行政事業(yè)性收費清理及其價格監(jiān)管研究
——以福建省為例

羅 文

(福建省價格研究所，福建 福州，350003)

自20世紀90年代起，亂收費問題就已受到社會各界的廣泛關(guān)注，中共中央、國務(wù)院及各地區(qū)各部門也持續(xù)推出一系列的收費清理政策措施。黨的十八大以來，一輪更大規(guī)模的簡政放權(quán)及政府收費治理活動得以啟動[1]。隨著國家簡政放權(quán)和減稅降費政策的逐步落實，政府行政事業(yè)性收費逐步減少，也趨于規(guī)范。但政府行政事業(yè)性收費與人民群眾生活、企業(yè)的生產(chǎn)密切相關(guān)，從各地曝光的案例來看，違規(guī)收費、不合理收費的問題依然不少。

一、行政事業(yè)性收費清理的理論基礎(chǔ)

(一)行政事業(yè)性收費的內(nèi)涵特征

行政事業(yè)性收費是指經(jīng)過國家法律法規(guī)確定授權(quán)的特定國家機關(guān)、事業(yè)單位等社會主體，依照國務(wù)院規(guī)定的程序批準，在向社會公民或法人提供準公共產(chǎn)品(服務(wù))的過程中，按照非盈利目的向受益的社會成員收取一定的費用，用以補償產(chǎn)品(服務(wù))的支出成本[2]。行政事業(yè)性收費具有有目的的成本補償性、主體的確定性、依據(jù)的法定性、收費對象的特定性等特征[3]。行政事業(yè)性收費的目的往往僅限于對提供公共服務(wù)的成本進行補償，而不是從中獲取經(jīng)濟利潤；主體的確定性指的是行政事業(yè)性收費的主體是具有收費職權(quán)的國家行政主體或相關(guān)的事業(yè)單位，這些行政主體必須以法律法規(guī)為依據(jù)或得到國家或政府的授權(quán)才有收費權(quán)力；依據(jù)的法定性指的是行政事業(yè)性收費資格、收費項目、收費程序及收費標準等，不是由收費的行政主體隨意界定的，而是由國家頒布的法律法規(guī)來規(guī)定的；收費對象的特定性指的是行政事業(yè)性收費項目的繳費者都是由法律法規(guī)所限定、制定或規(guī)定的享受政府部門或單位提供的公共服務(wù)的受益對象。

行政事業(yè)性收費具有合法性、非盈利性、強制性及特定性原則。合法性原則要求行政事業(yè)性收費主體、收費項目、收費標準、收費程序都必須嚴格按照法律法規(guī)來執(zhí)行；非盈利性原則指的是政府機關(guān)、事業(yè)單位在向特定受益人提供公共服務(wù)的過程中產(chǎn)生的成本需通過收費得以補償，因此這種行政性事業(yè)收費并不是為了從中獲得利益；強制性原則指的是行政事業(yè)性收費的執(zhí)行由國家法律來保障，任何接受國家政府機關(guān)、事業(yè)單位提供的公共服務(wù)而不按義務(wù)繳納行政事業(yè)性費用的受益人，將會受到應(yīng)有的法律懲罰；特定性原則指的是繳納行政事業(yè)性費用的對象是有限制的，并不是社會所有人都必須繳費，并且有依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的特定的管理和服務(wù)項目才允許收費。

(二)行政事業(yè)性收費的理論依據(jù)

支持行政事業(yè)性收費的理論依據(jù)集中在公共經(jīng)濟學領(lǐng)域，主要包括國有資源有償使用理論、準公共產(chǎn)品(服務(wù))分配效率最大化理論、外部性效應(yīng)的矯正理論等。其中，國有資源有償使用指的是任何使用國有資源的社會主體都必須繳納相應(yīng)的費用。通過對行政事業(yè)性收費進行界定，有助于避免國有資源的浪費，同時對提供服務(wù)的行政主體進行成本補償。準公共產(chǎn)品(服務(wù))既不像公共產(chǎn)品(服務(wù))那樣具有消費稅的非競爭性和非排他性，也不像私人產(chǎn)品(服務(wù))那樣具有排他性和競爭性，它是一種介于兩者之間的產(chǎn)品(服務(wù))。因此，對于準公共產(chǎn)品(服務(wù))，政府既不能采取征稅的方式來提供產(chǎn)品，也不能按照市場自由交換原則進行交易[4]，只能按照“誰受益、誰繳費”的原則，向接受準公共產(chǎn)品(服務(wù))的社會成員收取相應(yīng)的行政事業(yè)費用，從而避免準公共產(chǎn)品(服務(wù))被過度消費，也能體現(xiàn)公平合理原則。也就是說，行政事業(yè)性收費既為特定的社會成員提供了準公共產(chǎn)品(服務(wù))的消費機會，也能收回提供產(chǎn)品(服務(wù))所帶來的成本支出，從而最大限度地提高公共資源的分配效率和社會福利效應(yīng)。負外部性效應(yīng)的矯正是指通過國家通過收費的方式來矯正由于部分消費者的行為增加或減少其他消費者的福利的情況。以上三種經(jīng)濟學觀點主要是基于市場和社會的二元結(jié)構(gòu)模式提出的理論預(yù)設(shè)，政府在提供準公共產(chǎn)品(服務(wù))或分配公共資源時，相關(guān)的受益社會主體須按照供求關(guān)系合理合法分檔相應(yīng)的排他性成本支出[5]。因此，當行政事業(yè)性收費存在多、繁、雜、亂時，有必要進行收費清理的工作，以減輕相應(yīng)社會主體的經(jīng)濟負擔[6]。

二、行政事業(yè)性收費清理的成效與存在的問題

(一)行政事業(yè)性收費清理的成效

過去由于財政缺口較大、政府公共服務(wù)職能的缺陷及與之相適應(yīng)的法律法規(guī)的滯后，行政事業(yè)性收費一度存在許多問題，比如項目繁多、重復收費、收費價格高、亂收費等。隨著我國市場經(jīng)濟體系的不斷完善、政府財力和公共服務(wù)職能的逐漸強大，特別是黨的十八大以來，中央及地方各有關(guān)部門更加重視簡政放權(quán)和政府收費治理工作，采取了不少措施對行政事業(yè)性收費進行清理。就福建省來看，現(xiàn)階段行政事業(yè)性收費清理已取得以下成效。

1.收費單位和收費項目逐步減少，越來越集中。以福建省省本級收費項目為例，2015年福建省物價局發(fā)布《關(guān)于公布2015年行政事業(yè)性收費單位名單的通告》(閩價通告〔2015〕9號)，通告中2015年省本級收費單位共217個，涉及675個收費項目；2018年發(fā)布《關(guān)于2018年中央駐榕和省屬行政事業(yè)性收費單位名單及收費項目的通告》(閩價通告〔2018〕20號)，通告中2018年省本級收費單位共152個，涉及486個收費項目。3年來收費單位及收費項目分別減少29.95%和28%，接近三分之一。從收費單位來看，省本級2015年217個收費單位中，教育行業(yè)占70個，占32.26%；2018年152個收費單位中，教育行業(yè)占62個，占40.79%。

2.收費金額集中。福建省財政廳2015年至2017年發(fā)布的預(yù)決算公開材料顯示，2015年全省行政事業(yè)性收費收入103.25億元，2016年為97.14億元，2017年為101.72億元。從各項目收費金額來看，主要集中在法院、建設(shè)、公安行業(yè)收費，2015至2017年，三個項目收費合計分別為37億元、45.65億元、49.17億元，占當年行政事業(yè)性收費總額的35.84%、46.99%、48.34%，接近總行政事業(yè)性收費收入的一半。其中，法院收費主要為訴訟費；建設(shè)收費主要為住房交易費；公安收費主要為機動車及出入境相關(guān)費用。

從以上情況來看，為貫徹黨中央、國務(wù)院給企業(yè)減稅降費精神，通過有關(guān)部門的不斷清理規(guī)范，現(xiàn)階段行政事業(yè)性收費項目逐漸減少，也趨于集中，主要集中在教育、住房買賣、出行及維權(quán)方面。

(二)行政事業(yè)性收費清理存在的問題

盡管過去幾年福建省行政事業(yè)性收費清理已有一定的成效，還依然存在治“費”與治“政”變動不一致、“低門檻”政府收費缺乏制度約束、行政事業(yè)性收費清理工作亟待“法治化”等問題，無法真正實現(xiàn)政府收費由“清理”到依法“治理”的徹底轉(zhuǎn)變。

1.治“費”與治“政”變動不一致

從當前治“費”成效來看，福建省行政事業(yè)性收費項目數(shù)量都有顯著下降，但其相對應(yīng)的行政部門的管理和服務(wù)職責并沒有減少，而這部分管理經(jīng)費只由同級財政預(yù)算予以保障。從職權(quán)與收費兩者之間的關(guān)系看，職權(quán)是收費的前提，因此治“費”與治“政”的變動須同步進行。否則，政府職權(quán)不動，但行政開支卻很緊張，這種困境就會往財政預(yù)算收支上集中。因此，從治“政”合法性與治“費”合法性的角度考慮，行政事業(yè)性收費項目的清理工作應(yīng)當與行政職權(quán)消減同時進行。

2.“低門檻”政府收費缺乏制度約束

近幾年，在國務(wù)院的領(lǐng)導下，在財政部和發(fā)改委等部門的推動下，行政事業(yè)性收費清理工作得以較好地開展。但在實踐中，這兩個部門自身的行政事業(yè)性收費項目數(shù)量較少，但批準了許多其他業(yè)務(wù)職權(quán)不為行政事業(yè)性收費的審批請求。因此，有些行政事業(yè)性收費的清理也顯得相對容易。然而，這些“低門檻”收費由于缺乏完善的制度來約束收費主體、收費依據(jù)及收費程序的設(shè)定，清理之后可能“卷土重來”。因此，當務(wù)之急就是要對部門收費項目的主體、收費依據(jù)和收費程序設(shè)定一定的門檻，以便對未來政府收費行為形成穩(wěn)定的預(yù)期。

3.行政事業(yè)性收費清理工作亟待“法治化”

實踐中，有些行政性事業(yè)收費項目并沒有以公益服務(wù)需要為前提，未體現(xiàn)服務(wù)——收費關(guān)系。這種收費是純粹基于行政職權(quán)而沒有真正體現(xiàn)服務(wù)性及相對人的收益性特質(zhì)。這種不對等的關(guān)系容易造成制度上的交叉重疊，行政事業(yè)性收費混亂。盡管中央與地方對行政性事業(yè)收費項目都有相應(yīng)的權(quán)限，但是現(xiàn)實中的行政事業(yè)性收費通常是以政府的行政規(guī)范性文件作為依據(jù)的，其制定程序往往缺乏規(guī)范性并且缺少相應(yīng)的監(jiān)督機制，因而在實踐中容易因為行政事業(yè)性收費項目自由裁量權(quán)過大，從而產(chǎn)生收費管理不規(guī)范、亂收費等問題。

三、行政事業(yè)性收費清理視角下收費監(jiān)管的現(xiàn)實意義

隨著行政事業(yè)性收費項目的逐步減少以及我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，有不少觀點認為價格行政主管部門的價格監(jiān)管職能正在逐步弱化，對行政事業(yè)性收費的價格監(jiān)管可以逐步放寬。但現(xiàn)階段在征收管理過程中還存在清單外收費、收費標準不科學、收費不合規(guī)、亂收費等問題，價格行政主管部門、財稅部門等有關(guān)單位還應(yīng)進一步加強對行政事業(yè)性的收費項目、收費標準和收費方式的監(jiān)管和規(guī)范。加強行政事業(yè)性收費價格監(jiān)管，對維護社會穩(wěn)定、服務(wù)全面從嚴治黨有著重要意義。

(一)有利于教育事業(yè)的健康發(fā)展和維護社會穩(wěn)定

從前文近年來福建省省本級行政事業(yè)性收費項目可知，征收單位中教育行業(yè)比重較大。2015到2018年，三年省本級行政事業(yè)性收費單位減少了65個，但教育收費單位只減少了8個，所占比重逐漸加大?？梢?，教育行業(yè)收費在現(xiàn)階段及以后一段時間仍然是行政事業(yè)性收費需要重點監(jiān)管的一項內(nèi)容。再從征收金額來看，法院訴訟費、建設(shè)部門住房交易費、公安部門機動車及出入境相關(guān)費用是現(xiàn)階段行政事業(yè)性收費資金的主要組成部分，接近收費總額的50%。上述收費單位或項目涉及教育、司法、住房和出行，與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，也是社會大眾普遍關(guān)注的內(nèi)容，收費價格的合理性、收費項目的透明性直接關(guān)系到社會的穩(wěn)定。價格行政主管部門可以通過對收費項目的界定、收費標準的核定以及收費事項的檢查來保證收費合理性和透明度。

從教育行業(yè)收費來說，隨著財政對教育事業(yè)的投入加大，許多教育收費項目已經(jīng)取消，如公辦學校學雜費、擇校費、借讀費等一系列收費都已經(jīng)不存在，甚至在農(nóng)村還有午餐營養(yǎng)費，可以說，正是由于財政投入的增加、教育收費的減少，才使我國的教育事業(yè)得以健康、穩(wěn)定地發(fā)展。但是，如果在當前國家不斷加大教育投入的情況下，各地方教育收費部門收取清單外費用或超標準收取費用，那么會造成國家加大投入的效果大打折扣。價格行政主管部門通過對收費的充分認證核查，明確界定有關(guān)教育的收費項目和收費標準，并嚴肅查處未經(jīng)批準的清單外收費項目及超標準的收費，從而提高國家政策的執(zhí)行效力及教育投入的效益。

(二)有利于落實國家減稅降費政策，減輕企業(yè)負擔

為切實減輕企業(yè)和個人負擔，促進實體經(jīng)濟發(fā)展，近年來國家出臺了一系列減稅降費政策措施。減稅方面主要有推行稅收“營改增”、提高企業(yè)所得稅應(yīng)納稅額上限等；降費方面主要是清理規(guī)范政府性基金收費、減少行政事業(yè)性收費等。減少行政事業(yè)性收費方面，2016年4月，財政部和國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于擴大18項行政事業(yè)性收費免征范圍的通知》，規(guī)定將小微企業(yè)免征的18項行政事業(yè)性收費的免征范圍擴大到所有企業(yè)和個人。2017年3月，財政部和國家發(fā)改委再次發(fā)布《關(guān)于清理規(guī)范一批行政事業(yè)性收費有關(guān)政策的通知》，取消或停征中央行政事業(yè)性收費項目41項。各地在中央取消收費的基礎(chǔ)上，自行出臺了很多減征、免征取消行政事業(yè)性收費，或?qū)⑿姓聵I(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費的政策，可以說從政策優(yōu)惠上國家及地方的力度都很大。但從執(zhí)行力度及執(zhí)行效果上來說，還需要物價及有關(guān)部門的監(jiān)管及反饋意見。

一是對政策執(zhí)行力度進行監(jiān)督。近年來，國家雖然已經(jīng)三令五申取消減征許多收費，但收費部門是否“陽奉陰違”執(zhí)行不到位，或者變換名目開征新的收費，就需要價格行政主管部門的監(jiān)督檢查。如國家發(fā)改委2017年曝光的違規(guī)收費案例中，山西省太原市城鄉(xiāng)規(guī)劃局下屬機關(guān)后勤服務(wù)中心2014-2015年在為申請用地單位辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證時，要求申請用地單位先行繳納地形圖服務(wù)費，違規(guī)收費303.36萬元，違反國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步加強涉企收費管理減輕企業(yè)負擔的通知》(國辦發(fā)〔2014〕30號)文件中“對沒有法律法規(guī)依據(jù)的行政審批前置服務(wù)項目一律取消”“對違規(guī)設(shè)立的行政審批前置經(jīng)營服務(wù)收費項目一律取消”的規(guī)定；浙江省金華市磐安縣國土資源局2015年1月至2017年4月向小微企業(yè)收取《財政部、國家發(fā)展改革委關(guān)于取消、停征和免征一批行政事業(yè)性收費的通知》(財稅〔2014〕101號)文件中已經(jīng)取消的行政事業(yè)性收費134.02萬元。以上這些違規(guī)收費都是在國家出臺取消收費政策后，有關(guān)單位不執(zhí)行，如果未被價格行政主管部門查處，這些單位的違規(guī)收費還會繼續(xù)。

二是對政策有效性進行反饋。減稅降費的政策雖然出臺，但是否能夠真正降低企業(yè)的負擔，效果怎么樣，企業(yè)對政策是否認同或是否有意見建議等問題，需要在實施一段時間后評估。價格行政主管部門是政策執(zhí)行監(jiān)督者，同時還是政策制定的參與者，對政策執(zhí)行效果負有收集意見和向上反饋的責任。這就需要在對企業(yè)進行監(jiān)督檢查和調(diào)研的接觸過程中，收集、分析數(shù)據(jù)并形成報告向決策者反饋，為下一步出臺政策提供參考。

(三)有利于促進落實中央八項規(guī)定精神

黨的十八大以來，中央八項規(guī)定精神深入人心，全國各地各單位都在采取措施落實。但從各地紀檢監(jiān)察部門網(wǎng)站上的通報情況來看，行政事業(yè)單位違反中央八項規(guī)定精神的案例還時有發(fā)生。仍有不少單位違規(guī)發(fā)放津貼補貼、獎金、加班費，購買購物卡。此外，還有部分單位違規(guī)接待或報銷費用，在本單位不得報銷的情況下，轉(zhuǎn)而在其相應(yīng)的下屬單位或關(guān)聯(lián)單位報銷，這些違規(guī)案例都與“錢”有關(guān)。由于財政預(yù)算的限制，違規(guī)使用的資金很大一部分來源于行政事業(yè)單位的違規(guī)收費或指定服務(wù)中介機構(gòu)開展業(yè)務(wù)，通過違規(guī)收費和中介機構(gòu)積累資金，并在其中開支不合規(guī)的各種費用，這就是通常所說的“小金庫”。價格行政主管部門通過加強對行政事業(yè)單位收費的監(jiān)督和檢查，嚴厲查處超標準收費、清單外收費以及指定服務(wù)收費，切斷“小金庫”資金來源，可以促進中央八項規(guī)定精神的落實。

四、行政事業(yè)性收費清理及價格監(jiān)管的對策建議

(一)加強價格行政主管部門的價格監(jiān)管主體作用，提高收費定價的獨立性

目前，行政事業(yè)性收費是國家非稅收入的一部分，同時也是政府財政收入的組成部分，監(jiān)督主體主要是財政部門，隨著政府機構(gòu)改革的推進，將轉(zhuǎn)變?yōu)槎悇?wù)部門。價格行政主管部門在其中發(fā)揮的作用還不明顯，還存在重標準制定、輕監(jiān)督執(zhí)行問題。一是與財政稅務(wù)部門分清監(jiān)管職責。從現(xiàn)階段關(guān)于行政事業(yè)性收費管理政策的發(fā)布單位來看，財政部門、價格行政主管部門(主要是發(fā)改部門、物價部門)均出臺了有關(guān)收費項目清單、查處亂收費和違規(guī)收費的政策文件，雖然不至于發(fā)生沖突，但在執(zhí)法監(jiān)督檢查過程中還存在職能劃分不清的問題。在收費的執(zhí)法監(jiān)督檢查中，財政稅務(wù)部門應(yīng)主要負責征收管理過程中資金的應(yīng)收盡收以及資金的存放問題，而價格行政主管部門應(yīng)主要負責查處超標準收費、清單外收費等亂收費問題。二是打破墨守成規(guī)的僵化監(jiān)管思想。由于行政事業(yè)性收費的收費主體與價格行政主管部門都是行政事業(yè)單位，存在千絲萬縷的關(guān)系，在收費價格定價方面往往墨守成規(guī)，參照以前的標準和做法，由收費部門主導。同時，認為在全面從嚴治黨的形勢下，行政事業(yè)單位違規(guī)收費的可能性不大。所以，價格行政主管部門的監(jiān)管重心往往放在對市場主體的監(jiān)督檢查和管理方面，對行政事業(yè)單位特別是同級單位的監(jiān)管力度不夠，只有在對下或全國統(tǒng)一部署的檢查過程中才會發(fā)現(xiàn)問題，缺乏發(fā)現(xiàn)問題的主動性。因此，應(yīng)打破墨守成規(guī)的思想，加強對同級行政事業(yè)單位收費的監(jiān)管，提高收費定價的獨立性。

(二)規(guī)范行政事業(yè)單位收費管理，切實達到簡政降費目的

當前，我國正持續(xù)深入推進行政管理體制改革，必須嚴格按照簡政放權(quán)、提高行政效率的要求，把一些行政管理事務(wù)交由事業(yè)單位或行業(yè)協(xié)會辦理，并取消部分行政事業(yè)性收費。在政府簡政放權(quán)、降低行政事業(yè)性收費的同時，出現(xiàn)了新的違規(guī)收費問題，如事業(yè)單位或行業(yè)協(xié)會自立項目收取經(jīng)營服務(wù)費、設(shè)立行政辦理前置條件進行收費、指定中介機構(gòu)服務(wù)變相收取費用、將取消的行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性繼續(xù)收費等，非但沒有降費，還可能增費。

一是合理界定行政事業(yè)性收費與經(jīng)營服務(wù)性收費。一些地方為達到中央降費的要求，制定政策每年取消部分行政事業(yè)性收費，部分轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費。這里所說的經(jīng)營服務(wù)性收費是指經(jīng)價格行政主管部門審批，由事業(yè)單位收取的提供勞務(wù)、服務(wù)費用。實際上這部分收費并沒有減少，企業(yè)的負擔也沒有減輕。相反，由于經(jīng)營服務(wù)性收費帶有市場經(jīng)濟性質(zhì)，存在成本、利潤、稅金因素，與行政事業(yè)性收費的定價依據(jù)、標準不同，價格浮動控制不同，往往給企業(yè)帶來更大的負擔，實際效果與國家降費精神南轅北轍。所以，不能為降費而降費，應(yīng)當為減負而降費，該取消就堅決取消，給企業(yè)真正減負。

二是進一步簡化行政審批流程，切實減少行政事業(yè)性收費。雖然政府減免了許多行政審批項目的收費，但在行政審批過程中設(shè)置了不少前置條件，這些前置條件會要求申請單位或個人提供某些檢驗、檢測、公證或鑒定材料，而有資質(zhì)的檢驗檢測機構(gòu)往往是行政審批單位的下屬事業(yè)單位、協(xié)會或者是行政審批單位指定的中介機構(gòu)。這些收費主要與經(jīng)營服務(wù)性收費、市場收費有關(guān)，其收費金額比行政事業(yè)性收費標準更高，因此，這其實是一種行政事業(yè)單位的變相收費。簡政放權(quán)最應(yīng)當簡化的是各項審批流程，只有簡化相應(yīng)的審批流程，取消一些不必要的前置條件，變相收費的問題才能得到控制。

(三)加強財政部門預(yù)算管理，提高收費定價的合理性

雖然現(xiàn)在各級預(yù)算管理文件、非稅收入管理制度都強調(diào)禁止將收入與預(yù)算安排的支出進行掛鉤，但從實際情況看，為調(diào)動收費部門積極性、減低財政負擔，部分地方和部門還沒有做到真正脫鉤。部分收費部門還將收費收入作為工作經(jīng)費、人員經(jīng)費的保障，視為本部門的“一畝三分地”，對收費項目、收費標準格外重視，也就難免在收費定價過程中對價格行政主管部門“指手畫腳”。同時，行政事業(yè)性收費部門均履行政府行政職能，在某些方面擁有較高的話語權(quán)，在價格行政主管部門進行收費審批、定價的過程中可能進行干預(yù)，甚至可能處于主導地位，降低了價格行政主管部門定價的獨立性、合理性。所以讓行政事業(yè)性收費收入與資金來源徹底脫鉤，減少收費部門對價格行政主管部門定價干預(yù)的“積極性”，能夠使收費價格更加合理。