shè)置前置程序。訴訟程序是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，而且是司法救濟(jì)的最后一扇門，檢察機(jī)關(guān)行使其他職權(quán)仍無(wú)法糾正行政機(jī)關(guān)行政行為，導(dǎo)致國(guó)家利益和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，才可提起行政環(huán)境公益訴訟。

二、 環(huán)境公益訴訟訴前程序

《行政訴訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟之前 “應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)”，《檢察公益訴訟司法解釋》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書面回復(fù)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”?！跋蛐姓C(jī)關(guān)提出檢察建議”是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的前置程序，也是必經(jīng)程序。行政公益訴訟產(chǎn)生的根本原因是行政主體的不作為或亂作為，而通過(guò)訴前程序解決矛盾能夠?qū)崿F(xiàn)行政自制、有效發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性和主動(dòng)性。④應(yīng)松年：《行政公益訴訟試點(diǎn)亟待解決的幾個(gè)問(wèn)題》，載 《人民論壇》2015年第24期。訴前程序則是恰當(dāng)履行檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能、保持司法謙抑性的集中體現(xiàn)，能夠有效節(jié)約司法成本，起到對(duì)訴訟程序案件分流的效果，也是保護(hù)訴訟程序作為維護(hù)社會(huì)公平正義最后一道防線的必然要求。⑤沈開(kāi)舉、邢昕：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究》，載 《行政法學(xué)研究》2017年第5期。實(shí)踐表明，訴前程序?qū)ΡO(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益起到了重要的作用。2017年7月至2018年2月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案公益訴訟案件11701件，提出檢察建議和發(fā)布公告10611件，向人民法院提起公益訴訟314件。檢察機(jī)關(guān)訴前程序數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)比起訴數(shù)多，表明了大多數(shù)行政不作為、違法作為在訴前程序就已經(jīng)依法履職或依法糾正了。在此，筆者探討兩個(gè)問(wèn)題。

（一）訴前程序中行政機(jī)關(guān) “依法履行職責(zé)”的認(rèn)定

在實(shí)踐中，對(duì)行政機(jī)關(guān) “收到檢察建議后兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院”這一規(guī)定應(yīng)當(dāng)如何理解存在爭(zhēng)議。是要求行政機(jī)關(guān)在兩個(gè)月內(nèi)開(kāi)始履職，還是已經(jīng)履職完畢？如果行政機(jī)關(guān)對(duì)危害生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行立案查處，但是逾期沒(méi)有書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，是否屬于 “依法履行職責(zé)”？筆者通過(guò)兩個(gè)真實(shí)案例予以闡述。

案例1：貴州省錦屏縣檢察院在履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)該縣七家石材公司在未依法建設(shè)環(huán)保設(shè)施的情況下長(zhǎng)期違法生產(chǎn)，并將未經(jīng)處理的污水直接排放至清水江。錦屏縣檢察院向該縣環(huán)保局發(fā)出檢察建議，建議該局及時(shí)對(duì)非法企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，依法作出處罰。錦屏縣環(huán)保局一直沒(méi)有書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。10個(gè)月后，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)還有兩家企業(yè)仍非法生產(chǎn)、排污，于是再次向環(huán)保局發(fā)出檢察建議。但錦屏縣環(huán)保局仍不書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，也不依法履職。直到檢察機(jī)關(guān)向法院提起行政公益訴訟，環(huán)保局才責(zé)令違法企業(yè)停止生產(chǎn)，并對(duì)其作出行政處罰。⑥《最高檢發(fā)布5起公益訴訟指導(dǎo)性案例：可作釋法說(shuō)理根據(jù)》，人民網(wǎng)：http://legal.people.com.cn/n1/2017/0104/c42510-28998344.html，2018年5月2日訪問(wèn)。

案例2：福建省清流縣檢察院在辦理劉文勝涉嫌污染環(huán)境罪不起訴一案中，發(fā)現(xiàn)該縣環(huán)保局未對(duì)扣押電子廢料及焚燒現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行無(wú)害化處置，也未對(duì)違法行為人進(jìn)行處罰，向該局發(fā)出檢察建議，督促其依法履職。環(huán)保局及時(shí)回復(fù)了檢察機(jī)關(guān)，稱將對(duì)電子垃圾等危廢物品交由有資質(zhì)的單位處置。但清流縣檢察院在對(duì)該案跟蹤核實(shí)時(shí)，發(fā)現(xiàn)環(huán)保局并未對(duì)電子垃圾等危險(xiǎn)廢物進(jìn)行無(wú)害化處理，而是將其轉(zhuǎn)移至其他不具有危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的倉(cāng)庫(kù)貯存，也沒(méi)有對(duì)違法行為人進(jìn)行行政處罰。⑦《最高人民檢察院第八批指導(dǎo)性案例》，中華人民共和國(guó)最高人民檢察院網(wǎng)：http：//www.spp.gov.cn/zdgz/201701/t20170104_177546.shtml，2018年1月30日訪問(wèn)。

在上述案例中，檢察機(jī)關(guān)均向法院提起了環(huán)境公益訴訟，要求環(huán)保部門依法履行職責(zé)，法院也均支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。從上述兩個(gè)案例可以看出，要求行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，并不以其是否書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)或其回復(fù)已經(jīng)履行職責(zé)為標(biāo)準(zhǔn)，而是要求其實(shí)際上已經(jīng)全面依法履行職責(zé)。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)可以將行政相對(duì)人違法行為是否停止作為判斷行政機(jī)關(guān)是否盡到生態(tài)環(huán)境和資源監(jiān)管保護(hù)的法定職責(zé)的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。⑧《貴州省錦屏縣人民檢察院訴錦屏縣環(huán)保局行政公益訴訟案》，中國(guó)環(huán)境網(wǎng)：http：//www.cenews.com.cn/fzxw/alk/201702/t201 70203_820008.html，2018年4月30日訪問(wèn)。行政機(jī)關(guān)雖然作出了一定的行為，但是該行為沒(méi)能阻止行政相對(duì)人的違法行為，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境和資源受到侵害，行政機(jī)關(guān)這樣的行為必然不屬于依法履行職責(zé)。另外，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到的侵害，是否已經(jīng)停止、是否得以恢復(fù)原狀，也是判斷行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)履職到位的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。雖然行政相對(duì)人已經(jīng)停止了違法行為，但是應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的危險(xiǎn)物品或需要整治復(fù)綠的，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有進(jìn)行處理，致使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到侵害的，也構(gòu)成行政不作為?！稒z察公益訴訟司法解釋》要求行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后兩個(gè)月內(nèi)依法履職，這里的 “依法履職”，應(yīng)該是指 “開(kāi)始”依法履職，而不是依法履職 “完畢”。因環(huán)境保護(hù)執(zhí)法有持續(xù)性，很多執(zhí)法不可能在兩個(gè)月內(nèi)履職完畢。因此，筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在合理的期限內(nèi)依法全面履行職責(zé)到位。所謂 “合理期限”，應(yīng)指行政機(jī)關(guān)積極、及時(shí)履職所需要的期限或是法律規(guī)定的期限。此外，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定行政機(jī)關(guān) “是否依法履行職責(zé)到位”，還需要及時(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或者依法履行職責(zé)情況，以及國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的情況跟進(jìn)調(diào)查。根據(jù)案件需要，檢察機(jī)關(guān)可以及時(shí)就有關(guān)情況與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，聽(tīng)取意見(jiàn)。如若行政機(jī)關(guān)沒(méi)有及時(shí)回復(fù)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)圍繞檢察建議的內(nèi)容，對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法全面履行職責(zé)、國(guó)家利益或社會(huì)公共利益是否得到有效保護(hù)進(jìn)行調(diào)查，分清不回復(fù)的主客觀原因而做出是否提起訴訟的結(jié)論，不是一味地提起訴訟。

（二）訴前程序中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)

《檢察公益訴訟司法解釋》規(guī)定了 “人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料；有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合；需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理”。這里規(guī)定的 “收集證據(jù)材料”是調(diào)查核實(shí)權(quán)還是屬于調(diào)查取證權(quán)？

《民事訴訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。這里指的是檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)。檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)主要在于糾正訴訟違法行為和原審裁判的不公正性問(wèn)題，最終維護(hù)司法權(quán)威和司法公正，可以拍照、錄音、錄像、復(fù)制、鑒定、勘驗(yàn)、制作筆錄，但不能采用查封、扣押方式。⑨張雪妲、李強(qiáng)、常海蓉：《民事檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的理論探析》，載 《人民檢察》2017年第13期。調(diào)查核實(shí)權(quán)主要側(cè)重于對(duì)已知的事實(shí)或證據(jù)采取相應(yīng)措施鑒別真?zhèn)?；調(diào)查取證權(quán)主要針對(duì)未知事實(shí)展開(kāi)，需要收集相關(guān)證據(jù)，查清事實(shí)的真相。⑩參見(jiàn)前引⑨，張雪妲、李強(qiáng)、常海蓉文。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，是針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為、不作為來(lái)收集證據(jù)材料，需要查明的是未知的事實(shí)，因此在公益訴訟中應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)。所以，《檢察公益訴訟司法解釋》中規(guī)定的也應(yīng)當(dāng)是調(diào)查取證權(quán)。在民事、行政審判監(jiān)督程序中賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)，是讓檢察機(jī)關(guān)核實(shí)當(dāng)事人所提交的證據(jù)是否真實(shí)，而不能為當(dāng)事人收集證據(jù)，這是因?yàn)樵趯徟斜O(jiān)督程序中，檢察機(jī)關(guān)要處于中立的地位，這樣才能更容易辨別真?zhèn)巍６诃h(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的角色有所不同，作為提起訴訟的一方，其應(yīng)當(dāng)享有權(quán)力收集證據(jù)以證明其訴訟請(qǐng)求，該權(quán)力就是調(diào)查取證權(quán)。行政環(huán)境公益訴訟不同于刑事公訴，故該訴訟中的調(diào)查取證權(quán)不應(yīng)采用刑事偵查中訊問(wèn)、搜查等帶有強(qiáng)制性質(zhì)的偵查措施和手段。①胡衛(wèi)列：《論行政公益訴訟制度的建構(gòu)》，載 《行政法學(xué)研究》2012年第2期。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)的方式應(yīng)當(dāng)包括調(diào)閱、復(fù)制卷宗材料、詢問(wèn)、收集書證物證視聽(tīng)資料，咨詢專業(yè)意見(jiàn)，委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)，勘驗(yàn)等。檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴并調(diào)查收集證據(jù)，是職權(quán)行為，即代表國(guó)家行使法律監(jiān)督權(quán)。②參見(jiàn)前引①，胡衛(wèi)列文。筆者建議，若有關(guān)組織和個(gè)人拒絕配合調(diào)查，還應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)查封、扣押等強(qiáng)制措施以進(jìn)行調(diào)查取證，嚴(yán)重時(shí)可以 “妨礙公務(wù)犯罪”追究有關(guān)人員的責(zé)任。

三、環(huán)境公益訴訟立案審查與訴訟的提起

（一）環(huán)境公益訴訟審查起訴的條件

按照 《行政訴訟法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起行政環(huán)境公益訴訟需要符合六個(gè)條件：一是必須是在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的；二是只限定在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域；三是行政機(jī)關(guān)負(fù)有法律法規(guī)規(guī)定的監(jiān)督管理的職責(zé)；四是行政機(jī)關(guān)存在違法行使職權(quán)或者怠于履行職責(zé)的情形；五是經(jīng)過(guò)訴前程序；六是國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害，且與行政機(jī)關(guān)的違法行使職權(quán)、不作為有因果關(guān)系。在此，筆者探討一個(gè)問(wèn)題 “如何認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的不作為”。

關(guān)于行政不作為的認(rèn)定，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)存在不同的看法。如廣州市某區(qū)檢察院針對(duì)國(guó)土部門在處理非法占用土地的行為中存在不作為，經(jīng)訴前程序后，國(guó)土部門仍不依法履行的情形向法院提起行政環(huán)境公益訴訟。本案中，國(guó)土部門認(rèn)為自己是已經(jīng)履行職責(zé)了，因其對(duì)非法占用土地的企業(yè)進(jìn)行過(guò)4次行政處罰。但檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為國(guó)土部門并沒(méi)有全面履行職責(zé)，該企業(yè)從2003年至2016年一直非法占用土地傾倒余泥，導(dǎo)致被非法占用的土地變成一座 “大山”。該 “大山”山體不穩(wěn)定、不安全，對(duì)周邊的建筑物、居民、企業(yè)造成危險(xiǎn)。雖然國(guó)土部門在2007年、2010年、2011年、2016年對(duì)非法占用企業(yè)做出過(guò)4次行政處罰，但是行政處罰并沒(méi)有執(zhí)行到位，該企業(yè)并沒(méi)有繳納罰款，更沒(méi)有停止非法行為。國(guó)土部門沒(méi)對(duì)行政相對(duì)人的違法行為履行法定監(jiān)督管理職責(zé)，導(dǎo)致該企業(yè)的違法行為一直存在，最終侵害了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，已構(gòu)成行政不作為。

筆者贊成檢察機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)。學(xué)理上，學(xué)者對(duì)行政不作為的理解有不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政不作為是指行政主體負(fù)有某種作為的法定義務(wù)，并且具有作為的可能性而在程序上逾期有所不作為的行為。③周佑勇：《行政不作為構(gòu)成要件的展開(kāi)》，載 《中國(guó)法學(xué)》2001年第5期。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，不作為行政行為是以消極不作為方式表現(xiàn)出來(lái)的行政行為。④羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2001年版，第84頁(yè)。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政不作為包括方式的不作為和內(nèi)容的不作為，方式有 “為”，但反映的內(nèi)容是“不為”，則是形式上有 “為”而實(shí)際上 “不為”，也是不作為。⑤陳小君、方世榮：《具體行政行為的幾個(gè)疑難問(wèn)題識(shí)別研析》，載 《中國(guó)法學(xué)》1996年第1期。筆者比較認(rèn)可第三種觀點(diǎn)。在環(huán)境公益訴訟中，行政不作為是指行政機(jī)關(guān)不能盡職盡責(zé)，有履職瑕疵，不全面履職，既包括行政機(jī)關(guān)沒(méi)有在程序上有所作為，也包括其在實(shí)體內(nèi)容上，即沒(méi)有有效阻止違法行為的發(fā)生。即使行政機(jī)關(guān)履行了一定的義務(wù)，但是卻沒(méi)有全面履行職責(zé)，沒(méi)能有效阻止違法行為發(fā)生的，也屬于不作為。如根據(jù) 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)環(huán)境保護(hù)工作有監(jiān)督管理的職責(zé)。若環(huán)保部門對(duì)企業(yè)的非法排污行為進(jìn)行了處罰后，由于環(huán)保部門沒(méi)有繼續(xù)跟蹤監(jiān)督管理，該企業(yè)仍繼續(xù)非法排污，導(dǎo)致侵害了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，那么環(huán)保部門的行為也是屬于不作為的。因在以維護(hù)國(guó)家利益和公共利益為目的而提起的行政環(huán)境公益訴訟中，對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的要求應(yīng)不同于普通行政訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)履行的要求，對(duì)其要求應(yīng)該更高。要求行政機(jī)關(guān)在履行涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的職責(zé)時(shí)，不僅在程序上有作為，而且在實(shí)體上也應(yīng)有作為，其履行職責(zé)要達(dá)到有效阻止違法行為發(fā)生的目標(biāo)?，F(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)，“以罰代管”“以罰代刑”的現(xiàn)象普遍存在。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人依照法律規(guī)定處以罰款后，即算履行職責(zé)，不予追究責(zé)任，則這種現(xiàn)象永遠(yuǎn)無(wú)法根治，這也不符合法治政府的要求。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有全面依法履行職責(zé)的行為提起環(huán)境公益訴訟既符合中央探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的要求，也是法治政府建設(shè)的內(nèi)涵。

（二）環(huán)境公益訴訟審查起訴的期限

目前，還沒(méi)有法律法規(guī)對(duì)檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟審查起訴期限進(jìn)行規(guī)定。但是 《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南 （試行）》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的，一般要在檢察建議回復(fù)期滿之日起兩個(gè)月內(nèi)辦理終結(jié)。而試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)頒布的 《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定提起行政公益訴訟的期限是六個(gè)月。辦案指南與試點(diǎn)工作實(shí)施辦法對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的審查期限規(guī)定不一樣，那么多長(zhǎng)的期限才比較適合呢？

鑒于檢察機(jī)關(guān)的公權(quán)屬性，提起行政環(huán)境公益訴訟不僅是其權(quán)力，也是一種職責(zé)，為體現(xiàn)對(duì)公權(quán)的約束和限制，應(yīng)規(guī)定其審查起訴的期限。⑥參見(jiàn)前引①，胡衛(wèi)列文。刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的審查起訴期限是一個(gè)月，重大、復(fù)雜的案件，可以延長(zhǎng)半個(gè)月。民事、行政審判監(jiān)督程序中，檢察機(jī)關(guān)的辦理期限為三個(gè)月。環(huán)境公益訴訟相對(duì)復(fù)雜，需要收集更多的證據(jù)、有些證據(jù)往往需要進(jìn)行鑒定，而鑒定通常需要較長(zhǎng)的時(shí)間。具體期限的設(shè)置，既要保證檢察機(jī)關(guān)能夠?qū)Π讣M(jìn)行全面、深入的審查，也要充分考慮提高訴訟效率和節(jié)約司法成本，并維持與其他訴訟環(huán)節(jié)有關(guān)辦案期限的協(xié)調(diào)和平衡。⑦參見(jiàn)前引①，胡衛(wèi)列文。筆者認(rèn)為，環(huán)境執(zhí)法行為有持續(xù)性，行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后兩個(gè)月內(nèi)并不一定能夠依法全面履職完畢，若其一直在依法履職，我們不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為其沒(méi)有依法全面履職而提起公益訴訟。但若其最終還是沒(méi)有依法全面履行職責(zé)，而已過(guò)了回復(fù)期滿之日起的兩個(gè)月，此時(shí)再?zèng)Q定提起行政公益訴訟是否屬于超期了呢？雖然可以報(bào)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)延長(zhǎng)，但兩個(gè)月的辦理期限確實(shí)有些短。雖然在訴前程序時(shí)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)調(diào)查取證收集了相關(guān)的證據(jù)材料，但提起訴訟的證據(jù)要求更加嚴(yán)格，而且檢察機(jī)關(guān)還需要調(diào)查行政機(jī)關(guān)是否已全面依法履行職責(zé)，需要再進(jìn)一步調(diào)查取證，甚至需要再次鑒定、評(píng)估、審計(jì)等。因此，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)擬提起行政公益訴訟的，應(yīng)該在行政公益訴訟立案之日起三個(gè)月內(nèi)辦結(jié)，這里的立案并非是訴前程序的立案。其中鑒定、評(píng)估、審計(jì)期間及報(bào)送審批期間不計(jì)入審查期限。

四、環(huán)境公益訴訟的調(diào)解與撤訴

（一）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟不宜調(diào)解

縱觀 《行政訴訟法》和 《檢察公益訴訟司法解釋》，我們都看出對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起行政環(huán)境公益訴訟能否調(diào)解，都沒(méi)有作出任何規(guī)定。反而在 《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟辦案指南 （試行）》有所規(guī)定：“行政公益訴訟案件不適用調(diào)解?！?/p>

在我國(guó)訴訟法學(xué)理論界普遍認(rèn)為 “行政訴訟不適用調(diào)解”。按照行政訴訟法的規(guī)定，不適用調(diào)解是原則，調(diào)解是例外。行政環(huán)境公益訴訟雖不同于普通的行政訴訟，但與行政訴訟具有內(nèi)在聯(lián)系，那么行政環(huán)境公益訴訟能否適用調(diào)解？對(duì)此，國(guó)內(nèi)學(xué)者爭(zhēng)議頗多，歸納起來(lái)大概可以分為兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政公益訴訟可以適用調(diào)解。他們認(rèn)為，無(wú)論公益訴訟或者私益訴訟，設(shè)立調(diào)解制度前提就是要求不得損害社會(huì)公共利益，反而調(diào)解還可以使公共利益得到及時(shí)有效補(bǔ)充，而不是必然損害公共利益。⑧肖波、肖之云：《論檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟中的調(diào)解制度》，載 《法制與社會(huì)》2016年第10期 （下）。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政公益訴訟不適用調(diào)解。他們認(rèn)為，在行政公益訴訟中，不存在賠償訴訟等涉及財(cái)產(chǎn)給付內(nèi)容的訴訟，不需要雙方協(xié)商解決；同時(shí)，若準(zhǔn)予行政公益訴訟調(diào)解，行政機(jī)關(guān)會(huì)為規(guī)避訴訟可能給自己帶來(lái)的不利后果而向原告妥協(xié)，另一方面原告也會(huì)迫于壓力等種種原因而選擇放棄請(qǐng)求，這樣只會(huì)在更大程度上損害國(guó)家利益和公共利益，應(yīng)該堅(jiān)持不適用調(diào)解原則。⑨林莉紅、馬立群：《作為客觀訴訟的行政公益訴訟》，載 《行政法學(xué)研究》2011年第4期。

筆者贊同第二種觀點(diǎn)。首先，行政環(huán)境公益訴訟設(shè)置的目的，是為了保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，而行政訴訟的目的在于控權(quán)與救濟(jì)私益，行政公益訴訟與行政訴訟在目的上有著明顯的不同。鑒于兩者設(shè)置的目的性不同，那么在行政公益訴訟程序的設(shè)置上也應(yīng)不同的體現(xiàn)。其次，從行政訴訟中調(diào)解的適用范圍來(lái)看，僅適用于 “行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件”。行政賠償、補(bǔ)償案件具有一定的民事法律關(guān)系屬性，基于此，法院進(jìn)行調(diào)解，并不涉及到公權(quán)力的調(diào)整減讓；對(duì)于具有法定自由裁量權(quán)的案件，通過(guò)法院調(diào)解，行政機(jī)關(guān)作出改變，使新的行政行為趨于合理且讓行政相對(duì)人更容易接受，既可以達(dá)到更好的社會(huì)效果，對(duì)公權(quán)力的公信權(quán)威也沒(méi)有造成不良影響。顯然，行政公益訴訟案件不同于這一類案件。檢察機(jī)關(guān)只有在生態(tài)資源環(huán)境遭受破壞，國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害，行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為時(shí)，才會(huì)提起行政環(huán)境公益訴訟，案件的指向?yàn)?“公益”，并不具有民事關(guān)系中平等的地位或者可讓步的空間。再次，從檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的地位和屬性來(lái)看，不具備適用調(diào)解的條件。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，履行公益訴訟職能是為了實(shí)現(xiàn)對(duì) “公益”的保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，從本質(zhì)上來(lái)看就是通過(guò)行使監(jiān)督權(quán)，督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)、切實(shí)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。提起環(huán)境公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)法定的監(jiān)督職權(quán)，而不是一種對(duì)公共利益受到侵害時(shí)的處置權(quán)，是沒(méi)有可供協(xié)商調(diào)解的權(quán)力。同樣，在維護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益的職責(zé)過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面依法履職，沒(méi)有讓步的余地，并不存在部分履職的選擇性及和解性。綜上，行政公益訴訟的特殊性，決定了檢察機(jī)關(guān)提起行政環(huán)境公益訴訟不能進(jìn)行調(diào)解、和解。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟后可撤訴

《檢察公益訴訟司法解釋》規(guī)定：“在行政公益訴訟案件審理過(guò)程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許。”關(guān)于撤訴，有的學(xué)者認(rèn)為，在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的撤訴行為應(yīng)當(dāng)設(shè)立限制條件，只有出現(xiàn)錯(cuò)誤起訴或證據(jù)不充分等情形，且撤訴不影響對(duì)公益的保護(hù)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才可以撤訴。⑩陳文華：《我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的實(shí)務(wù)評(píng)析與程序設(shè)計(jì)》，載 《法學(xué)雜志》2010年第12期。也有學(xué)者認(rèn)為，只要行政機(jī)關(guān)在訴訟期間糾正違法行為或者真正做到依法履行職責(zé)，使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益不再受到侵害，檢察機(jī)關(guān)就可以撤訴。

筆者同意后者的觀點(diǎn)。行政環(huán)境公益訴訟的主要目的是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力的行使，保護(hù)生態(tài)資源環(huán)境，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。如果行政機(jī)關(guān)在訴訟期間自行糾正違法行為或者依法履行法定職責(zé)，使受損害的 “兩益”得以修復(fù)或者風(fēng)險(xiǎn)得以消除，則訴訟的根本目的已經(jīng)達(dá)成，已沒(méi)有繼續(xù)訴訟的必要。在這里，值得研究的還有另外一個(gè)問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)提出撤回起訴的，法院應(yīng)當(dāng)如何審查。在上述司法解釋中，明確規(guī)定法院 “應(yīng)當(dāng)”裁定準(zhǔn)許。但是，為了切實(shí)保護(hù)公益，筆者認(rèn)為，法院在裁定準(zhǔn)許之前，不僅應(yīng)當(dāng)審查撤訴申請(qǐng)，確定其合法性，還應(yīng)結(jié)合環(huán)境公益訴訟的特殊性，對(duì)案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，即要審查被告是否確實(shí)已經(jīng)糾正了違法行為，依法全面履職，檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求是否全部實(shí)現(xiàn)。據(jù)此，可以從另一角度對(duì)該條款進(jìn)行解讀：被告沒(méi)有完全糾正違法行為，或者沒(méi)有依法履職的，檢察機(jī)關(guān)撤回起訴的，應(yīng)當(dāng)裁定不予準(zhǔn)許。

五、環(huán)境公益訴訟二審程序與審判監(jiān)督程序

（一）二審程序啟動(dòng)的方式

檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的地位目前存在法律監(jiān)督說(shuō)、原告人說(shuō)、雙重身份說(shuō)、公訴人說(shuō)和國(guó)家公益人說(shuō)等五種觀點(diǎn)。①“檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟研究”課題組：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律地位和方式比較研究》，載 《政治與法律》2004年第2期。兩高最新司法解釋將檢察機(jī)關(guān)的身份地位為 “公益訴訟起訴人”。那么檢察機(jī)關(guān)在二審中是 “上訴機(jī)關(guān)”還是 “抗訴機(jī)關(guān)”呢？有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)采用 “抗訴”的方式啟動(dòng)公益訴訟二審程序更是合適，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的訴訟地位特殊，如果僅僅把它看成是上訴，混同于一般的訴訟，與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位不完全符合，②徐全兵：《深入探討法理基礎(chǔ)科學(xué)謀劃程序設(shè)計(jì)》，載 《人民檢察》2016年第11期。且 “抗訴”可以更加有效地排除行政干預(yù)，更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益的根本目的，更大程度上提升公益保護(hù)的效率。③齊曉霞：《以抗訴啟動(dòng)二審充分保障公益訴訟效果》，載 《檢察日?qǐng)?bào)》2018年1月14日第3版。而 《檢察公益訴訟司法解釋》規(guī)定 “人民檢察院不服人民法院第一審判決、裁定的，可以向上一級(jí)人民法院提起上訴。人民法院審理第二審案件，由提起公益訴訟的人民檢察院派員出庭，上一級(jí)人民檢察院也可以派員參加?！?/p>

在試點(diǎn)期間，大多數(shù)法院的公益訴訟判決規(guī)定 “如不服本判決，可在接到判決書之日起十五日內(nèi)，向本院遞交上訴狀”，但也有部分法院明確檢察機(jī)關(guān)通過(guò)抗訴啟動(dòng)二審程序。如鄂托克旗人民檢察院訴鄂托克旗草原監(jiān)督管理局不依法履行草原監(jiān)管職責(zé)一案，鄂托克旗人民法院在判決中明確：“如不服本判決，公益訴訟人可以在判決生效之日起十五日內(nèi)向鄂爾多斯市中級(jí)人民法院提出抗訴，被告可以在判決書送達(dá)之日起十五日內(nèi)提起上訴，向本院遞交上訴狀，上訴于鄂爾多斯市中級(jí)人民法院”。

筆者更傾向于檢察機(jī)關(guān)通過(guò)抗訴來(lái)啟動(dòng)二審程序。兩高司法解釋規(guī)定檢察機(jī)關(guān)通過(guò)上訴的方式啟動(dòng)二審主要是考慮到檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟與對(duì)方當(dāng)事人上訴地位的平等性及檢察機(jī)關(guān)職權(quán)運(yùn)行中的一體化原則。④《“兩高關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題解釋”的理解運(yùn)用》，百度百家號(hào)：https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1595084130791405050&wfr=spider&for=pc，2018年4月3日訪問(wèn)。但檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟是行使公訴權(quán)的表現(xiàn)，且與普通原告通過(guò)上訴方式啟動(dòng)二審尋求權(quán)利救濟(jì)不同，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)二審主要是為了監(jiān)督。⑤徐全兵：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職能定位與制度構(gòu)建》，載 《行政法學(xué)研究》2017年第5期。無(wú)論是刑事訴訟的二審啟動(dòng)方式，還是民事、行政、刑事訴訟的審判監(jiān)督程序啟動(dòng)方式都是抗訴，這樣的設(shè)置都是從檢察機(jī)關(guān)的憲法定位出發(fā)考慮的。因此從法律監(jiān)督的角度考慮，通過(guò)抗訴的方式啟動(dòng)二審程序，符合檢察職能特點(diǎn)和檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律。⑥參見(jiàn)前引⑤，徐全兵文。

（二）審判監(jiān)督程序的啟動(dòng)

目前，還沒(méi)有任何的法律法規(guī)、司法解釋對(duì)檢察公益訴訟的生效裁判書該如何啟動(dòng)審判監(jiān)督程序進(jìn)行規(guī)定。實(shí)踐中，暫時(shí)還沒(méi)有生效的公益訴訟判決進(jìn)入到審判監(jiān)督程序的案例。按照行政審判監(jiān)督程序，對(duì)人民法院已經(jīng)生效的行政判決、裁定，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)或檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)發(fā)現(xiàn)生效裁判確有錯(cuò)誤，檢察機(jī)關(guān)可以向法院提出抗訴，要求法院重新審查，糾正錯(cuò)誤。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)提起行政公益訴訟的部門是民事行政檢察部門。負(fù)責(zé)民事、行政審判監(jiān)督的部門也是民事行政檢察部門。按照目前的做法，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟后，若被告敗訴，判決生效后，可向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彛舴ㄔ厚g回再審，則可到檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。最后，被告到檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，受理監(jiān)督的部門卻是當(dāng)初提起訴訟的部門，此時(shí)民事行政檢察部門處于既是 “運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的雙重角色中。這是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟最受爭(zhēng)議的地方。

對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)該設(shè)立一個(gè)跨區(qū)域的檢察機(jī)關(guān)或是專門檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)行政訴訟案件，包括行政公益訴訟案件，如廣州的鐵路運(yùn)輸法院，對(duì)于鐵路運(yùn)輸法院的案件由鐵路檢察院來(lái)監(jiān)督，這樣就可避免上述出現(xiàn)的問(wèn)題。但是目前并不是全國(guó)地區(qū)都有設(shè)跨區(qū)域的檢察機(jī)關(guān)或?qū)ｉT檢察機(jī)關(guān)。對(duì)此，可在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行專業(yè)化分工，專門設(shè)置一個(gè)公益訴訟部門，受理民事、行政公益訴訟案件。對(duì)于民事、行政公益訴訟案件的審判監(jiān)督，依然由民事行政檢察部門負(fù)責(zé)。目前檢察機(jī)關(guān)尚未設(shè)有公益訴訟部門，則可由民事行政檢察部門受理民事、行政公益訴訟案件，對(duì)于公益訴訟案件的監(jiān)督則交由控告申訴檢察部門辦理。其實(shí)在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)同樣是具有雙重身份的。⑦蔡彥敏：《中國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的檢察擔(dān)當(dāng)》，載 《中外法學(xué)》2011年第1期。為解決雙重角色問(wèn)題，使案件辦理更加公正，刑事訴訟規(guī)則 （試行）規(guī)定對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判，當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申訴的，由申訴部門依法辦理。因此，在目前的情況下，行政公益訴訟可以借鑒刑事訴訟的審判監(jiān)督程序，由申訴檢察部門對(duì)公益訴訟的審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督未嘗不可。