試論領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計

◇吳 旋

根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》的規(guī)定，自然資源資產(chǎn)離任審計是國家審計機關(guān)和批準成立的社會審計機構(gòu)按照法律法規(guī)依法對領(lǐng)導干部任職期間對本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位產(chǎn)生的經(jīng)濟效益以提高人類當前和未來福利的自然資源資產(chǎn)進行價值評判，并對市場化的資源以及有關(guān)經(jīng)濟活動確定其職責的履行情況、義務(wù)情況實施獨立的審計監(jiān)督并依據(jù)一定的標準給予真實性、合法性、效益性評價和證明的行為。

一、自然資源資產(chǎn)離任審計的特點

（一）審計內(nèi)容政策性、專業(yè)性及綜合性強

自然資源資產(chǎn)離任審計需要基于制定、執(zhí)行的相關(guān)政策進行評價鑒證是政策性強的表現(xiàn)；審計內(nèi)容不僅僅包括常規(guī)的財務(wù)資金，還包括資源開發(fā)利用、環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)，有時還牽扯到資源、環(huán)境和生態(tài)方面的技術(shù)方法、評價標準甚至是操作規(guī)范流程，這是專業(yè)性強的表現(xiàn)；自然資源資產(chǎn)離任審計涉及的機構(gòu)組織多，注意事項繁雜，不僅涵蓋發(fā)改委、環(huán)保、國土、國資委、測繪等政府部門，還涉及工業(yè)性企業(yè)、排污處理、垃圾處理等多性質(zhì)的領(lǐng)域，這是綜合性強的表現(xiàn)特征。

（二）強化了領(lǐng)導干部生態(tài)責任意識，完善問責機制

自然資源資產(chǎn)離任審計除了鑒證評價領(lǐng)導干部履職情況外，還要對其破壞自然資源資產(chǎn)、危害資源資產(chǎn)安全、以犧牲環(huán)境為代價的不良行徑進行責任追究。生態(tài)環(huán)境責任追究制能夠轉(zhuǎn)變領(lǐng)導干部執(zhí)政理念，規(guī)范領(lǐng)導干部的施政行為，督促其守住“綠水青山”，更負責地履行自然資源資產(chǎn)管理和環(huán)境保護職責。嚴肅的處理可以達到“查處一人，警醒一片”的效果，使領(lǐng)導干部爭當污染破壞的終結(jié)者、合理利用自然資源資產(chǎn)的親為者和生態(tài)文明建設(shè)的實踐者。

（三）提供了生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度依據(jù)

《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出要建立領(lǐng)導干部任期生態(tài)文明建設(shè)責任制，完善節(jié)能減排目標責任考核及問責制度。將自然資源資產(chǎn)實物量的變化情況、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的變化情況作為績效評價內(nèi)容，將領(lǐng)導干部違規(guī)使用資源資產(chǎn)帶來的不良后果或破壞生態(tài)環(huán)境的不當行為納入績效考核中，據(jù)此對其進行提拔、調(diào)動、誡勉、降職決定甚至終身追責，一改過往“有人破壞無人償”以及鉆空子“邊緣行走”的現(xiàn)象。

（四）“人”“物”兼顧

自然資源資產(chǎn)離任審計的客體即有人又有物，既要鑒證評價領(lǐng)導干部針對自然資源資產(chǎn)分配、管理、使用，生態(tài)環(huán)境保護的履職情況，又要鑒證評價自然資源資產(chǎn)的數(shù)量及環(huán)境的質(zhì)量?！叭恕薄拔铩苯y(tǒng)籌兼顧，兩手多方面抓重點。

二、我國自然資源資產(chǎn)離任審計的現(xiàn)狀分析

（一）我國自然資源資產(chǎn)離任審計存在的問題

1.審計重點模糊

自然資源資產(chǎn)離任審計主要評價領(lǐng)導干部的“兩個責任”，即自然資源資產(chǎn)管理責任和生態(tài)環(huán)境保護責任。開展工作時既要對轄區(qū)內(nèi)的自然資源資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量實施審計，又要評價領(lǐng)導干部針對保護環(huán)境出臺的政策措施的執(zhí)行情況以及取得的成效。

2.信息利用率低

與自然資源資產(chǎn)相關(guān)的信息，大多分散于不同的政府機關(guān)、企事業(yè)單位、社會機構(gòu)、團體協(xié)會，加之相關(guān)部門之間信息共享需要負責人和領(lǐng)導人員授權(quán)審批且程序嚴格，很可能出現(xiàn)無法充分取證。分析數(shù)據(jù)資料的技術(shù)和專業(yè)人員自愿也是有限的，有時即使獲取充分的信息也難以得到有效利用。

3.責任追究不明確

我國現(xiàn)行的行政領(lǐng)導體制，省、直轄市、自治區(qū)人民政府實行接受國務(wù)院主管部門的指導或領(lǐng)導；分管的副市（省、縣）長直接領(lǐng)導下級具體職能部門；不同的部門（如國土、水利、環(huán)保等），由不同的分管部門具體負責。而且，即便對于同一職能部門，在不同的省份、同一省份不同的市、同一市轄區(qū)不同的縣，其具體的權(quán)責劃分也存在著差異。

4.領(lǐng)導干部態(tài)度不正

此項新興的審計類型正處于起步階段，與審計工作密切相關(guān)的審計計劃和程序仍然在探索階段，不夠成熟，加之審計結(jié)論的可靠性有待提高，針對本級和上級人員的懲處力度和懲罰結(jié)果不夠嚴厲，使領(lǐng)導干部并未從根本上認識此項審計的特殊性和重要性。

（二）原因分析

1.審計對象具有多樣性和廣泛性的特點

自然資源資產(chǎn)除了水、國土、大氣等常規(guī)審計資源外，還有需要結(jié)合地域特點考慮是否納入審計范圍的海洋、森林、草原、礦產(chǎn)等資源，資源資產(chǎn)具有多樣性；且資源資產(chǎn)本身的流動性和動態(tài)性使其分布具有廣泛性，例如水資源和大氣資源。因此審計資源時由于其稟賦特點各有差異，被審計區(qū)域的地理特征也各有差別，造成審計重點難以把握。

2.審計縱向橫向跨度過大

此項審計的特殊性使得審計機關(guān)和人員不僅要跨越本級和下級機構(gòu)組織，獲取信息評價負責人和領(lǐng)導干部的職責履行情況和工作績效，還需要跨部門、跨單位獲取與自然資源資產(chǎn)管理使用相關(guān)的數(shù)據(jù)信息，這就使得雙重領(lǐng)導體制下的政府機關(guān)和組織難以具體明確權(quán)責歸屬問題。

3.審計問責機制貫徹落實不到位

盡管中央及地方政府領(lǐng)導干部考核的重要內(nèi)容已經(jīng)包括綠色GDP、生態(tài)文明建設(shè)，但在實際工作中還存在眾多問題：上下級組織部門政策貫徹落實不徹底、資源資產(chǎn)評價指標權(quán)重太低、績效考核體系設(shè)置不合理等現(xiàn)象依然突出。此外，由于離任審計的固有弊端，加之機關(guān)組織、紀檢部門缺乏合理的整改措施，懲戒制度不夠完善，離任審計結(jié)果對領(lǐng)導干部的行為也僅僅能起到震懾作用，并不能從源頭上杜絕低效違法行為。

三、解決對策

（一）繼續(xù)完善審計聯(lián)席會議制度

首先要充分認識到制度價值所在，做到心有所思，行有所指，彌補審計手段不足；其次落實好牽頭單位，充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)力、領(lǐng)導力和組織力，統(tǒng)籌聯(lián)合上下級、同級審計機關(guān)以及環(huán)保、國土、水利相關(guān)部門合署辦公；再次明確各政府部門之間的權(quán)利、責任與義務(wù)，采取適用的運行辦法；設(shè)置專門辦事機構(gòu)，配備專門聯(lián)絡(luò)員和辦公室，相互交流溝通最新情況進展，研究出現(xiàn)的重大問題，協(xié)調(diào)處理；最后可以設(shè)立論壇加強成員間的思想、業(yè)務(wù)交流。

（二）強調(diào)審計重點對象

自然資源資產(chǎn)離任審計重點在于資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境，所以要求將自然資源資產(chǎn)的管理使用和分配情況、領(lǐng)導主體的生態(tài)環(huán)保政策執(zhí)行情況的真實性、合理性、效益性納入重點審計范圍，而不是僅僅局限于其中某一項。具體實踐可以結(jié)合被審計區(qū)域的特點選取具有代表性的資源資產(chǎn)，惡化趨勢比較明顯的生態(tài)環(huán)境問題。

（三）聯(lián)網(wǎng)審計共享信息系統(tǒng)

我國審計機關(guān)可以對各下級政府機構(gòu)、管轄的企事業(yè)單位和社會團體組織提出要求，要求其利用互聯(lián)網(wǎng)通信技術(shù)建立通用的數(shù)據(jù)庫，使得相關(guān)的自然資源資產(chǎn)管、用情況及領(lǐng)導干部任職期間的績效情況實現(xiàn)資源信息共享，各部門各單位及時、完整、準確地更新信息，加強對自然資源的監(jiān)測、調(diào)查和統(tǒng)計，加強對領(lǐng)導干部管理治理的監(jiān)督評價，實現(xiàn)對信息的集中管理和整合分析。

（四）對審計人員進行定期和專項培訓

對于新審計工作，審計人員由于龐大的工作量和緊湊的節(jié)奏，只能邊學邊審，沒有系統(tǒng)的時間進行專項審計工作的學習和培訓。為了提高審計效率，緩解審計人員請教外援的尷尬，審計組織有必要針對新領(lǐng)域的新業(yè)務(wù)，加強對審計人員的專業(yè)知識和技能的培訓，定期鞏固，在學習中相互溝通交流經(jīng)驗，形成良好的學習工作氛圍。

（五）加大問責和懲處力度

針對地方政府官員、企事業(yè)領(lǐng)導人和單位領(lǐng)導人員對經(jīng)濟責任履行不到位、對自然資源資產(chǎn)的管理使用及分配監(jiān)督落實不完備等經(jīng)濟、社會效益低的行為，黨政領(lǐng)導機關(guān)需要督促司法部門追究相關(guān)負責領(lǐng)導人的責任，將自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果作為其干部考核評價的組成部分，升降，獎懲的重要依據(jù)，表明此項審計的嚴肅性并以提升其責任心；同時，也需要對低效甚至無效行為實施主體-審計人員追究相應(yīng)責任并明確懲處力度，使得其依法嚴謹?shù)芈男袑徲嬄氊?，提高審計效率和結(jié)果。

四、結(jié)語

自然資源資產(chǎn)離任審計將經(jīng)濟責任審計和環(huán)境審計進行了有機融合，這是對李克強總理提出的“審計全覆蓋”內(nèi)容的補充完善，是落實生態(tài)文明對審計提出的新要求，是審計專職部門在貫徹落實國家方針和完成環(huán)境治理政策的新任務(wù)。由于政府推行的離任審計工作大多流于形式，鮮有深入骨髓“治病”獲得成效，而且統(tǒng)計部門尚未制定出臺完備的自然資源資產(chǎn)負債表，因而中央和地方審計機關(guān)和組織還需要在多次實踐中找到自身的局限和短板，結(jié)合實際情況制定出適合的審計政策，發(fā)現(xiàn)問題并總結(jié)經(jīng)驗，形成“以問題為導向”的審計模式。即嚴格遵照國家現(xiàn)行的法律法規(guī)制定合理審計工作計劃、運用先進創(chuàng)新的審計技術(shù)方法靈活地推進審計工作進程、從多角度發(fā)現(xiàn)審計問題、全面中肯地提出審計意見。領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任的履行程度以及環(huán)境保護顧慮程度既是此項審計的出發(fā)點又是落腳點。在此過程中，地方具體審計工作的實施需要與上級指導緊密結(jié)合，在推進過程中逐步摸索并建立自然資源資產(chǎn)離任審計的規(guī)章指南，用以指導規(guī)范審計人員的具體審計步驟和審計流程；審計機關(guān)和審計人員遵循程序開展工作并及時匯總分析審計問題、得出結(jié)論、形成意見、發(fā)表結(jié)果。

在“四個全面”工作政策落實下，公民不斷提高的法律意識和嚴格的執(zhí)法環(huán)境是自然資源資產(chǎn)離任審計工作順利開展的有益助推，但自然資源資產(chǎn)離任審計目前尚停留于初級階段，囿于基本國情較大差異、審計模式和方法不夠成熟、審計環(huán)境不盡相同等制約因素，不能生搬硬套適用于國外的審計案例，而是只能將其作為參考，基于我國實際情況，取其精華，借鑒有使用價值的方法模式，充分發(fā)揮主觀能動性和創(chuàng)造力，從部分地區(qū)開始試點到全面推開，在實踐中不斷摸索和總結(jié)，發(fā)揮審計系統(tǒng)樂于學習、善于學習的優(yōu)良傳統(tǒng)，走出具有中國特色的、符合我們國家實際情況的自然資源資產(chǎn)離任審計之路。早日建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。