大調解機制的合理構建

金艷（陜西師范大學哲學與政府管理學院，陜西 西安 710119）

一、大調解的基本理論

（一）大調解的基本含義

黨委統(tǒng)一領導下，由政法綜治部門牽頭協(xié)調調解中心具體運作，司法部門業(yè)務指導，政府職能部門共同參與，社會各界整體聯(lián)動，對社會矛盾糾紛的協(xié)調處理。作為一種社會管理創(chuàng)新 ，“大調解”在制度設計上突破了單一化調解機制的局限，將人民調解、行政調解和司法調解等調解資源整合在一起，構建“三位一體”的工作體系，在社會治安 綜合治理及社會矛盾調處方面發(fā)揮了重要作用。

（二）大調解的特征

1、糾紛解決的社會化程度顯著提高

第一，參與主體的多元性。傳統(tǒng)的調解制度中，參與者主體比較單一化，調解工作的社會化程度不高，調解的影響力比較單薄。大調解主體多元化，黨委處于領導地位，綜治辦牽頭，人民調解、司法調解、行政調解三位一體，各方參與，攜手聯(lián)動。

第二 ，組織網(wǎng)絡的多維開放性。相對于人民調解而言，大調解在組織網(wǎng)絡的建構上具有多維性。人民調解的組織機構(人民調解委員會 )通常在村民委員會和居民委員會一級設置，這是一種層級很低的單調的設置模式，覆蓋面相對較窄。而大調解則在縣(市)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道 )、村(居)、村(居 )民小組四個層面分別設置矛盾糾紛調處機構，形成橫向到邊、縱向到底的五級網(wǎng)絡。構建了一個橫向有相關部門參與，縱向深入到最基層居民農(nóng)民家庭的“大調解網(wǎng)絡”。

2、糾紛解決的公共意志力得到加強

第一、大調解反映了公共權力機構對于社會的干預，其調處效果具有公共權力意志性，因而帶有準國家性的色彩，這一點區(qū)別于人民調解。

第二、大調解的權力淵源不僅僅來自國家權力，而是在國家權力與政黨權力的二元構造關系中體現(xiàn)糾紛解決的權威性以及調處效果的強制性，從而使得大調解的權力意志不局限于國家意志，而帶有“泛國家意志性”的特征。

二、大調解機制存在的可行性

1、“大調解”契合中國傳統(tǒng)法律文化，符合當今時代世界各國重視通過非訴訟方式解決糾紛的法展潮流。重人際、和為貴是中國傳統(tǒng)法律文化的精華。這種文化崇尚“無訟”、“息爭”，當面對矛盾糾紛時，人們特別傾向于調解而不是訴訟，這種傾向在很大程度上一直延續(xù)至今。在我國，調解作為一種妥協(xié)技術在解決矛盾糾紛方面具有獨特能價值 ，發(fā)揮著不可替代的作用。誠如季衛(wèi)東教授所言“如果沒有作為妥協(xié)技術的調解裝置，兼具權利契機和大眾契機的現(xiàn)代中如國法律體系的結構理論很有可能崩潰。” “大調解”機制的建立，充分挖掘了我國傳統(tǒng)法律文化的現(xiàn)代價值，成功實現(xiàn)了傳統(tǒng)法律制度的現(xiàn)代轉型，為豐富和發(fā)展人類矛盾糾紛解決方式和途徑做出了巨大的貢獻。

2、“大調解”機制順應了當代社會重視通過非訴訟調解機制解決社會糾紛的潮流。20世紀70年代左右，西方國家在借鑒我國傳統(tǒng)的調解制度建立了ADR制度。ADR制度原指20世紀逐步發(fā)展起來的各種訴訟外糾紛解決方式，現(xiàn)在已經(jīng)引申為對世界各國普遍存在的、民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序和機制的總稱。由于ADR制度具有程序簡單、方式靈活、費用低廉等優(yōu)點，西方國家在法制的發(fā)展過程中紛紛將這一制度納入法制軌道中，使其成為一種與民事訴訟制度并行不悖、互為補充的重要糾紛解決機制。我國傳統(tǒng)的調解制度與ADR有異曲同工之妙，借鑒國外ADR的先進經(jīng)驗，通過建立“大調解”機制重塑我國非訴訟糾紛解決體系具有重大的意義。

3、“大調解”是應對轉型時期復雜社會矛盾的必然產(chǎn)物，是構建社會主義和諧社會的現(xiàn)實需要。轉型時期的社會矛盾錯綜復雜，涉及多層次的社會關系、多樣化的矛盾主體、多領域的利益沖突以及體制、機制、政策、法律、觀念等多方面的因素。傳統(tǒng)的糾紛解決方式已無法滿足轉型時期化解復雜社會矛盾的現(xiàn)實需要。這要求我們必須從戰(zhàn)略高度做出新的制度安排，在社會理方面進行創(chuàng)新?！按笳{解”機制的建立，就是為了適應轉型時期化解復雜社會矛盾的現(xiàn)實需要而做出的一種制度安排。它通過把人民調解、行政調解、司法調解等調解資源整合起來，成立社會矛盾調解中心，組成由黨委、政府統(tǒng)一領導，政法綜治部門牽頭協(xié)調，司法機關指導實施，公安、城建、土管、民政、工會、婦聯(lián)等部門共同參加的聯(lián)合調解組織。這不僅極大地提高了通過調解化解社會矛盾糾紛的能力，而且在一定程度上減輕了法院審判的壓力，實現(xiàn)了社會效果、政治效果和法律效果的有機統(tǒng)一。

三、大調解機制在運行過程中存在的問題

大調解作為一種多元化社會矛盾調解機制，在調解社會矛盾過程中發(fā)揮了重要作用，發(fā)揮了重要的功效。以南通為例，自2003年 4月實施社會矛盾“大調解”以來，至2011年3月，8年間累計化解各類矛盾糾紛25.7萬件，有效防止民轉刑案件、越級上訪案件、群體性事件 10500余件。“大調解”事實上已成為我國糾紛解決機制的 “第一道防線”。然而“大調解”作為糾紛解決機制的創(chuàng)新，依然還處于探索階段，存在著某些問題和缺陷。

1、“大調解”的法律地位不明確，其性質難以界定。由于“大調解”是在整合人民調解、行政調解和司法調解三大調解制度的基礎上建立起來的一種新型調解制度，這就帶來了一個問題：“大調解”究竟是國家行為還是民間自治行為目前法律上沒有明確界定?！皬男问缴峡?，調解組織名稱冠以人民調解，達成的調解協(xié)議蓋的是人民調解組織的章，這表明其性質屬于民間自治行為，調解協(xié)議是私人協(xié)議；而從實質上看，調解人員組成以行政或司法人員為主，調解過程以行政或司法人員為主導，這又表明其性質屬于行政行為或司法行為，調解協(xié)議似乎是國家機關的傾向表達?！狈傻匚坏牟幻鞔_給“大調解”機制的正常運轉帶來了困難，制約了其長遠發(fā)展。

2、“大調解”的制度設計過度行政化?！按笳{解”在制度設計上突出黨委、政府的主導地位，具有濃厚的行政色彩。這種制度設計增強了“大調解”的權威性。但過度行政化的制度設計也帶來了一些問題：(1)擠壓了自發(fā)秩序的生存空間，不利于人民調解的發(fā)展。(2)導致“調解主體當事人化”，無法解決“官民糾紛”。 (3)導致強制調解和政府的功利主義?！按笳{解”是在“維穩(wěn)”邏輯下建立的一種應急性機制。政府出于“維穩(wěn)”考慮，往往會過度關注問題的解決，片面追求調解率，從而導致強制調解和功利主義。

3、“大調解”呈現(xiàn)出泛化的趨勢。主要表現(xiàn)為：參與“大調解”的主體越來越多、“大調解”的適用范圍不斷擴大，以及各地不斷推行“調解年”、舉行“零判決”競賽、開展所謂“大調解”運動，等等。調解作為一種古老的糾紛解決方式，具有獨特的功能價值，但并非所有的矛盾糾紛都適于調解，也并非所有的主體都適于參與調解。 此外，“大調解”的泛化還會損害司法的權威、影響“大調解”的公信力、遏制社會規(guī)則的形成、削弱民眾的法律意識。

4、“大調解”的運行成本較高，經(jīng)費保障比較困難。相較于單一的糾紛解決機制如法院判決“大調解”的運行成本相對較高。作為一種公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，“大調解”在經(jīng)費保障上以公共財政投入為主。但在實際工作中，很多地方特別是欠發(fā)達地區(qū)財政比較緊張，“大調解”經(jīng)費很難得到保障。

四、大調解機制的合理構建

(一) 解決大調解體系效力問題

在大調解機制下整合了相當?shù)墓俜綑嗔Y源和民間資源，官方資源與民間資源協(xié)調配合和良好互動，能使糾紛解決的效率得到顯著的提高，同時也樹立了良好的公信力。“大調解”這一矛盾糾紛解決機制有著傳統(tǒng)的人民調解所無法企及的優(yōu)勢，在當前形勢下，賦予大調解這一行政性的糾紛解決方式比人民調解更高的效力是符合現(xiàn)實的需要的。這有利于優(yōu)化配置糾紛解決資源，使大調解機制成為銜接人民調解與司法訴訟的有力媒介，從而形成多層次的矛盾糾紛解決機制，使得當事人可以充分行使選擇權，獲得便利、經(jīng)濟和符合情理的糾紛解決和法律服務，更加有利于創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

(二) 充分尊重當事人的處分權，遵循合法、自愿原則

我國的傳統(tǒng)就是重調解，調解是歷代封建統(tǒng)治者推行人治的重要工具之一。我國當前正處于社會轉型期，經(jīng)濟體制改革和政治體制改革已經(jīng)取得了很大的成績，依法治國正在有序的進行，法治必將實現(xiàn)。

然而在社會發(fā)展的過程中，，產(chǎn)生了大量的社會矛盾，為了解決矛盾糾紛，并不能完全依靠訴訟制度，調解也是很有必要的。大調解應該按照依法治國，構建社會主義和諧社會的要求，對傳統(tǒng)調解進行“揚棄”，使其適應現(xiàn)代社會的新情況，成為現(xiàn)代社會權利救濟體系的重要載體，成為社會公平正義實現(xiàn)的重要渠道和方式，如果大調解不能體現(xiàn)民主法治、實現(xiàn)公平正義，不以合法、自愿作為指導原則，那么，大調解只能離法治越來越遠。

(三) 完善經(jīng)費保障機制

對于調解經(jīng)費缺乏的問題，政府應樹立“穩(wěn)定需要投入、和諧需要成本”的觀念。逐步建立完善“政府購買服務”的調解經(jīng)費保障機制，切實將調解工作經(jīng)費列入財政預算，保證調解工作的正常開展。

當下中國，“糾紛的急劇增加，立法的大量涌現(xiàn)，以及繼受法律和新法律文化的社會化問題，常常困擾著轉型、變動期的社會。因而尤其需要簡易迅捷的解紛方式、能吸納國民個別合意的規(guī)范集合以及一個具有反思性和柔韌性的社會控制結構。而調解制度被認為可以較好地適應這種時代的需要”。站在構建社會主義和諧社會的高度，我們應認真研究“大調解”機制，分析“大調解”在制度上的創(chuàng)新及其存在的問題，以此為基礎構建具有中國特色的多元化社會矛盾調處機制。