政府引導(dǎo)基金運(yùn)作模式比較及對(duì)江西的啟示

■張文君，周瑞芳

一、引言

（一）政府引導(dǎo)基金發(fā)展的政策背景

黨的十九大報(bào)告提出要“著力加快建設(shè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系”，尤其是針對(duì)現(xiàn)代金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)二者關(guān)系，十九大報(bào)告明確指出要“增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力”。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，著力點(diǎn)在實(shí)體經(jīng)濟(jì)。實(shí)體經(jīng)濟(jì)要壯大，離不開現(xiàn)代金融的支持。因此發(fā)展政府引導(dǎo)基金，對(duì)加強(qiáng)地方政府服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力有重要的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)此，本文力求在這方面進(jìn)行探索并提出政策建議。

我國政府引導(dǎo)基金在支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，作用不斷凸現(xiàn)：一是有效引導(dǎo)社會(huì)資金聚集，形成了資本供給效應(yīng)；二是優(yōu)化資金配置方向，落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策；三是引導(dǎo)資金投資方向，扶持創(chuàng)新中小企業(yè)；四是引導(dǎo)資金區(qū)域流向，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展（邢斯達(dá)，2017）。目前，各地對(duì)設(shè)立政府引導(dǎo)基金熱情高漲，政府引導(dǎo)基金數(shù)量和規(guī)模也呈現(xiàn)空前的繁榮景象。如圖1可知，我國到2016年底已有901支政府引導(dǎo)基金，基金規(guī)模的凈額也達(dá)23960.60億元。

圖1　我國2006～2016年基金規(guī)模與數(shù)量分析圖

（二）江西政府引導(dǎo)基金發(fā)展歷程

與發(fā)達(dá)地區(qū)的政府引導(dǎo)基金比較起來，江西的政府引導(dǎo)基金發(fā)展更為緩慢，但這些年表現(xiàn)為迎頭趕上的趨勢(shì)。2014年，為了更好地吸引國內(nèi)外資本投資江西的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，吸引更多的科技創(chuàng)新人才和優(yōu)秀人才服務(wù)于江西的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，江西設(shè)立了省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政府投資引導(dǎo)基金，鼓勵(lì)、引導(dǎo)證券、保險(xiǎn)等金融資金和社會(huì)非金融資金投向省內(nèi)新能源、高效節(jié)能產(chǎn)業(yè)及先進(jìn)服務(wù)業(yè)的重點(diǎn)項(xiàng)目。到2016年7月，該引導(dǎo)基金規(guī)模已達(dá)27.2億，投資產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有27個(gè)，子基金有五支，引導(dǎo)社會(huì)金融資本89.98億，撬動(dòng)杠桿比例達(dá)5.18倍。資本招商配合引入項(xiàng)目涉及各個(gè)領(lǐng)域，如高端裝備、新能源、電子信息、生物醫(yī)藥等。此舉不僅發(fā)揮了江西政府財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)，又吸引撬動(dòng)了數(shù)倍的民間資本，聚集了許多高端自主的創(chuàng)新能源，對(duì)于優(yōu)化江西的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及布局具有重大的意義。

江西于2015年依照“總體設(shè)計(jì)、分批募集、適量讓利、推動(dòng)發(fā)展”的思維模式，選用母子基金“1+N”形式，逐漸將籌劃財(cái)政類資金200億元?jiǎng)潥w入劣后級(jí)資金中，并依照特定杠桿占比從省市內(nèi)外向社會(huì)資本共募集資金800億元，總共籌劃母基金約1000億元。母基金發(fā)起創(chuàng)建相應(yīng)子基金，并投資到產(chǎn)業(yè)與發(fā)展時(shí)期均有所區(qū)別的公司當(dāng)中，抑或參股至已經(jīng)創(chuàng)建完成的股權(quán)投資基金中，擬定歷時(shí)4年，并選用二次杠桿創(chuàng)建規(guī)模多達(dá)3000億元的江西省發(fā)展上升性引導(dǎo)基金集群。

黃瑛（2016）對(duì)江西省的資金規(guī)模進(jìn)行了調(diào)研，截至2016年7月末，江西全范圍內(nèi)由財(cái)政及國有企業(yè)出資設(shè)立，并募集社會(huì)資本成立的政府性基金共48支，總規(guī)模1067.65億元，已募集到位金額383.13億元。其中省本級(jí)政府基金總規(guī)模達(dá)到433.9億元，已募集到位金額322.56億元（見表1）。

表1　江西省各地市引導(dǎo)基金規(guī)模及已募集金額數(shù)

由表1可知，江西政府引導(dǎo)基金發(fā)展及其不均衡，有些地方的引導(dǎo)基金規(guī)模較大，比如贛州市。有的規(guī)模非常小，比如上饒市?？偟膩碚f，近年來，江西政府引導(dǎo)基金在運(yùn)行過程中取得了一些成績，主要表現(xiàn)為：一是促進(jìn)了社會(huì)資金的聚集，形成了資本供給效應(yīng)；二是在引導(dǎo)資金投向方面，扶持了許多創(chuàng)新中小企業(yè)；三是由于政府配資比例高，且在收益分配方面政府大幅讓利，政府引導(dǎo)基金激發(fā)了創(chuàng)業(yè)者的積極性；四是得益于政府從空間、政策、人才等各方面積極打造了創(chuàng)業(yè)環(huán)境，江西創(chuàng)業(yè)環(huán)境得到了積極改善。但是江西政府引導(dǎo)基金起步晚，發(fā)展速度相對(duì)較慢，全省的政府引導(dǎo)資金數(shù)量與規(guī)模都要弱于發(fā)達(dá)地區(qū)，在經(jīng)驗(yàn)的積累上也是比較欠缺的?；谏鲜龇治?，江西省應(yīng)該多借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)理念及成功經(jīng)驗(yàn)，避免走彎路，更好地發(fā)展當(dāng)?shù)氐恼龑?dǎo)基金。

二、政府引導(dǎo)基金的模式比較

（一）國內(nèi)外政府引導(dǎo)基金的主要模式

國外的政府引導(dǎo)基金主要有四種模式：一是市場(chǎng)主導(dǎo)類。主要代表為美國和德國的信譽(yù)擔(dān)保式。二是政府主導(dǎo)類，主要代表是以色列母基金。三是結(jié)合前兩種方式的混合指導(dǎo)類，主要代表是澳大利亞參股基金形式。四是“產(chǎn)業(yè)政策+指導(dǎo)基金”類，典型代表是德國（張?jiān)隼冢?017）?？偟膩碚f，上述各類模式的政府引導(dǎo)基金在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度、壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)方面具有諸多可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，具有很強(qiáng)的借鑒意義。

國內(nèi)的政府引導(dǎo)基金主要有三種模式：一是增加彌補(bǔ)基金類，即政府會(huì)在每個(gè)年度投資特定占比的引導(dǎo)基金，主要用于吸納社會(huì)資金并一起放入投資或是創(chuàng)建創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，且留存專項(xiàng)資金專門用在創(chuàng)業(yè)投資的彌補(bǔ)基金上（常嶸，2017）。二是增添擔(dān)保組織類，也就是既引進(jìn)彌補(bǔ)基金，又引進(jìn)擔(dān)保組織，且把創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)當(dāng)作是創(chuàng)業(yè)公司的整體投融資平臺(tái)。三是“基金的基金”類，主要資金為政府投資，構(gòu)建母基金，亦即基金的基金，用于參加啟動(dòng)創(chuàng)業(yè)投資的指導(dǎo)基金，并將母基金視作是指導(dǎo)基金，與具備很強(qiáng)管理閱歷與投資實(shí)力的創(chuàng)業(yè)投資基金管制組織共同合作（謝宗博，2017）。這三種政府引導(dǎo)基金的運(yùn)行模式是綜合比較國內(nèi)外各種模式的優(yōu)缺點(diǎn)并結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)的創(chuàng)業(yè)投資狀況設(shè)計(jì)的。

（二）三省地方政府引導(dǎo)基金比較

本文選取了湖北、浙江、遼寧三省的地方政府引導(dǎo)基金進(jìn)行分析，以期望找出其中的共性與個(gè)性的問題，或借鑒經(jīng)驗(yàn)或吸取教訓(xùn)。

1.兩大優(yōu)點(diǎn)

（1）發(fā)展規(guī)模迅猛，經(jīng)營模式因地制宜。三省的地方政府引導(dǎo)基金不僅規(guī)模發(fā)展迅猛，而且各省的經(jīng)營模式并不雷同，都是因地制宜，如湖北武漢、宜昌等13個(gè)地市均建立起了自己的政府引導(dǎo)基金，其參股模式主要是由社會(huì)資本及其他政府性資金發(fā)起設(shè)立或增資方式參股子基金，而引導(dǎo)基金參股不得超過20%～25%，同時(shí)參股模式的股權(quán)投資主要關(guān)注戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展（房帥和毛竹，2017)。遼寧省政府引導(dǎo)基金在母基金治理方面，采用“集中管理+委托管理”模式，政府為了加強(qiáng)對(duì)引導(dǎo)基金的管理，設(shè)置了嚴(yán)格的限定標(biāo)準(zhǔn)，提高了對(duì)子基金的管理水平，能夠切實(shí)的規(guī)避政府投資風(fēng)險(xiǎn)（成丹，2017）。

（2）基金投向明確，引導(dǎo)性作用不斷顯現(xiàn)。寧波市推出了關(guān)于政府資金的新政策，當(dāng)創(chuàng)新子基金中政府的參股比例低于20%時(shí)，省內(nèi)企業(yè)的投資比例可以根據(jù)具體情況酌情減少，這一規(guī)定的出臺(tái)激起了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)投資政府創(chuàng)新引導(dǎo)基金的積極性。遼寧省建立了母基金治理制度，引導(dǎo)社會(huì)資本流入，放大財(cái)政資金使用效應(yīng)。各地的政府引導(dǎo)基金投向明確，其杠桿性和引導(dǎo)性作用不斷地顯現(xiàn)出來。

2.三大不足

（1）對(duì)政府引導(dǎo)基金風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不足。如湖北省由于地方政府融資平臺(tái)受阻及PPP項(xiàng)目發(fā)展滯緩，使得各地政府尤其是地市級(jí)政府將政府引導(dǎo)基金看作突破政府現(xiàn)有工作瓶頸的主要手段，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足；其次政府在對(duì)政府引導(dǎo)基金的引導(dǎo)上觀念守舊，迫切需要改變政府獨(dú)大的形象，更多地讓利給其他企業(yè)，以激發(fā)其他創(chuàng)新企業(yè)的積極性，吸引更多的社會(huì)資金投入到政府引導(dǎo)基金項(xiàng)目中。

（2）政府審批流程過于繁瑣不夠高效。遼寧、浙江及湖北這三地的政府引導(dǎo)基金項(xiàng)目，普遍存在政府審批流程較為繁瑣的問題，在審核過程中缺乏恰當(dāng)?shù)氖跈?quán)。如遼寧省政府與母基金管理主體、母基金管理主體與產(chǎn)業(yè)投資機(jī)構(gòu)之間本身就存在極為顯著的委托代理關(guān)系，三方在審核管理流程中較為繁瑣，不夠精簡(jiǎn)，每層委托代理關(guān)系中也沒有明確的激勵(lì)約束機(jī)制。浙江省基金方案變動(dòng)必須經(jīng)管委會(huì)同意，而其成員分別來自8個(gè)市級(jí)政府部門和工投集團(tuán)的主管領(lǐng)導(dǎo)，每次變動(dòng)都要召集所有成員集體討論決定，審批程序著實(shí)繁冗，同時(shí)缺乏適當(dāng)授權(quán)。

（3）配套的各項(xiàng)機(jī)制不夠完善。一是配套優(yōu)惠政策有限。如浙江省出臺(tái)了政府引導(dǎo)基金稅收優(yōu)惠政策，但優(yōu)惠的力度十分有限，導(dǎo)致政策效果不盡如人意；二是退出機(jī)制不夠完善，如創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻較高，缺乏有效的差異化禁售制度，很難滿足創(chuàng)業(yè)企業(yè)大面積持續(xù)融資的客觀需求。三是一些與之配套的企業(yè)、評(píng)估機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)誠信體系等發(fā)展相對(duì)滯后。湖北對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政管控完全依賴于第三方機(jī)構(gòu)，由第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政府引導(dǎo)基金進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，但是評(píng)價(jià)完后，績效評(píng)價(jià)結(jié)果并沒有運(yùn)用在后期引導(dǎo)基金的配置上。對(duì)此，政府也沒有做硬性規(guī)定，形式化嚴(yán)重，影響了投資企業(yè)的積極性。

（三）基于代理成本理論的模式解讀

各種政府引導(dǎo)基金的模式千差萬別，但它們都廣泛存在著三重委托代理關(guān)系，并產(chǎn)生了相應(yīng)的代理成本。這三種委托代理關(guān)系主要為“地方政府—政府引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)”、“政府引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)—?jiǎng)?chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)”、“創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)—?jiǎng)?chuàng)業(yè)企業(yè)”三重委托代理關(guān)系。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，無論政府引導(dǎo)基金的模式如何創(chuàng)新，其核心都是為了最大程度的降低上述三重委托代理關(guān)系產(chǎn)生的代理成本。

1.“地方政府—政府引導(dǎo)基金的管理機(jī)構(gòu)”委托代理關(guān)系

地方政府與引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系是決定政府引導(dǎo)基金效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，地方政府引導(dǎo)基金將財(cái)政資金委托給政府引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)，其核心目標(biāo)是服務(wù)所在地區(qū)的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，培育創(chuàng)業(yè)企業(yè)，而不是利潤最大化，即重社會(huì)效益，輕經(jīng)濟(jì)效益。因此，為了降低“地方政府—政府引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)”二者間的代理成本，引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人往往是由政府任命，多是“體制內(nèi)”的公務(wù)員，甚至享受某一級(jí)別的行政待遇。這些政府引導(dǎo)基金的管理機(jī)構(gòu)或是事業(yè)單位，或是國有企業(yè)。其次，雖然經(jīng)濟(jì)效益不是引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)的核心目標(biāo)，但也是必須要重點(diǎn)考慮的要素之一。否則政府引導(dǎo)基金或出現(xiàn)巨額虧損，或不能從創(chuàng)投企業(yè)里安全退出，從而無法從事后續(xù)的運(yùn)作，不能惠及更多的創(chuàng)投企業(yè)。政府引導(dǎo)基金的管理機(jī)構(gòu)考核目標(biāo)的雙重性，導(dǎo)致了代理成本的產(chǎn)生。因此在實(shí)踐中，往往不是由政府引導(dǎo)基金的管理機(jī)構(gòu)直接投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)，而是再一次委托給創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資。具體運(yùn)作過程中，一般是由政府引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)吸收社會(huì)資本，形成母基金。這些母基金不直接投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)，而是再一次吸收社會(huì)資本形成若干個(gè)子基金，由子基金投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)。

2.“政府引導(dǎo)基金的管理機(jī)構(gòu)—?jiǎng)?chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)”委托代理關(guān)系

與另外的兩個(gè)委托代理關(guān)系比較，第二重委托代理關(guān)系的機(jī)制設(shè)計(jì)更復(fù)雜、更關(guān)鍵。在第二重委托代理關(guān)系中，創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)不僅要注重社會(huì)效益，也要關(guān)注一定的經(jīng)濟(jì)效益。另外，第二重的委托代理問題存在一個(gè)放大效應(yīng)。如果政府引導(dǎo)基金的機(jī)構(gòu)挑選的是一個(gè)“差”的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)，那么“差”創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)必然會(huì)挑選“差”的創(chuàng)業(yè)企業(yè)。因此，在實(shí)踐中，圍繞如何最大程度地降低創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)的代理成本問題，出現(xiàn)了多種約束與激勵(lì)機(jī)制。

首先，對(duì)于創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，一般是在金融市場(chǎng)高薪聘請(qǐng)有相關(guān)豐富實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人士，并對(duì)該負(fù)責(zé)人實(shí)施績效考核，實(shí)施年薪管理。其次，為了降低代理成本，對(duì)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)實(shí)施多元化的績效考核，綜合考察創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)在戰(zhàn)略投資上服務(wù)地區(qū)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)上的能力和水平。然后，為了發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿撬動(dòng)作用，在第二重委托代理關(guān)系中，政府引導(dǎo)基金的管理機(jī)構(gòu)一般要吸收數(shù)倍于財(cái)政資金的社會(huì)資本。如江西省發(fā)展升級(jí)引導(dǎo)基金，在母基金層次吸收社會(huì)資本的配比是1∶4，在子基金層次再一次吸收社會(huì)資本的配比是1∶2。因?yàn)樵诘诙匚写黻P(guān)系中，創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)存在代理成本，為了消除社會(huì)資本注資政府引導(dǎo)基金的隱憂，實(shí)踐中往往政府引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)是劣后級(jí)有限合作人，社會(huì)資本作是優(yōu)先級(jí)有限合作人。

3.“創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)—?jiǎng)?chuàng)業(yè)企業(yè)”委托代理關(guān)系

與完全市場(chǎng)化的PE、VC等投資基金專注于投資風(fēng)險(xiǎn)比較大的企業(yè)種子期不同，政府引導(dǎo)基金多投資于比較成熟的企業(yè)。一是因?yàn)檫@類企業(yè)的融資額往往十分巨大，一般的PE、VC完全不能滿足其融資需求。二是因?yàn)閲匈Y產(chǎn)有保值增值的基本的需求，投資于成熟期的企業(yè)可以最大程度地保證國有資本的安全。三是種子期企業(yè)的融資需求，可以通過市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)投資基金來滿足。政府引導(dǎo)基金不宜與之爭(zhēng)奪市場(chǎng)，應(yīng)讓利于民。

因此，政府引導(dǎo)基金的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)應(yīng)正確地甄別創(chuàng)業(yè)企業(yè)是處于成熟期或種子期，并對(duì)投資的回收期和安全邊界有十分準(zhǔn)確的判斷。然而，由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致的代理成本，創(chuàng)業(yè)企業(yè)往往傾向于利用專業(yè)知識(shí)以及政府引導(dǎo)基金機(jī)構(gòu)在能力與認(rèn)識(shí)方面的欠缺，把一些早期的高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目也“裝扮”成中后期的成熟項(xiàng)目，從而規(guī)避創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)的種種限制。對(duì)此，建立一整套合理、科學(xué)的項(xiàng)目決策機(jī)制的意義就顯得十分重要。南昌市國資創(chuàng)投的決策機(jī)制主要從五個(gè)方面進(jìn)行環(huán)環(huán)相扣的制度設(shè)計(jì)，經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：

（1）初審立項(xiàng)，在梳理和篩選的基礎(chǔ)上，將認(rèn)可的項(xiàng)目發(fā)出征求意見函，向各職能部門、相關(guān)縣區(qū)和專家咨詢。（2）引導(dǎo)基金收到立項(xiàng)，開始盡職調(diào)查，采取“內(nèi)外結(jié)合，雙位交叉”的方式，聘請(qǐng)第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)進(jìn)行盡職調(diào)查，引導(dǎo)基金的相關(guān)人員也參與其中。重大重點(diǎn)項(xiàng)目會(huì)有法調(diào)公司、律師事務(wù)所或是評(píng)估機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)事務(wù)所一起參與。（3）專家評(píng)審，采取“4+X”模式?！?”指四個(gè)綜合類專家，固定范圍內(nèi)選擇的綜合的專家，包括產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、法律、金融財(cái)務(wù)和企業(yè)管理四個(gè)方面。目前，專家成員由八名已擴(kuò)展到十二名，從而更好地避免了相應(yīng)的道德風(fēng)險(xiǎn)?！癤”指根據(jù)評(píng)選項(xiàng)目選擇的行業(yè)專家。評(píng)審后形成專家專評(píng)意見，包括投資額度、投資實(shí)現(xiàn)和風(fēng)控方式等相關(guān)投資要素，將其報(bào)給市五人小組（主要由市委書記、市長等市領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成）。（4）五人小組召開會(huì)議，對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，決策。（5）市領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行決策以及對(duì)投資額度、方式等方面再做出協(xié)調(diào)。

三、江西發(fā)展政府引導(dǎo)基金的政策建議

（一）政府引導(dǎo)與市場(chǎng)化運(yùn)作相互結(jié)合

針對(duì)政府引導(dǎo)基金存在審批程度繁瑣，決策鏈條冗長的問題，需要政府部門應(yīng)多順應(yīng)市場(chǎng)需求，在資金來源、投資策略、投資退出機(jī)制及內(nèi)部管理等方面進(jìn)行優(yōu)化，最大程度減少由于三重委托代理關(guān)系導(dǎo)致的代理成本。首先應(yīng)該做到資金來源市場(chǎng)化，即在設(shè)立政府引導(dǎo)基金時(shí)，應(yīng)該吸引更多的社會(huì)資金參與到政府引導(dǎo)基金項(xiàng)目中來。第一，通過引入市場(chǎng)化的投資主體，增強(qiáng)對(duì)創(chuàng)業(yè)企業(yè)信息真?zhèn)蔚呐袛嗄芰?。第二，?shí)現(xiàn)投資策略市場(chǎng)化，主要指在進(jìn)行投資策略選擇時(shí)一定要順應(yīng)市場(chǎng)的規(guī)律，符合市場(chǎng)的要求。第三，內(nèi)部管理市場(chǎng)化，即政府在進(jìn)行內(nèi)部管理時(shí)，應(yīng)該結(jié)合外部的監(jiān)督管理，聽取外部企業(yè)及股東的建議，不搞一言堂，做到公正公開公平和規(guī)范。第四，投資退出機(jī)制市場(chǎng)化，即緊密結(jié)合基金所進(jìn)入的行業(yè)領(lǐng)域特征與企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，根據(jù)不同情況，適時(shí)選擇股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購以及上市減持等多種形式退出被投資企業(yè)。

（二）建立政府引導(dǎo)基金多元化的項(xiàng)目投資機(jī)制

一方面，建立多元化的投資機(jī)制，拓展政府引導(dǎo)基金的經(jīng)營范圍，形成戰(zhàn)略投資、財(cái)務(wù)投資和風(fēng)險(xiǎn)投資“三位一體”的投資模式。戰(zhàn)略投資主要是為了實(shí)現(xiàn)本地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，讓利于企，實(shí)現(xiàn)更好的社會(huì)效應(yīng)。然而，如果政府引導(dǎo)基金只注重戰(zhàn)略投資，必然會(huì)導(dǎo)致基金長期回報(bào)率偏低和投資回收期拉長，不利于引導(dǎo)基金的可持續(xù)發(fā)展。為此，江西的政府引導(dǎo)基金可以適時(shí)適量地進(jìn)行財(cái)務(wù)投資和風(fēng)險(xiǎn)投資，以增加現(xiàn)金流，從而更有利于引導(dǎo)基金通過戰(zhàn)略投資手段發(fā)揮社會(huì)效應(yīng)的能力。另一方面，完善多元化投資的考核機(jī)制，建立兩種針對(duì)不同創(chuàng)業(yè)企業(yè)項(xiàng)目的考核方式。一類是政策性項(xiàng)目。這類項(xiàng)目多是投資風(fēng)險(xiǎn)較高，具備較高的科技含量，是典型的自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目。政府為了引導(dǎo)社會(huì)各界參與到高風(fēng)險(xiǎn)和高科技項(xiàng)目中，針對(duì)政策性項(xiàng)目可以適當(dāng)放低其盈利標(biāo)準(zhǔn)，甚至可以給予項(xiàng)目一定的補(bǔ)助。另一類是經(jīng)營性項(xiàng)目。這類項(xiàng)目主要從經(jīng)濟(jì)的角度來考慮發(fā)展的，政府應(yīng)當(dāng)盡量減少對(duì)經(jīng)營性項(xiàng)目發(fā)展的干預(yù)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在做出投資決策時(shí)，也必須從現(xiàn)有市場(chǎng)的實(shí)際發(fā)展情況出發(fā)，有效規(guī)避項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)。只有合理組合政策性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目，才能夠在獲得較高經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，獲得社會(huì)效益。

（三）完善政府引導(dǎo)基金多層次的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

一是完善融資階段的風(fēng)險(xiǎn)控制。在確定財(cái)政資金的投資額度后，關(guān)鍵要確定社會(huì)資本的融資額度和來源。當(dāng)前尤其要注意財(cái)政部2017年87號(hào)文對(duì)政府類產(chǎn)業(yè)基金“明股實(shí)債”的治理政策，謹(jǐn)防觸發(fā)政策風(fēng)險(xiǎn)。要妥善處理好社會(huì)資本方與基金管理人員的利益分配機(jī)制，參照一般經(jīng)驗(yàn)，為了降低政府引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)的代理成本，選擇管理機(jī)構(gòu)作為劣后級(jí)，保障優(yōu)先級(jí)有限合伙人的本金的投資收益。二是在投資階段，不僅要制定科學(xué)合理的決策機(jī)制，減少由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致的代理成本，而且要通過簽訂較規(guī)范科學(xué)的投資合同來降低政府引導(dǎo)基金的投資風(fēng)險(xiǎn)。尤其對(duì)于創(chuàng)投企業(yè)的持股比例、企業(yè)價(jià)值評(píng)估等方面的風(fēng)險(xiǎn)要有前瞻性預(yù)判，并通過投資合同明確各自的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任。三是在投后管理階段，要特別注意防范創(chuàng)業(yè)企業(yè)的內(nèi)部人控制風(fēng)險(xiǎn)。一旦政府引導(dǎo)基金的投資進(jìn)入創(chuàng)業(yè)企業(yè)，創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)完全處于信息劣勢(shì)，創(chuàng)業(yè)企業(yè)有動(dòng)機(jī)隱藏不合理行動(dòng)使得政府引導(dǎo)基金遭受損失。對(duì)此，創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)需要從激勵(lì)合同設(shè)置、股權(quán)設(shè)置、表決權(quán)設(shè)置以及退出渠道設(shè)置等方面進(jìn)行契約設(shè)計(jì)，降低政府引導(dǎo)基金與創(chuàng)業(yè)企業(yè)之間的信息不對(duì)稱，減少企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)，降低代理成本。

（四）以政府引導(dǎo)基金為依托構(gòu)建綜合性金融服務(wù)平臺(tái)

政府引導(dǎo)基金如果與券商、銀行充分合作，可以打造成綜合性金融服務(wù)平臺(tái)，從而發(fā)揮更大的聚集效應(yīng)。江西省可以借鑒重慶以政府引導(dǎo)基金為依托構(gòu)建綜合性金融服務(wù)平臺(tái)的模式，打造江西的綜合金融服務(wù)平臺(tái)。具體可以考慮借鑒重慶、山西、湖南等省級(jí)金控平臺(tái)全牌照整合的做法，在股權(quán)劃轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上整合省金控集團(tuán)和省高速集團(tuán)，將其打造成國資委出資監(jiān)管的省級(jí)政府引導(dǎo)基金。在此基礎(chǔ)上，通過向特定對(duì)象非公開發(fā)行，大力推進(jìn)江西銀行增資擴(kuò)股、經(jīng)營轉(zhuǎn)型及省內(nèi)城（農(nóng)）商行整合等。省級(jí)政府引導(dǎo)基金還應(yīng)該尋找優(yōu)質(zhì)證券、信托標(biāo)的，通過并購重組迅速做大做強(qiáng)，為江西進(jìn)行金融創(chuàng)新布局，利用資本市場(chǎng)平臺(tái)和多層次基金平臺(tái)等提供靈活有效的工具箱，更好地服務(wù)招商引資、國企改制和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

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