我國(guó)農(nóng)村土地制度改革研究綜述

□明　亮,郝儒杰

(1.成都市社會(huì)科學(xué)院,四川 成都 610023；2.四川省直機(jī)關(guān)黨校,四川 成都 610017)

農(nóng)村土地制度改革是近年來(lái)我國(guó)政、學(xué)兩界所關(guān)注的熱門(mén)話題。圍繞著這一主題，形成了一些具有代表性的觀點(diǎn)。其中，有影響力的包括農(nóng)村土地私有化、維持農(nóng)村集體土地所有制和農(nóng)村土地國(guó)有化等有關(guān)農(nóng)村土地制度改革的主張。那么以上論點(diǎn)各自包括哪些具體內(nèi)容呢？哪種改革模式更適合當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)呢？這些都是需要我們進(jìn)一步梳理和討論的問(wèn)題。

1　土地私有化模式

土地私有化的主張由來(lái)已久，影響力頗大。其主要觀點(diǎn)在于認(rèn)為由于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)模糊，無(wú)法使土地資源得到優(yōu)化配置，另外農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益也無(wú)法得到保障。而賦予農(nóng)民一種清晰的排他性的土地產(chǎn)權(quán)，則可以解決上述難題。主張土地私有化的學(xué)者有茅于軾、楊小凱、秦暉等。

茅于軾(2009)認(rèn)為，“為什么我國(guó)的農(nóng)民問(wèn)題那么難解決？三農(nóng)的問(wèn)題那么復(fù)雜？政策每年都在出，而且都是一號(hào)文件，是最重要的政策，但是見(jiàn)效甚微。原因就是沒(méi)有抓住根本，是在外圍兜圈子。核心問(wèn)題是農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)?！盵1]茅于軾的觀點(diǎn)很簡(jiǎn)單，現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度改革都是在隔靴搔癢，要想解決農(nóng)民問(wèn)題，還得賦予農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。楊小凱認(rèn)為土地私有化可以將農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，加快城市化進(jìn)程，解決當(dāng)前充斥在城鄉(xiāng)之間的大量流民問(wèn)題。私有化必然使地價(jià)升值，進(jìn)城農(nóng)民能夠在出售土地過(guò)程中獲得更多的收益，從而減少貧富分化，同時(shí)也為其進(jìn)城提供了一定的資本；另外，土地私有化還能夠帶來(lái)土地租金的上升，從而增加農(nóng)民的收益。所以農(nóng)民并不一定非得通過(guò)出售土地來(lái)積累進(jìn)城資本。即使他們賣(mài)掉土地，也可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)的方式來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)。土地私有化還能夠促進(jìn)土地集中，從而加快機(jī)械化步伐，提高效率。重要的是土地私有化還能夠杜絕地方官員和村干部通過(guò)土地開(kāi)發(fā)斂財(cái)。至于人們所擔(dān)心的在土地私有化之后會(huì)出現(xiàn)土地兼并和公共利益建設(shè)成本增加的問(wèn)題，完全可以通過(guò)法律途徑來(lái)解決。[2]秦暉(2007)在《農(nóng)民地權(quán)六論》一文中從多個(gè)方面對(duì)土地私有化的優(yōu)越性進(jìn)行了辯護(hù)，并提出了“地權(quán)歸農(nóng)”的觀點(diǎn)。他認(rèn)為農(nóng)民在現(xiàn)行土地制度下不僅談不上“所有權(quán)”，而且“使用權(quán)”往往也有名無(wú)實(shí)。農(nóng)民只是在別人特許下“使用著”土地而已。他們不僅沒(méi)有產(chǎn)權(quán)，而且“佃權(quán)”也很不可靠，不要說(shuō)“永佃”，就是有限佃期也無(wú)法保證。這樣的地權(quán)狀況不要說(shuō)經(jīng)濟(jì)上達(dá)到積極的土地資源優(yōu)化配置，就是政治上達(dá)到消極的“防危機(jī)”配置也還很勉強(qiáng)。[3]所以他認(rèn)為“地權(quán)歸農(nóng)”要比其他形式的土地制度更有利于農(nóng)民。其實(shí)他所強(qiáng)調(diào)的“地權(quán)”并不特指土地所有權(quán)。因?yàn)樵谒磥?lái)，由于意識(shí)形態(tài)和多方面因素的影響，在當(dāng)前中國(guó)難于實(shí)行徹底的土地私有化，所以保護(hù)農(nóng)民的地權(quán)必須從現(xiàn)有土地制度允許的層面上做起，比如應(yīng)尊重農(nóng)民的土地使用權(quán)，如有需要，不能隨便以公共利益的名義強(qiáng)制征收而是向農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)這種權(quán)利。

總之，土地私有化即取消農(nóng)村土地集體所有制，將農(nóng)村現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶，土地作為私人不動(dòng)產(chǎn)，可以抵押、繼承、贈(zèng)送、轉(zhuǎn)讓等，其轉(zhuǎn)讓價(jià)格由市場(chǎng)供求和買(mǎi)賣(mài)雙方協(xié)商談判來(lái)決定。按照不同的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，在具體的操作方法上又可以分為四種不同的私有化模式。但是農(nóng)村集體土地不論是以何種時(shí)限實(shí)行私有化，都會(huì)帶來(lái)農(nóng)村土地利益格局劇烈變動(dòng)而導(dǎo)致的社會(huì)動(dòng)蕩，風(fēng)險(xiǎn)極大。[4]可能也正因?yàn)槿绱?，土地私有化遭到了很多學(xué)者的批判，其中最主要的是來(lái)自土地集體所有論者的詬病。

2　堅(jiān)持集體土地所有制

土地集體所有論者的主要觀點(diǎn)是認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行的集體土地所有制具有極大的優(yōu)越性，應(yīng)該堅(jiān)持和完善。集體土地所有制是我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的土地制度，不但受到了國(guó)家法律的認(rèn)可和保護(hù)，而且擁有眾多的支持者，如溫鐵軍、李昌平、賀雪峰等。由于集體土地所有制所遭受的最大挑戰(zhàn)來(lái)源于土地私有化改革論者的主張，所以倡導(dǎo)集體土地所有制的論者也主要是在與私有化論者的爭(zhēng)論中來(lái)闡述他們的土地制度觀點(diǎn)。集體土地所有制論者一個(gè)鮮明的觀點(diǎn)便是，當(dāng)前我國(guó)所實(shí)行的集體土地所有制是廣大人民群眾自己的選擇，符合中國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情，是最合適的土地制度。具體包括如下主張：

一是主張土地私有化是西方理論邏輯的誤導(dǎo)，不利于中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展。土地私有化是基于西方理論邏輯基礎(chǔ)上的理想類(lèi)型，認(rèn)為只要在土地私有化基礎(chǔ)上形成可以自由買(mǎi)賣(mài)的土地市場(chǎng)，就能夠帶來(lái)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。而廣大發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)實(shí)際顯然無(wú)法支持這一理論假設(shè)，一些發(fā)展中國(guó)家土地私有化改革的實(shí)踐教訓(xùn)也證明了簡(jiǎn)單套用西方理論邏輯無(wú)助于解決發(fā)展中國(guó)家的問(wèn)題。所以在中國(guó)土地制度改革的問(wèn)題上堅(jiān)決不能走一些發(fā)展中國(guó)家的老路——搞土地私有化。[5]二是認(rèn)為現(xiàn)行集體土地所有制對(duì)于廣大農(nóng)民而言是一種社會(huì)保障的制度安排。集體土地所有制保障了每個(gè)集體成員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這對(duì)于農(nóng)民而言是一種最基本的社會(huì)保障。如溫鐵軍(2009)認(rèn)為，鑒于中國(guó)人地關(guān)系高度緊張，目前這種按人口平均分配，按戶占有產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村土地制度主要還是向農(nóng)民提供維持生存的基本保障。[5]在這樣一種制度安排下，農(nóng)民既可以進(jìn)城打工，也可以回鄉(xiāng)種地，不用擔(dān)心失去土地。這一土地制度對(duì)于缺乏社會(huì)保障制度的廣大農(nóng)村地區(qū)而言，具有重要的生存保障功能。正是在這個(gè)意義上，賀雪峰(2009)認(rèn)為，讓進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民能夠回到土地是他們的最基礎(chǔ)的人權(quán)。[6]三是認(rèn)為農(nóng)村集體土地所有制是我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。而中國(guó)在快速的城市化和工業(yè)化過(guò)程中之所以沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)模的貧民窟化，而且一直保持著快速穩(wěn)定的發(fā)展，主要?dú)w功于現(xiàn)有土地制度能夠保證農(nóng)民可以自由地進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商和自由地返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)謀生。這是社會(huì)穩(wěn)定的前提。而如果允許土地私有化和自由買(mǎi)賣(mài)，小農(nóng)會(huì)在地方權(quán)利與資本結(jié)盟的強(qiáng)勢(shì)介入下大批失去土地。其結(jié)果是城市貧民窟化和農(nóng)村社會(huì)沖突同步加劇，大規(guī)模的社會(huì)動(dòng)蕩將不可避免。[5]所以土地家庭承包責(zé)任制被認(rèn)為是中國(guó)公平的底線，也是中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的底線。[7]四是認(rèn)為集體土地所有制并不等于無(wú)效率。集體土地所有制一直被詬病為無(wú)效率，阻礙了土地流轉(zhuǎn)，不能促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。而李昌平(2003)的調(diào)查研究卻發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有農(nóng)村土地制度并不影響土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。[8]同時(shí)，國(guó)家出臺(tái)的一系列政策也在很大程度上推動(dòng)了農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。即集體土地所有制并沒(méi)有限制土地流轉(zhuǎn)，也就不存在無(wú)效率這一說(shuō)法了。

但是，正如土地私有論者所指出的那樣，當(dāng)前實(shí)行的土地集體所有制確實(shí)存在著產(chǎn)權(quán)模糊，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押，流轉(zhuǎn)不暢或者是流轉(zhuǎn)費(fèi)用低，農(nóng)民權(quán)益受損的情況。針對(duì)這種狀況，不少學(xué)者提出了改良現(xiàn)有土地制度的觀點(diǎn)。例如農(nóng)村集體土地股份合作制的改革模式。這類(lèi)改良模式相對(duì)于單純地強(qiáng)調(diào)集體土地所有制的重要性而言，在增強(qiáng)集體土地所有制的活力方面進(jìn)行了有益的探索。

3　土地國(guó)有化模式

土地國(guó)有化就是要改變我國(guó)當(dāng)前城市土地和農(nóng)村土地分屬不同所有制局面的形態(tài)，廢除集體土地所有制，將農(nóng)村土地收歸國(guó)有。向國(guó)惠(2005)等人認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村土地名義上集體所有而實(shí)質(zhì)上為國(guó)有制，這種法律上的產(chǎn)權(quán)的模糊性和內(nèi)在邏輯的不一致性，使得農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊，各種土地權(quán)益的矛盾滋生，農(nóng)民權(quán)益受損嚴(yán)重。在現(xiàn)實(shí)中，各級(jí)政府代表國(guó)家行使權(quán)力，在農(nóng)民的土地使用權(quán)、受益權(quán)和處置權(quán)缺乏有效保護(hù)的情況下，隨著土地帶來(lái)的財(cái)富的增值，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律制度的缺陷成為政府壟斷土地市場(chǎng)以及一些腐敗官員利用土地大肆尋租的制度缺口?；诖?，向國(guó)惠等人提出，為了杜絕鄉(xiāng)村組織亂占土地的現(xiàn)象，應(yīng)在廢除農(nóng)村集體土地所有制的基礎(chǔ)上，確立農(nóng)村土地國(guó)家公有制。一切土地收歸國(guó)有。這既符合土地的自然屬性——國(guó)家所有(公民所有)，又符合我國(guó)社會(huì)主義性質(zhì)。農(nóng)村土地國(guó)有化的具體方案是：國(guó)家“購(gòu)買(mǎi)”集體土地的所有權(quán)——集體將所得“收益”全部分配給農(nóng)民——農(nóng)民用所得“收益”購(gòu)買(mǎi)國(guó)家土地的永久使用權(quán)(私有)。[9]還有的學(xué)者提出了國(guó)有加999年使用期土地改革模式。即在農(nóng)村廢除土地集體所有制，一切土地國(guó)有，并將宅地、耕地，以最后一輪承包為準(zhǔn)，農(nóng)民承包的四荒地、沙漠、山地、林地、魚(yú)塘等，以已經(jīng)承包經(jīng)營(yíng)為準(zhǔn)，都以未來(lái)999年的期限，由農(nóng)民居住、使用和經(jīng)營(yíng)。年期土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)可以抵押、繼承、贈(zèng)送、轉(zhuǎn)讓。這一制度的優(yōu)點(diǎn)在于農(nóng)村土地國(guó)有，使全國(guó)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)在所有權(quán)上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，在建設(shè)用地時(shí)，國(guó)家不再需要將所謂的集體土地征用成國(guó)有土地。若是國(guó)家公益建設(shè)用地，國(guó)家采取贖買(mǎi)收回農(nóng)民999年使用權(quán)的方式；若是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，則是投資者和企業(yè)，在農(nóng)民手中租賃、購(gòu)買(mǎi)土地的使用年期，也可由農(nóng)民自愿將土地入股。土地的價(jià)格以999年使用期價(jià)值為基礎(chǔ)的供求決定。這樣，可以避免工業(yè)化和城市化過(guò)程中低價(jià)征用農(nóng)民土地，從農(nóng)村土地上賺取收入，或者用地商低價(jià)進(jìn)地，謀取暴利，并且征地款被縣鄉(xiāng)村層層截留等一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。[4]另外，“農(nóng)村土地永佃制”也是一種類(lèi)似于土地國(guó)有化的農(nóng)村土地改革模式。

總之，土地國(guó)有化被認(rèn)為是有利于厘清國(guó)家、集體和農(nóng)民三者之間的土地權(quán)利和義務(wù)關(guān)系；有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地效益優(yōu)化，促進(jìn)其市場(chǎng)化和商品化進(jìn)程；有利于加快農(nóng)村勞動(dòng)力的自由、有效轉(zhuǎn)移；有利于城市工商資本向農(nóng)村投資和國(guó)家財(cái)政向?qū)r(nóng)村的進(jìn)一步傾斜。[10]劉云生(2006)等人還認(rèn)為土地國(guó)有化與我國(guó)的主流意識(shí)形態(tài)相吻合，有著深厚的政治和制度基礎(chǔ)，是符合農(nóng)民行動(dòng)意愿的土地經(jīng)營(yíng)激勵(lì)機(jī)制。[10]即是說(shuō)由于改革成本小，土地國(guó)有化被認(rèn)為是一種有效的農(nóng)村土地制度改革方案。

除以上具有代表性的觀點(diǎn)外，還有主張?jiān)谵r(nóng)村實(shí)行土地復(fù)合所有制的。即對(duì)同一土地有兩個(gè)不同的所有權(quán)主體。其主張是對(duì)農(nóng)村已實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)的土地，實(shí)行國(guó)家和農(nóng)戶雙重所有，國(guó)家掌握與地租相聯(lián)系的土地所有權(quán)，其他所有權(quán)歸農(nóng)戶所有；或農(nóng)村土地法律所有權(quán)或終極占有權(quán)屬于國(guó)家，由國(guó)家成立專門(mén)的土地資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)行使，農(nóng)民則享有農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)或現(xiàn)實(shí)所有權(quán)；或?qū)嵭型恋丶w和家庭都擁有一部分土地所有權(quán)的公有制模式。[11]雖然復(fù)合土地所有制模式具有一定的價(jià)值和可行性，但總的來(lái)講影響力較小。

4　結(jié)論與討論

土地私有化論者指望通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)化交易來(lái)優(yōu)化我國(guó)的土地資源配置，從而改變土地的二元結(jié)構(gòu)格局。但是存在著巨大的政治和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，可行性較低。堅(jiān)持集體土地所有制能夠最大限度地保證土地分配上的社會(huì)公平效應(yīng)，還能夠避免因激進(jìn)的土地制度改革而出現(xiàn)的社會(huì)不穩(wěn)定因素，但最大的難題在于如何處理快速城市化進(jìn)程中的土地優(yōu)化配置問(wèn)題。土地國(guó)有化雖然有利于打破我國(guó)的土地二元格局，實(shí)質(zhì)是在講土地私有化；另外，土地國(guó)有化在操作過(guò)程中容易造成偏重從國(guó)家利益的角度來(lái)考慮土地制度改革，忽略了農(nóng)村集體組織和集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地權(quán)利。也就是說(shuō)以上土地制度改革模式都有一定的合理性，但又都有一定的局限性，需要進(jìn)一步完善，不是最優(yōu)化的土地制度改革路徑。造成這一現(xiàn)象的原因在于以上這些理想型的土地制度改革模式不是忽略了我國(guó)土地制度形態(tài)現(xiàn)狀就是沒(méi)有充分考慮當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜性。1980年以來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度作為我國(guó)一項(xiàng)基本的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理制度得以正式確立和穩(wěn)定下來(lái)。這一制度將土地分為國(guó)有土地和集體土地兩類(lèi)。城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)民享有從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得承包土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)利。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》，將上述關(guān)于土地的權(quán)屬關(guān)系用法律的形式確定了下來(lái)。在這一制度形態(tài)下，農(nóng)村集體土地要轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地必須經(jīng)過(guò)國(guó)家征用這一途徑，這也成為了現(xiàn)有土地制度被人廣泛詬病的重要原因。但凡改良也就是要通過(guò)最小的代價(jià)來(lái)?yè)Q取最大收益狀況的出現(xiàn)，那么最優(yōu)的選擇就將是如何完善現(xiàn)有制度以增強(qiáng)其活力而不是另辟蹊徑。顯然，土地私有化和國(guó)有化的改革都要修改現(xiàn)有相關(guān)法律，具有較高的成本和風(fēng)險(xiǎn)。另外，《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定農(nóng)村集體土地所有制是我國(guó)的農(nóng)村的基本土地所有制。那么在國(guó)家土地制度沒(méi)有修訂之前，我們談?wù)搰?guó)家土地制度改革必須限定在既定的法律框架內(nèi)，不然就缺乏法律依據(jù)，這也是衡量當(dāng)前我國(guó)各地土地制度改革的重要標(biāo)準(zhǔn)。從這個(gè)角度來(lái)講，諸如私有化這類(lèi)當(dāng)前被廣泛議論的土地制度改革模式在現(xiàn)實(shí)中都是沒(méi)有意義的，如何拓展農(nóng)村集體土地所有制在新形勢(shì)下的活力才是土地制度改革的根本方向?，F(xiàn)實(shí)中，國(guó)家土地制度體系的最新修訂與完善也是在遵循土地承包關(guān)系穩(wěn)定且長(zhǎng)久不變這一原則基礎(chǔ)上展開(kāi)的。

2013年被譽(yù)為是我國(guó)的改革元年，農(nóng)村土地制度改革也自此進(jìn)入了新的歷史階段，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革成了農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)方向。十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利[12]，包括附著在農(nóng)村土地和農(nóng)民身份基礎(chǔ)上的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利、農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，都被納入了可以流轉(zhuǎn)交易的范疇。2014-2017年的中央一號(hào)文件連續(xù)對(duì)農(nóng)村土地和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)等作了制度安排，具體包括農(nóng)村土地承包制度、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地管理制度、征地制度、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)等內(nèi)容，雖然在一定條件下從制度上放寬了農(nóng)村土地入市、抵押、擔(dān)保和流轉(zhuǎn)交易的限制，拓展了賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的渠道，還在一些地方積極開(kāi)展了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的試點(diǎn)，但農(nóng)村集體土地所有制和土地承包關(guān)系不改變、農(nóng)地用途不改變、不能損害農(nóng)民利益仍是一以貫之的前提條件。黨的十九大報(bào)告提出的“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地三權(quán)分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年?！盵13]既是對(duì)前期我國(guó)農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新成果的高度總結(jié)，也進(jìn)一步明確了其發(fā)展方向。近日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》，吸納了“三權(quán)分置”，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工后的土地承包權(quán)益，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和融資擔(dān)保等議題[14]，將近年來(lái)的改革實(shí)踐成果上升為國(guó)家法律，對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)發(fā)展而言將帶來(lái)巨大的制度紅利。其中，農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置被認(rèn)為是與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等同的制度創(chuàng)新，在滿足農(nóng)村土地不同功能需求的同時(shí)，也回應(yīng)了各類(lèi)利益相關(guān)群體對(duì)農(nóng)村土地制度改革的利益訴求。

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