國(guó)外大企業(yè)稅務(wù)稽查經(jīng)驗(yàn)及借鑒

◆李玉梅

內(nèi)容提要：科學(xué)地借鑒與吸收國(guó)外大企業(yè)稅務(wù)稽查經(jīng)驗(yàn)，有助于迅速提高我國(guó)大企業(yè)稅務(wù)稽查的質(zhì)效。通過借鑒韓國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)家稅務(wù)部門在大企業(yè)稽查方面的獨(dú)特模式及經(jīng)驗(yàn)，提出健全我國(guó)大企業(yè)稽查模式的對(duì)策與思路，即以大數(shù)據(jù)整合為前提，推進(jìn)信息化應(yīng)用；以實(shí)施項(xiàng)目化管理為載體，創(chuàng)新工作模式；以建立內(nèi)外部門之間協(xié)調(diào)化運(yùn)作為基礎(chǔ)，完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制；以規(guī)范稽查執(zhí)法為核心，設(shè)立執(zhí)法標(biāo)桿；以培養(yǎng)復(fù)合型人才為抓手，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)；以創(chuàng)立分類分級(jí)培訓(xùn)為保障，優(yōu)化培訓(xùn)模式。

大企業(yè)通常構(gòu)成一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)主體，稅收貢獻(xiàn)突出，又由于大企業(yè)獨(dú)有的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)及組織架構(gòu)復(fù)雜、跨地域跨行業(yè)情況普遍、關(guān)聯(lián)企業(yè)之間交易頻繁、信息化管理程度高、內(nèi)控機(jī)制完善等特點(diǎn)，客觀上造成大企業(yè)稅務(wù)稽查一直存在的發(fā)展瓶頸難以突破，使得大企業(yè)稽查日益受到世界各國(guó)稅務(wù)部門的關(guān)注研究。

一、國(guó)外大企業(yè)稅務(wù)稽查的經(jīng)驗(yàn)與借鑒

（一）高質(zhì)量的數(shù)據(jù)整合收集

搜集并整合海量且有效的數(shù)據(jù)，切實(shí)提升了大企業(yè)稽查質(zhì)效。韓國(guó)稅務(wù)部門建立了一套有效的稅收數(shù)據(jù)整合機(jī)制，即第二代國(guó)稅一體化系統(tǒng)（NTIS）。NTIS系統(tǒng)既是稅務(wù)部門數(shù)據(jù)共享應(yīng)用平臺(tái)，也是電子稅政平臺(tái)。澳大利亞稅務(wù)部門建構(gòu)了信息共享渠道的法律框架和行政框架，每年能搜集近6億條來自于銀行、金融機(jī)構(gòu)和投資主體的投資數(shù)據(jù)、雇傭信息和福利支付等公開與未公開的交易記錄，同時(shí)可以為特定行業(yè)或項(xiàng)目（如儲(chǔ)蓄卡和信用卡、機(jī)動(dòng)車、網(wǎng)絡(luò)銷售以及股票市場(chǎng)交易數(shù)據(jù)比對(duì)項(xiàng)目）搜集數(shù)據(jù)，為稽查選案提供數(shù)據(jù)支撐。

（二）強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)應(yīng)用分析

基于風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果的稅源分析和稅收調(diào)查機(jī)制，保證了大企業(yè)稽查的準(zhǔn)確性。在韓國(guó)，基于NTIS的納稅人誠(chéng)信分析系統(tǒng)（TIMS）的作用日益突出。稅源分析局根據(jù)TIMS中的100多項(xiàng)指標(biāo)，定期對(duì)電子專用發(fā)票、現(xiàn)金發(fā)票系統(tǒng)和第三方信息進(jìn)行比對(duì)驗(yàn)證，對(duì)納稅人進(jìn)行納稅遵從度評(píng)估，并將誠(chéng)實(shí)度評(píng)級(jí)低、長(zhǎng)期未調(diào)查和抽樣選定的納稅人確定為定期稽查對(duì)象。此外，韓國(guó)立法機(jī)構(gòu)在金融數(shù)據(jù)獲取上給予稅務(wù)部門更大便利，稅務(wù)部門可以通過稅收情報(bào)系統(tǒng)，向政府部門、金融機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利法人等組織搜集近百種涉稅資料，并以此篩選和確定不定期稅務(wù)稽查對(duì)象。

（三）多層次的部門協(xié)作配合

跨部門的稅收稽查協(xié)同機(jī)制，增強(qiáng)了大企業(yè)稽查的權(quán)威性。在日本，對(duì)跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)的大企業(yè)稽查，通常采用企業(yè)總部所在地稅務(wù)局牽頭負(fù)責(zé)、統(tǒng)籌安排，分支機(jī)構(gòu)所在地稅務(wù)局協(xié)調(diào)配合的方式。在澳大利亞，以成立跨部門專案組的方式處理大企業(yè)稽查問題。專案組成員除稅務(wù)部門外，還包括聯(lián)邦警察局、犯罪情報(bào)委員會(huì)、聯(lián)邦公訴局、證券投資委員會(huì)、交易報(bào)告分析中心和司法部等。

（四）扁平化的機(jī)構(gòu)設(shè)置管理

科學(xué)合理設(shè)置稅源管理和稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)，為大企業(yè)稽查提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。各國(guó)稅務(wù)稽查部門大部分按照兩級(jí)設(shè)置，如瑞典、日本、澳大利亞、阿根廷等設(shè)置為總部和大區(qū)兩級(jí)；少數(shù)國(guó)家為一級(jí)多層設(shè)置，如美國(guó)、加拿大、巴西等，或者三級(jí)設(shè)置，如法國(guó)設(shè)置為總部、大區(qū)和地方三級(jí)。無論機(jī)構(gòu)層級(jí)如何設(shè)置，稽查機(jī)構(gòu)和人員的配備一般是以經(jīng)濟(jì)區(qū)域作為主要參考，以韓國(guó)為例，根據(jù)稅源聚集度按經(jīng)濟(jì)區(qū)劃而非行政區(qū)劃設(shè)置六個(gè)地方國(guó)稅廳。在經(jīng)濟(jì)總量大、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多的地區(qū)一般設(shè)置多個(gè)稽查局，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)滯后的地區(qū)則少設(shè)或不設(shè)稽查局。

（五）高素質(zhì)的稅務(wù)稽查隊(duì)伍

適度將人力資源向稅務(wù)稽查傾斜，以確保能夠?qū)μ卮笮推髽I(yè)進(jìn)行更加清晰的檢視。日本稅務(wù)部門對(duì)“特大型企業(yè)”單獨(dú)建立了特別調(diào)查官制度。特別調(diào)查官?gòu)囊话阏{(diào)查官中進(jìn)行選拔，具有特殊的檢查待遇，如擁有足夠的時(shí)間（而不是限定的時(shí)間）、足夠的人力資源和其他各項(xiàng)資源的配備。據(jù)韓國(guó)國(guó)稅廳有關(guān)人員介紹，2016年韓國(guó)稽查人員占比較高，從人員總數(shù)看稽查人員占比22.3%；在基層更加明顯，稽查人員占地方國(guó)稅廳人數(shù)約52%。

二、當(dāng)前我國(guó)大企業(yè)稅務(wù)稽查改革發(fā)展中的難點(diǎn)、痛點(diǎn)和堵點(diǎn)

隨著國(guó)稅地稅征管體制改革的推進(jìn)，我國(guó)大企業(yè)稅務(wù)稽查面臨著較好的發(fā)展機(jī)遇，但與發(fā)達(dá)國(guó)家大企業(yè)稽查模式相比，我國(guó)稅務(wù)部門對(duì)大企業(yè)稽查改革發(fā)展中仍存在無法回避的難點(diǎn)、痛點(diǎn)和堵點(diǎn)。

（一）稅企機(jī)構(gòu)模式不同，檢查權(quán)尚需進(jìn)一步明確

大企業(yè)多跨地域經(jīng)營(yíng)、集團(tuán)總部決策、集中核算、關(guān)聯(lián)交易紛繁復(fù)雜的特點(diǎn)與現(xiàn)行屬地管理原則相矛盾。在對(duì)大企業(yè)分公司檢查中，被查企業(yè)多表示賬套在總部或者需要總部審批。普遍遇到的問題是對(duì)分公司的數(shù)據(jù)獲取困難，同時(shí)，我國(guó)跨區(qū)域大企業(yè)稽查主要通過縱向協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn)，各省市區(qū)局按照總局部署開展工作，橫向協(xié)調(diào)較少。各地稅務(wù)部門僅對(duì)本轄區(qū)企業(yè)有管轄權(quán)，對(duì)其他核心成員企業(yè)缺乏了解，且不同層級(jí)的稽查部門之間工作職責(zé)交叉，致使大企業(yè)稽查更需要進(jìn)一步明確總局特派辦、省級(jí)、市級(jí)等各級(jí)稽查部門的權(quán)限。

（二）企業(yè)涉稅信息獲取難，信息化支撐需要進(jìn)一步加強(qiáng)

大企業(yè)在用的財(cái)務(wù)軟件以SAP、ORACEL等國(guó)外的企業(yè)管理軟件為主，這些財(cái)務(wù)軟件在功能、操作方法、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)上不同，相當(dāng)一部分財(cái)務(wù)軟件的數(shù)據(jù)不保存在本地計(jì)算機(jī)設(shè)備上，這些數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在服務(wù)器上進(jìn)行了加密操作，稅務(wù)機(jī)關(guān)很難從本地提取數(shù)據(jù)。同時(shí)，大企業(yè)電子財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)比較龐雜，財(cái)務(wù)軟件升級(jí)更新快，而稅務(wù)部門常用的查賬軟件往往跟不上企業(yè)財(cái)務(wù)軟件更新的速度，在將大企業(yè)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)導(dǎo)入稅務(wù)機(jī)關(guān)常用的查賬軟件后，往往存在系統(tǒng)無法支持甚至癱瘓的情況。

（三）干部能力素質(zhì)差異大，執(zhí)法運(yùn)作流程需要進(jìn)一步細(xì)化

稽查人員綜合素質(zhì)參差不齊，主要表現(xiàn)為：一是機(jī)械執(zhí)法，即照本宣科執(zhí)法，不能根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況作出合法合理的處理；二是消極執(zhí)法。對(duì)大企業(yè)可能存在的地方保護(hù)和行業(yè)壁壘心存顧慮，縮手縮腳，稅收?qǐng)?zhí)法不到位；三是“積極”執(zhí)法。濫用執(zhí)法權(quán)力，為謀取自身不當(dāng)利益；四是程序違法違規(guī)。片面追求稽查“成果效率”，不注重程序、文書是否合法合規(guī)，使稅務(wù)部門面臨行政復(fù)議、行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

（四）復(fù)合型人才缺乏，工作質(zhì)效有待進(jìn)一步提升

各地稅務(wù)稽查主力隊(duì)伍都凸顯出人員數(shù)量較少、年齡結(jié)構(gòu)層次偏大、知識(shí)結(jié)構(gòu)陳舊等問題，大部分稽查人員應(yīng)用電子查賬時(shí)只能利用軟件進(jìn)行簡(jiǎn)單操作，對(duì)于更為復(fù)雜的系統(tǒng)分析、數(shù)據(jù)提取轉(zhuǎn)換、建立分析模型和運(yùn)用等很難勝任。近幾年，雖然在公務(wù)員招錄中提高了計(jì)算機(jī)軟件類人才的招錄比例，但這類人才大多分配在信息中心，造成適應(yīng)信息化要求的復(fù)合型稽查人才比例失調(diào)。

（五）培訓(xùn)思想滯后，干部?jī)?nèi)生動(dòng)力亟待進(jìn)一步激發(fā)

對(duì)干部的業(yè)務(wù)培訓(xùn)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，往往是稽查遇到了什么就臨時(shí)培訓(xùn)什么，這樣容易造成稽查業(yè)務(wù)培訓(xùn)處于低層次徘徊。業(yè)務(wù)理論培訓(xùn)多，實(shí)戰(zhàn)操作培訓(xùn)少，沒有實(shí)踐無法出真知。培訓(xùn)的激勵(lì)與約束力不強(qiáng)，干部的學(xué)習(xí)培訓(xùn)與干部使用嚴(yán)重脫節(jié)，干部的內(nèi)生動(dòng)力沒有被真正激發(fā)。

三、健全大企業(yè)稽查的對(duì)策及思路

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家大企業(yè)稽查的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，可以總結(jié)出大企業(yè)稽查的發(fā)展方向,即大數(shù)據(jù)整合是前提，以信息化應(yīng)用為支柱；創(chuàng)新工作模式、實(shí)施項(xiàng)目化管理是趨勢(shì)；完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制、建立內(nèi)外部門間協(xié)調(diào)化運(yùn)作是關(guān)鍵；設(shè)立執(zhí)法標(biāo)桿、規(guī)范稽查執(zhí)法是核心；加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、培養(yǎng)復(fù)合型人才是基礎(chǔ)；優(yōu)化培訓(xùn)模式、創(chuàng)立分類分級(jí)培訓(xùn)是保障。

（一）抓住戰(zhàn)略機(jī)遇，大數(shù)據(jù)的信息化整合是前提

面對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代帶來管理水平全面提升的戰(zhàn)略機(jī)遇，建議從以下幾個(gè)方面解決“數(shù)據(jù)”供需脫節(jié)、數(shù)據(jù)整合不力和數(shù)據(jù)產(chǎn)品匱乏的問題：一是將稅收數(shù)據(jù)集中到一個(gè)共享平臺(tái)，在按照業(yè)務(wù)職能和管轄范圍嚴(yán)格劃分?jǐn)?shù)據(jù)權(quán)限的基礎(chǔ)上，對(duì)納稅人數(shù)據(jù)實(shí)行內(nèi)部開放共享；二是加快第三方信息采集，主動(dòng)與相關(guān)部門溝通，在符合有關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，推動(dòng)信息交換，實(shí)現(xiàn)雙贏甚至多贏；三是稅務(wù)部門應(yīng)努力培養(yǎng)互聯(lián)網(wǎng)思維。自動(dòng)采集互聯(lián)網(wǎng)上納稅人的各種零散信息，與稅務(wù)部門自有信息進(jìn)行交叉比對(duì)后，作為重要的信息來源，逐步實(shí)現(xiàn)以互聯(lián)網(wǎng)為核心的數(shù)據(jù)采集現(xiàn)代化。

（二）及時(shí)升級(jí)配套，加強(qiáng)信息化應(yīng)用是支柱

稅務(wù)機(jī)關(guān)若提升信息化稽查手段，技術(shù)設(shè)備的升級(jí)勢(shì)在必行。一是要及時(shí)升級(jí)取證、查賬等配套軟件，稅務(wù)部門要加強(qiáng)與軟件開發(fā)商的溝通協(xié)作，豐富和發(fā)展稅務(wù)信息化手段，及時(shí)升級(jí)稅務(wù)部門取證及查賬系統(tǒng)，與企業(yè)常用軟件系統(tǒng)做好對(duì)接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)提取、證據(jù)保存、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、系統(tǒng)檢測(cè)、數(shù)據(jù)還原、邏輯分析等技術(shù)目標(biāo)，為大企業(yè)稅務(wù)稽查工作提供有力保障。二是要持續(xù)優(yōu)化、完善、升級(jí)稽查專業(yè)選案軟件，針對(duì)特定稅種、違法類型、行業(yè)、區(qū)域和領(lǐng)域，豐富選案指標(biāo)模型，強(qiáng)化關(guān)聯(lián)比對(duì)分析，形成帶疑點(diǎn)、帶數(shù)據(jù)、帶靶向的選案結(jié)果，提高稽查打擊精準(zhǔn)度。三是要充分整合系統(tǒng)資源，特別是加強(qiáng)稅警間的信息整合利用。稅警間可聯(lián)合成立打擊涉稅犯罪合成作戰(zhàn)指揮中心，通過依托共享數(shù)據(jù)信息、借力分析技術(shù)、現(xiàn)場(chǎng)指揮案件三個(gè)主要運(yùn)作機(jī)制，在“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)+稅警協(xié)作”上不斷取得新突破，實(shí)現(xiàn)聚集效應(yīng)。

（三）創(chuàng)新工作模式，完善項(xiàng)目化管理是載體

實(shí)行以行業(yè)為導(dǎo)向的項(xiàng)目化管理。打破部門、地域限制，合理調(diào)配資源，充分考慮稅務(wù)稽查干部的業(yè)務(wù)專長(zhǎng)、稽查經(jīng)驗(yàn)及協(xié)作配合能力，在各大主要行業(yè)組建包括檢查、審理、計(jì)算機(jī)技術(shù)人員在內(nèi)的專業(yè)全面的稽查項(xiàng)目組，以項(xiàng)目組團(tuán)隊(duì)化模式實(shí)施定向稽查。針對(duì)大企業(yè)財(cái)務(wù)制度健全、稅務(wù)法務(wù)部門設(shè)置完善、專業(yè)水平和維權(quán)意識(shí)高等特點(diǎn)，為項(xiàng)目組配備審理人員，請(qǐng)審理部門提前介入檢查工作，改審理為“監(jiān)理”，確保執(zhí)法程序、證據(jù)嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。針對(duì)大企業(yè)集團(tuán)所采用的較為復(fù)雜專業(yè)的財(cái)務(wù)軟件，根據(jù)需要配備專業(yè)的軟件人才，確保迅速掌握企業(yè)財(cái)務(wù)信息，有效調(diào)取稽查所需資料。以項(xiàng)目化管理，完備查前的項(xiàng)目預(yù)案，查中的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，查后的項(xiàng)目總結(jié)，真正切實(shí)有效地解決大企業(yè)稽查難的問題。

（四）完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)協(xié)調(diào)化運(yùn)作是基礎(chǔ)

大企業(yè)稅務(wù)稽查中面臨的組織機(jī)構(gòu)復(fù)雜、檢查權(quán)限受限等問題，需要稅務(wù)總局與各基層稅務(wù)部門的充分配合、協(xié)同合作。一是要做好基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)信息維護(hù)與問題反饋。重視金稅三期雙隨機(jī)平臺(tái)的維護(hù)，注重搜集大企業(yè)宏觀經(jīng)濟(jì)信息、第三方涉稅信息、企業(yè)財(cái)務(wù)信息、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息、納稅申報(bào)信息，建立企業(yè)基礎(chǔ)信息庫(kù)，并定期對(duì)這些信息予以更新，為選案前的基礎(chǔ)調(diào)研做好充足的資料準(zhǔn)備。同時(shí)稅務(wù)稽查要注意總結(jié)行業(yè)共性問題，及時(shí)有效地與稅政部門溝通并暢通信息。二是積極開展上級(jí)針對(duì)集團(tuán)性企業(yè)檢查。組建覆蓋檢查對(duì)象全部二級(jí)分支機(jī)構(gòu)的聯(lián)合團(tuán)隊(duì)，分工合作，成立以企業(yè)總機(jī)構(gòu)檢查團(tuán)隊(duì)為核心，以總局層面約談企業(yè)集團(tuán)總部，向各地提供數(shù)據(jù)接口，充分發(fā)揮檢查團(tuán)隊(duì)作用。

（五）設(shè)立執(zhí)法標(biāo)桿，規(guī)范稽查執(zhí)法是核心

一是建立行業(yè)檢查規(guī)范和指引，制定大企業(yè)分類分行業(yè)稽查操作指南。二是積極開展大企業(yè)稽查案例交流評(píng)比活動(dòng)，推廣歷年來大企業(yè)稽查優(yōu)秀案例。三是加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督，充分采取案件復(fù)查制度、錯(cuò)案追究責(zé)任制及稽查質(zhì)量評(píng)估等方式，完善稅收?qǐng)?zhí)法的事前、事中、事后全過程的監(jiān)督機(jī)制。

（六）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)復(fù)合型人才是抓手

一是要注重復(fù)合型人才的儲(chǔ)備。從專項(xiàng)工作中篩選建立行業(yè)專業(yè)稽查人才庫(kù)，全面實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，營(yíng)造良性競(jìng)爭(zhēng)氛圍；并通過定期輪崗的方式，平衡稽查人員配比，培養(yǎng)復(fù)合型人才。二是提高稽查人員的綜合協(xié)調(diào)能力。逐步改變稽查就賬查賬、就稽查論稽查的局面，提高稽查干部信息收集整合和反饋的能力，積極將稽查信息轉(zhuǎn)化為政策制定、加強(qiáng)征管和改進(jìn)稽查方法的成果；另外需要引導(dǎo)干部充分利用稅警聯(lián)合辦案等手段，提高稽查干部與公、檢、法及其他部門的協(xié)作配合能力，保證案件查深查透。

（七）優(yōu)化培訓(xùn)模式，強(qiáng)化分類分級(jí)培訓(xùn)是保障

一是圍繞選案分析、電子查賬、打虛打騙、雙隨機(jī)和聯(lián)合懲戒等領(lǐng)域，強(qiáng)化對(duì)于大企業(yè)稽查所需要的財(cái)稅、法律、計(jì)算機(jī)知識(shí)專題培訓(xùn)。二是除了對(duì)大企業(yè)財(cái)務(wù)軟件基本界面識(shí)別與操作培訓(xùn)外，重點(diǎn)從軟件開發(fā)的角度出發(fā)對(duì)查賬技巧性的培訓(xùn)。如SAP系統(tǒng)在編寫時(shí)對(duì)部分查賬功能就設(shè)有原始代碼，稽查人員掌握這些代碼，進(jìn)行簡(jiǎn)單的輸入操作，就能比較容易清晰的調(diào)取所需賬簿，能有效地解決財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)隱匿賬務(wù)、“陰陽賬”“兩套賬”，弄虛作假等問題，使稅務(wù)稽查在大企業(yè)檢查中變被動(dòng)為主動(dòng)。三是堅(jiān)持“凡訓(xùn)必考、凡訓(xùn)必踐”原則，有計(jì)劃的針對(duì)稅收業(yè)務(wù)進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練。