自貿(mào)區(qū)與教育服務貿(mào)易發(fā)展：國內(nèi)與國際經(jīng)驗

劉俊霞

(西安翻譯學院 商學院， 陜西 西安 710105)

作為服務貿(mào)易的重要組成部分，教育服務被納入中國《服務貿(mào)易發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，并將其作為24個重點發(fā)展領域之一。近年來，我國在教育服務貿(mào)易領域取得了重要進展，但持續(xù)性的教育服務貿(mào)易逆差依然較大。由于教育屬于敏感行業(yè)，在擴大開放過程中，對風險的預判和防范是最大的難點，尤其是教育服務貿(mào)易在開放前的審批和開放中、開放后的監(jiān)管之間進行協(xié)調(diào)與平衡，是當前迫切需要解決的問題[1]。中國先后分三次批準設立了上海(2013)，廣東、天津、福建(2014)，遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西(2017)11個自由貿(mào)易試驗區(qū)，在自貿(mào)區(qū)的發(fā)展與實踐中，我國教育服務貿(mào)易的逆差現(xiàn)象已經(jīng)引起了有關方面的關注，尤其是上海自貿(mào)區(qū)對我國的教育開放與發(fā)展進行了試點試驗，并取得了一定的經(jīng)驗。自貿(mào)區(qū)建設的核心在于通過制度創(chuàng)新探索產(chǎn)業(yè)開放發(fā)展路徑，自貿(mào)區(qū)是我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展中立法與政策的試驗平臺，通過自貿(mào)區(qū)探索發(fā)展教育服務貿(mào)易的方式方法，可從實踐層面解決阻礙我國教育服務深入開放和教育服務貿(mào)易進一步發(fā)展的部分問題[2]。

一、自貿(mào)區(qū)建設給教育服務貿(mào)易發(fā)展帶來的機遇

(一)我國教育服務貿(mào)易的發(fā)展現(xiàn)狀

我國的教育服務貿(mào)易在加入WTO后進入較快發(fā)展期，教育服務貿(mào)易主要以留學生教育形式為主，教育服務的出口(來華留學)和進口(出國留學)方面都有了較快的發(fā)展，來華留學生和中國出國留學生的人數(shù)都有了顯著增加。教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年共有來自204個國家和地區(qū)的各類留學人員在全國31個省、自治區(qū)、直轄市的935所高等院校學習，其中碩士和博士研究生共計約7.58萬人，比2016年增加18.62%，我國出國留學人數(shù)在2017年首次突破60萬大關，達60.84萬人，同比增長11.74%。我國教育服務貿(mào)易雖取得較大發(fā)展，但教育服務貿(mào)易逆差并沒有得到緩解，在一些領域逆差有進一步加大的趨勢。以教育服務貿(mào)易的主要方式——境外消費(留學生教育)為例，我國在留學生人數(shù)、生均年消費總額、高層次人才流失導致的前期投入與后期收益等方面均有不同程度的逆差[3]，如表1所示。

表1 我國出國留學人數(shù)和來華留學生規(guī)模(2008-2016年度)

數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國教育部，http://www.moe.gov.cn/.

教育服務貿(mào)易存在的主要問題有：第一，教育服務貿(mào)易形式單一，主要以留學生教育為主，來華留學規(guī)模占世界留學市場的份額偏低，教育服務貿(mào)易始終處于逆差狀態(tài)；第二，來華留學生生源國過于集中，高層次留學生比例偏小，來華留學生主要以亞洲和非洲國家的留學生為主，教育發(fā)達的歐洲和美洲的來華留學生數(shù)量較小，來華留學生中的學歷生比例非常低；第三，教育服務貿(mào)易收益差距明顯，我國留學生在歐美國家的年均花費在50-70萬人民幣之間，而來華留學生在中國的平均花費則為5-12萬人民幣?？梢姡袊母叩冉逃召Q(mào)易雖然保持較好的發(fā)展態(tài)勢，但總體競爭力較弱，我國需要進一步提高國際吸引力，提升教育服務質(zhì)量，促進教育服務貿(mào)易的發(fā)展。

(二)自貿(mào)區(qū)建設給教育服務貿(mào)易發(fā)展帶來的機遇

中國先后成立的11個自由貿(mào)易試驗區(qū)為扭轉教育服務貿(mào)易逆差提供了新思路，當前我國教育服務貿(mào)易發(fā)展迎來了重要的歷史契機。

1.自貿(mào)區(qū)更加靈活和開放的政策促進了教育服務貿(mào)易發(fā)展。自貿(mào)區(qū)教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境優(yōu)良，在政策上更加開放和靈活，如上海、廣東、天津、福建四個自貿(mào)區(qū)的負面清單中都包含了更為開放的教育服務市場準入措施，服務開放政策十分明確，自貿(mào)區(qū)建設在影響力及政策等方面為教育服務貿(mào)易發(fā)展創(chuàng)造了便利條件。

相關數(shù)據(jù)顯示，自2013至2016年期間，上海、廣東、天津、福建四個自貿(mào)區(qū)的教育出口規(guī)模明顯增加，第一批的上海自貿(mào)區(qū)最明顯，來華留學生由2013年的51 092人增加到2016年的59 887人，增加了8 795人，增幅達17%以上；第二批的廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)在2014至2016三年期間，來華留學生人數(shù)增長均較快，尤以廣東較為明顯，增加了3 307人，見表2。

表2中國自貿(mào)試驗區(qū)來華留學生規(guī)模及排名(2013-2016年度) (單位：人)

Tab.2ThenumberandrankingofinternationalstudentsinChina’sFreeTradeZones(2013-2016)

2.自貿(mào)區(qū)建設對人才的需求促進了服務貿(mào)易規(guī)模的擴大。自貿(mào)區(qū)建設使商務活動日漸頻繁，外向型經(jīng)濟的發(fā)展需要大量的國際化人才，因此自貿(mào)區(qū)需要進一步開放教育服務，通過教育服務貿(mào)易加快高端人才流動。國家設立的11個自由貿(mào)易試驗區(qū)要在更廣領域、更大范圍形成各具特色、各有側重的試點格局，從而推動全面深化改革和擴大開放[4]，自貿(mào)區(qū)建設對人才的需求無疑會加快人才流動，服務貿(mào)易規(guī)模明顯增加。如上海自貿(mào)區(qū)將教育服務貿(mào)易納入市場監(jiān)管體系，著力擴大教育服務貿(mào)易規(guī)模，逐步取消教育領域的外資準入限制，目前開展的“留學上?！痹圏c項目已經(jīng)取得了明顯效果，來滬留學生規(guī)模逐年加大。

有關資料和數(shù)據(jù)顯示，我國設有自貿(mào)區(qū)的省份，近年來出國留學人數(shù)與留學歸國人數(shù)的“剪刀差”正在發(fā)生逆轉，這體現(xiàn)了我國經(jīng)濟發(fā)展水平和人才流動方向的一致性。第一批和第二批自貿(mào)區(qū)在試驗和發(fā)展中建立了可復制、可推廣的基礎性制度和核心制度。第三批自貿(mào)區(qū)尤其是內(nèi)陸地區(qū)的教育服務貿(mào)易與沿海自貿(mào)區(qū)相比較差距較大，上海自貿(mào)區(qū)的負面清單經(jīng)過壓力測試后要在全國實施，教育、文化等領域要進一步開放，這對第三批自貿(mào)區(qū)發(fā)展教育服務貿(mào)易具有重要的現(xiàn)實意義。內(nèi)陸地區(qū)自貿(mào)區(qū)(河南、湖北、重慶、四川、陜西)需要借鑒國內(nèi)外發(fā)展教育服務貿(mào)易的先進經(jīng)驗，為經(jīng)濟開放發(fā)展提供人才支撐。

二、自貿(mào)區(qū)發(fā)展教育服務貿(mào)易的國內(nèi)外經(jīng)驗

(一)國內(nèi)經(jīng)驗

中國加入WTO后，上海服務業(yè)的對外開放一直走在全國前列，上海自貿(mào)區(qū)成立后服務業(yè)的開放水平進一步得到提高。上海自貿(mào)區(qū)的負面清單管理模式經(jīng)歷了推出、完善、公用、協(xié)同的過程。經(jīng)過持續(xù)性試驗，上海自貿(mào)區(qū)允許舉辦中外合作經(jīng)營性教育培訓機構和中外合作經(jīng)營性職業(yè)技能培訓機構，這是對我國加入WTO時教育服務開放承諾的突破。具體做法有：

1.教育服務開放政策有較大突破，明確經(jīng)營性教育服務不屬于限制和禁止的范圍。上海自貿(mào)區(qū)頒布了《上海市經(jīng)營性民辦培訓機構管理暫行辦法》《上海市經(jīng)營性民辦培訓機構登記暫行辦法》，為上海經(jīng)營性培訓機構提供了地方性法規(guī)支持，該辦法適用于在上海自貿(mào)區(qū)設立的面向社會提供非公益性文化的教育類或職業(yè)技能培訓類服務的中外合作經(jīng)營性培訓機構。根據(jù)上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗“可復制、可推廣”的原則和要求，廣東、天津、福建在提供經(jīng)營性教育服務方面沒有任何政策上的障礙。2018年初上海市召開商務工作會議并明確表示，已經(jīng)在上海自貿(mào)試驗區(qū)試行一年以上的外資開放舉措將在上海全市復制推廣，同時明確教育行業(yè)將進一步開放。

2.培育教育服務產(chǎn)業(yè)競爭力，高校協(xié)同建立人才支撐平臺。上海、廣東、天津、福建4個自貿(mào)區(qū)成立以來，各省在教育領域的發(fā)展開始轉向立足于自貿(mào)區(qū)發(fā)展，服務于國家高等教育國際化的戰(zhàn)略需要，以高校為龍頭，重視提升高等教育產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和教育服務貿(mào)易能力，通過建立自貿(mào)區(qū)帶來的城市國際化水平提升效應，著力打造高等教育的高質(zhì)量品牌，吸引了更大規(guī)模、更高層次的國際學生來華學習，第一、二批自貿(mào)區(qū)成立以來，每年的來華留學生人數(shù)增加上千人以上。以上海為例，為培養(yǎng)更多服務于自貿(mào)區(qū)建設與發(fā)展的法律、經(jīng)濟、文化等領域的復合型人才，以上海財經(jīng)大學為主成立了中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)協(xié)同創(chuàng)新中心，各參與高校聯(lián)合起來針對自貿(mào)區(qū)制定了復合型人才培養(yǎng)計劃。上海高校通過不斷開拓自由貿(mào)易區(qū)研究領域內(nèi)的國際學術交流與合作，不斷擴大自貿(mào)區(qū)的世界影響力，為教育服務貿(mào)易的進一步發(fā)展奠定基礎。

(二)國際經(jīng)驗

1.新加坡經(jīng)驗。新加坡是世界上設立自由貿(mào)易區(qū)較早的國家，目前也是世界著名的自由貿(mào)易港。在發(fā)展外向型經(jīng)濟和大力扶持國內(nèi)服務業(yè)的前提下，新加坡已發(fā)展成為亞洲的高等教育和人才培養(yǎng)高地。盡管早期新加坡政府在簽訂GATS時將教育服務排除在外，但20世紀80年代后新加坡就開始把服務業(yè)當作經(jīng)濟發(fā)展的引擎，教育服務貿(mào)易是新加坡政府重點培育和發(fā)展的對象[5]。新加坡教育服務貿(mào)易發(fā)展的成功經(jīng)驗有：(1)政府制定前瞻性的教育政策，始終保持教育發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟發(fā)展同步。(2)用市場化運作的職業(yè)技術培訓滿足國內(nèi)需求，并成功輸出職業(yè)培訓。(3)重視國際交流與合作，新加坡積極采取各種舉措吸引世界一流大學在新加坡開設分校，并與新加坡本地學校建立聯(lián)盟，實現(xiàn)緊密合作。(4)嚴格的教育產(chǎn)品質(zhì)量觀。新加坡政府把優(yōu)良的教育產(chǎn)品質(zhì)量作為提升教育服務國際競爭力的主要手段，新加坡教育質(zhì)量在全球享有較高的知名度，其中有2所大學入圍世界大學年度排名。

2.美國經(jīng)驗。金融危機前美國在世界范圍內(nèi)倡導發(fā)展自由貿(mào)易區(qū)，20世紀80年代前后美國在各主要城市均設立了自由貿(mào)易區(qū)，通過自貿(mào)區(qū)不斷開放服務業(yè)市場，教育服務業(yè)迅速發(fā)展，目前美國已經(jīng)成為全球最大的教育服務貿(mào)易出口國。美國的經(jīng)驗和做法主要是：(1)政府通過專門法律來保證教育服務貿(mào)易的推進，由專門機構——“國際發(fā)展署”整體負責外事教育交流活動。(2)教育產(chǎn)業(yè)允許并鼓勵私人資本進入，國家擴大外國留學生的招生比例，完善與教育服務出口相關的產(chǎn)業(yè)布局，延伸教育產(chǎn)業(yè)鏈[6]。(3)大力改善科研人員的工作環(huán)境，實行經(jīng)費鼓勵政策。同時，不斷完善教育服務產(chǎn)品類型，在合作辦學、遠程教育等、海外投資辦學等方面進行市場開發(fā)，鞏固其出教育服務貿(mào)易出口大國的地位。

3.澳大利亞經(jīng)驗。澳大利亞是WTO的創(chuàng)始國，也是世界上唯一為國際教育立法的國家，教育產(chǎn)業(yè)是其重要的出口行業(yè)。主要發(fā)展經(jīng)驗有：(1)澳大利亞政府以立法的形式對教育服務質(zhì)量進行全面管理，如《海外學生教育服務法》《海外學生教育服務實施條例》等法規(guī)不僅保護了留學生的合法權益，也提升了澳大利亞在國際教育領域的聲譽。(2)澳大利亞政府為促進國際教育服務出口貿(mào)易的開展，專門成立了相應的國際教育司(AEI)，向世界推廣本國的各級教育和培訓以獲取收益。(3)重視非政府機構的重要作用，如實行會員制的教育國際開發(fā)署為1 000多家教育機構提供了服務，它在國際教育政策的制定與國際教育項目活動開發(fā)等方面發(fā)揮了重要的市場導向作用。另外，以為高校提供教育研究信息、政策協(xié)調(diào)和政府溝通、行業(yè)規(guī)范管理、國際合作、項目引進和輸出等服務為己任的澳大利亞大學委員會也在國際教育市場的開拓方面發(fā)揮著重要作用[7]。(4)與他國簽訂的自貿(mào)協(xié)定，如我國與澳大利亞簽訂的《中華人民共和國政府和澳大利亞政府自由貿(mào)易協(xié)定》已將上海自貿(mào)區(qū)的部分自主開放措施納入中澳自貿(mào)協(xié)定，中澳雙方還決定擴大并深化兩國教育服務的進一步合作。

三、國內(nèi)外經(jīng)驗對內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)發(fā)展教育貿(mào)易的啟示

上海、廣東、天津、福建自貿(mào)試驗區(qū)通過對照國際最高標準、最高水平的自貿(mào)區(qū)不斷探索各項改革開放措施，擴大服務貿(mào)易，先行先試，在教育服務貿(mào)易領域形成了可復制、可推廣的制度創(chuàng)新，對第三批自貿(mào)區(qū)尤其是內(nèi)陸地區(qū)的5個自貿(mào)區(qū)具有重要的引領和示范作用。與我國的其它自貿(mào)區(qū)相比，內(nèi)陸地區(qū)自貿(mào)區(qū)在來華留學生及出國留學生規(guī)模、高校的國際化程度、中外合作辦學等服務方面仍有較大的差距，內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)需借鑒國內(nèi)外自貿(mào)區(qū)發(fā)展教育服務貿(mào)易的經(jīng)驗，利用中西部地區(qū)的特點與優(yōu)勢，借力“一帶一路”倡議，提升教育服務出口質(zhì)量，促進我國教育服務貿(mào)易向更高水平發(fā)展。

(一)內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)要進一步完善制度和產(chǎn)業(yè)保障政策法規(guī)

我國5個內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)與6個沿海自貿(mào)區(qū)在教育服務貿(mào)易的開放程度與發(fā)展層次上有較大的差距。內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)除了借鑒上海自貿(mào)區(qū)在教育服務對外開放立法方面的經(jīng)驗，承認教育服務的產(chǎn)業(yè)屬性之外，還需借鑒一些發(fā)達國家的政策法規(guī)，明晰和完善教育服務提供者和需求者的權責與義務，制定公平的市場規(guī)則，完善有關保護教育服務消費者權益的法規(guī)體系，建立政府監(jiān)管與行業(yè)自律有機結合的權益保障體系，切實在制度和政策上保障教育服務貿(mào)易的進一步發(fā)展。同時，內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)還應積極探索以跨境支付方式進行的遠程教育服務貿(mào)易管理措施，縮小與經(jīng)濟發(fā)達省份的差距，進一步釋放教育服務貿(mào)易的發(fā)展活力。

(二)內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)要依托區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展定位實行差異化戰(zhàn)略

從國內(nèi)外自由貿(mào)易區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗來看，從區(qū)域到全球有重點、分層次的逐步推廣有利于教育服務貿(mào)易的有序和長遠發(fā)展。以陜西省為例，陜西是全國的教育大省，但教育開放水平較低，教育服務貿(mào)易在全國處于中下水平。新時期陜西省教育服務貿(mào)易的發(fā)展要利用政策紅利，服務自貿(mào)區(qū)建設，利用陜西的區(qū)位和科教文化優(yōu)勢，在陜西自貿(mào)區(qū)設立國際漢唐學院，全面提升陜西教育對外開放水平，發(fā)揮教育服務貿(mào)易對經(jīng)濟的助推作用，形成以區(qū)域服務貿(mào)易集聚為核心的新型區(qū)域教育服務貿(mào)易模式，從而對社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生儲蓄效應。其他四個內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)均可以根據(jù)地區(qū)特點和功能定位，制定和實行差異化、錯位化的教育服務貿(mào)易發(fā)展戰(zhàn)略。

(三)內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)要與高校密切對接，實現(xiàn)人才供需雙贏

內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)的深化發(fā)展必然要形成產(chǎn)業(yè)聚集，從而引發(fā)對人才的大量需求。高校培養(yǎng)是自貿(mào)區(qū)人才培養(yǎng)的重要模式之一，內(nèi)陸地區(qū)的高校要依托學校學科發(fā)展重點，結合自貿(mào)區(qū)對人才的需求，設立自貿(mào)區(qū)研究院，進行專業(yè)與課程革新，加強與海外院校和機構的合作，為自貿(mào)區(qū)培養(yǎng)應用型人才，同時還需采取積極的措施促進科研成果的轉化和運用。此外，內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)與高校的對接有利于高校與“走出去”的優(yōu)勢企業(yè)開展產(chǎn)教融合，加強校企合作。內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)要逐步形成校企聯(lián)合、訂單式和學術導向的來華留學生培養(yǎng)模式，大力培養(yǎng)語言通、專業(yè)精的國際化復合型人才，為自貿(mào)區(qū)建設提供人才支撐。