論縣級政府法治形象的構成*

黃 捷

(湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081)

縣級政府法治形象的高低，以及縣級政府建設和塑造法治形象的活動，對我國全面建設法治中國，具有重要意義。討論和研究縣級政府法治形象的構成，以及促進和推動縣級政府開展關于自身法治形象的塑造，對于我國更迅速地走向法治社會、全面融入現(xiàn)代民主法治的文明生活同樣具有不同凡響的價值。

一、縣級政府法治形象蘊含的價值

1.新時期法治建設有了新高度

黨的十八大報告將“全面推進依法治國”確立為推進政治建設和政治體制改革的重要任務，對“加快建設社會主義法治國家”作了重要部署，從而將依法治國提高到一個新的高度。其中，“全面推進依法治國”，強調了依法治國在空間上是全面推進。這一要求意味著依法治國是在各領域、各方面的全面建設，是當代重要的政治任務，其本身也就是當前最重要的政治問題。“加快建設社會主義法治國家”，這是速度上對依法治國提出的要求。隨著黨十八屆四中全會“決定”的發(fā)布，我們更加具體地看到了黨中央在依法治國問題上的決心、宏觀布局和實施方案。人們開始歡呼法治的春天來到了！

在這種背景下，為響應黨中央的“決定”精神，加強縣級政府法治形象的塑造便具有了基礎性、拓展性的重要作用。而探討縣級政府法治形象的構成元素，亦就有益于幫助我們實現(xiàn)關于縣級政府法治形象的塑造和評議。

我國，自1978年黨的十一屆三中全會召開，鄧小平同志提出發(fā)展社會主義民主與健全社會主義法制的方針。確立了依法治國，建設社會主義法治國家的目標。1997年9月，黨的十五大報告明確提出，實行依法治國，建設社會主義法治國家。從此將“依法治國”確立為黨領導人民治理國家的基本方略。1999年3月，九屆全國人大二次會議將“依法治國”載入憲法，從而使“依法治國”從黨的意志轉化為國家意志?！斑M入21世紀，中國的法治建設繼續(xù)向前推進。2002年召開的中國共產黨第十六次全國代表大會，將社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實，作為全面建設小康社會的重要目標。2004年，將‘國家尊重和保障人權’載入憲法。2007年召開的中國共產黨第十七次全國代表大會，明確提出全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家，并對加強社會主義法治建設作出了全面部署?！?中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的法治建設》，2008年2月。而今，中國共產黨第十八次全國代表大會，尤其是四中全會，大踏步地將法治建設提到了前所未有的戰(zhàn)略高度和操作議程，促使我們每一個法律的研習者，更需為此付出努力。

2.縣級政府法治形象是國家法治形象的基礎

我國歷史中，自秦朝開始確定郡縣制，歷朝歷代統(tǒng)治者皆傳承沿襲，將“縣制”作為一級重要的權力層級，上承皇權，下御臣民，實施對天下的統(tǒng)治，至今已有兩千余年歷史。民主革命推翻帝制后，縣制作為政權結構中的重要組成部分，依然被新政權所沿用。因此，縣級政府成為中國最基本的政治實體和行政單位，亦是我國最為穩(wěn)定的政權層級。在地域面積上縣級區(qū)域是我國較為穩(wěn)定的社會空間，在行政管理上其處于基礎地位?？h級政府在全部政府權力系統(tǒng)中具有代表性，和中央政府的權力具有層級差異，但權力的內涵外延具有相似性，其機構健全、功能齊全。從全國的范圍來看，縣級政府是城鄉(xiāng)之間、工農之間、微觀宏觀之間、政治經濟文化關系直接間接的結合部，數(shù)量多，覆蓋面廣，管理范圍大，服務對象多元?？h級政府既是黨和國家方針、政策的執(zhí)行機關，又是一個區(qū)域的政治、經濟、文化和社會事務的領導機關，既具有與國家相一致的統(tǒng)一性，又具有相對的獨立性?？h級政府的特殊地位決定了它具有承上啟下、聯(lián)結城鄉(xiāng)、溝通條塊、上下結合的作用。

我國現(xiàn)有2200多個縣(含縣級市、區(qū))，在我國的全部政治權力架構中，縣級政府相對于其他權力層級和職能部門，是地位相對獨立，職能均衡健全的基層政權組織。其權能綜合全面，管轄區(qū)域恒定適中，與轄區(qū)內民眾直接互動對應。在空間布局上，縣級政府處于大城市與廣大鄉(xiāng)村的中間地帶，是城鄉(xiāng)之間相互契合的過渡地帶；在國家權力的網(wǎng)絡結構中，縣級政府上承省級政府、市(地、州)級政府，下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，地位極為特殊，其存在狀況至關重要。在我國大力開展現(xiàn)代化建設，走向法治道路的今天，從理論上將縣級政府從整個國家政府機構體系中突出出來，專門考察其應當具有的法治形象，對我國建設法治國家，走法治道路，尤其是全面建設法治政府，具有基礎性的、標志性的和加速器性的作用。

二、構成縣級政府法治形象的客觀要件

1.政府形象和政府法治形象的含義

政府形象好壞是政府是否具有軟實力，是否擁有無形資產的風向標。政府形象是政府可以有效存在和發(fā)揮其職能作用的重要基礎。政府法治形象通常是政府在法治領域的理念和行為等客觀表現(xiàn)所獲得的社會評價和整體印象?？h級政府的法治形象也就是將視角鎖定在縣級政府的層次和區(qū)域范疇，觀察和考評該縣級政府在法治角度所能獲得的社會評價。

形象是一個多義詞，從心理學的角度來講，形象是人們通過感覺器官(五官)感知特定事物，從而在大腦中形成的關于該事物的整體印象。形象和事物有關，但不是事物本身，而是人們對事物的感知后收獲的東西。每個人的感知能力不同，所以不同的人對同一事物的感知往往亦會有差異，人們頭腦中對事物形成的不同形象會對人們的行為產生不同的影響。感知事物形象好而可能樂于驅之近之親之，感覺事物形象差而意圖避之遠之惡之。

因為人類和人類的認知能力的存在，世界上每一種東西包括人類個體和集體自身都有自己的形象，形象相對于事物而言意味著被感知。依據(jù)此理，人們對政府的感知以及感知后獲得的評價和認識也就是關于政府的形象。

學界對此，有不同的表述。有說“所謂政府形象，是指‘政府這一巨型組織系統(tǒng)在運作中，即在自身的行為與活動中產生出來的總體表現(xiàn)與客觀效應，以及公眾對這種表現(xiàn)與客觀效應所作的較為穩(wěn)定與公認的評價’。因此，政府形象包括三個系統(tǒng)：政府形象的本體系統(tǒng)、政府形象的傳播系統(tǒng)和公眾的認知系統(tǒng)?！?羅芳.論政府形象的塑造[J].秘書，2007,(9).“我們認為，形象是指人們對客觀事物的主觀看法。所謂政府形象則是指對政府的生存和發(fā)展具有一定影響力和約束力的社會公眾(包括外部公眾和內部公眾)對政府客觀實在的主觀認識，是對政府各方面要素總體的、抽象的、概括的印象和評價。其中，政府客觀實在是政府形象的基石。它包括政府的價值目標、組織結構、運行方式、具體行為、辦公設施、人員狀況等一系列要素。公眾正是通過對這一系列要素的直接或間接的感知而形成對政府的看法和評價?！?劉衛(wèi).政府形象的基本理論范疇分析[J].行政與法，2005,(7).“政府形象是政府的整體素質、綜合能力和施政業(yè)績在國內外公眾中獲得的認知與評價。這種認知和評價具體反映為政府在國內外公眾中的知曉度和美譽度。”*廖為建.論政府形象的構成與傳播日[J].中國行政管理，2001,(3).

以上不同的表述雖有一定差異，但總體上都認為政府形象是社會公眾對政府的理念、行為與活動等表現(xiàn)的總體印象和評價，是主客觀方面的統(tǒng)一。也即構成政府形象的主體元素，是政府自身和社會公眾兩個方面。政府自身是基本元素，政府自身的行為、理念及其客觀效應是被人們認識的基礎；社會公眾(包括政府內外)是產生政府形象的感知主體、評價主體，是政府形象的生產者，也是評判者，傳播者和確認者。

在認清政府形象的基礎上，再來觀察政府法治形象，筆者認為政府法治形象無疑是政府形象的重要組成部分。將政府在不同領域的行為和表現(xiàn)所形成的社會評價分解為：政府的政治形象、經濟形象、文化形象、軍事形象等等后，法治形象亦自然成為其中的一個側面，是政府整體形象的內在構成之一，是政府在法治領域的行為等表現(xiàn)所得到的總體評價?？h級政府法治形象是縣級政府形象的重要組成部分，是用法治視角觀察縣級政府時所能體現(xiàn)出來的形象。

而一個縣級政府在法治領域得到的總體評價首先在客觀上往往取決于這樣一些因素：

從縣級政府本體的角度來看，其包括：靜態(tài)可以觀察或統(tǒng)計的縣級政府成員受教育，尤其受法律教育程度及其法律理念水平，縣級政府涉法的施政設施狀態(tài)，縣級政府涉法的政府“窗口”“門面”狀態(tài)等等。動態(tài)的可以考察的因素則更為繁多，比如：縣級政府的涉法行為(因為政府所有的行為都需依法進行，所以該項幾乎涵蓋所有的政府活動)狀態(tài)，縣級政府對于重大社會事件的依法處理狀態(tài)，縣級政府運用法律手段解決社會沖突的表現(xiàn)，縣級政府相對于法律教育、法學研究和法律工作者的態(tài)度，縣級政府制作公文中的涉法表現(xiàn)，縣級政府相對于權力機關和司法機關關系的處理表現(xiàn)等等。從社會公眾認知系統(tǒng)的角度來看，其包括：社會公眾的受教育程度、集體法律意識水平，感知政府法律活動的能力等等。

2.縣級政府法治形象主要的基礎元素

(1)縣級政府及其所有的成員受法律教育程度是其法治形象的主體基礎?？h級政府及其所有成員的法律素養(yǎng)是受其所接受的法律教育及其所能達到的教育程度所決定的。因此，接受過什么樣的法律教育直接影響到每一位成員的法律素質。一個縣級政府的所有成員中接受專業(yè)法律教育所達到的比例，亦是一個衡量其隊伍法律素養(yǎng)的重要指標。其中，縣級政府的關鍵崗位中的職位擔當者，是否接受過良好的法律教育，同樣影響著這一崗位作用的發(fā)揮和形象展示。

(2)縣級政府的硬件建設狀態(tài)?？h級政府及其所屬各職能機構的辦公場所，比如其大樓及其內部設施的狀態(tài)，在某種程度上反映了該政府機構的理念和追求，其本身就是一個信息展示。這一展示必然和法律形象有聯(lián)系，它會昭示著政府相對于民主民生的態(tài)度，也昭示著相對于法律的約束與控制，政府的對策。有一個總結出來的帕金森定律之一，就是：政府的辦公大樓越豪華，其內部便會越腐敗([英]諾斯古德·帕金森)。而政治上的追求奢華高貴，必然在法律生活中享有特權，是對法律的褻瀆。

(3)縣級政府為民服務的各種政務“窗口”?？h級政府直接服務于民，其職能涵蓋民眾所有的社會生活。其各個職能部門是否能夠全心全意的為民服務，依法辦事，同樣是民眾產生其法律形象的重要影響因子。

(4)縣級政府的涉法行為狀態(tài)。這一要素實際涉及到了政府正常工作的所有活動。包括：行政決策、行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制、行政給付、行政確認，以及行政合同、行政指導、行政裁決、行政應急、行政聽證、行政公開、行政監(jiān)督、行政責任承擔等等。事實上涉及到了政府的所有日常性工作，因為都需要依法進行，所以也都涉及到對法律的遵守和執(zhí)行，政府是否真正做到了依法辦事，是否存在違法行政以及不尊重法律，褻瀆法律的言行是重要的指標之一。

(5)縣級政府對于重大社會事件或熱點事件的依法處理狀態(tài)。轄區(qū)內的社會生活中發(fā)生了比較引人關注的事件或案件，縣級政府的應對和處理，能夠充分反映出該政府具有的法律素質。這一要素具有一定的偶然性，但一旦發(fā)生則能比較集中地體現(xiàn)和映射縣級政府的法律素質和執(zhí)法意識。

(6)縣級政府運用法律手段解決社會沖突的表現(xiàn)。這一元素和社會事件的處理具有某些重疊，但不盡相同。因為社會事件不一定是人際之間的沖突，而發(fā)生在本轄區(qū)內的大規(guī)模的人際沖突，肯定會成為重大事件，彼此的關聯(lián)是必然的。縣級政府面對重大社會沖突，能否從實際出發(fā)，依法解決問題，化解沖突，是處理危機，展示形象的又一重要指標。

(7)縣級政府相對于法律教育、法學研究和法律工作者的態(tài)度。我國在新的形勢下，無論是執(zhí)政黨鞏固執(zhí)政地位的需求、實現(xiàn)長治久安，還是完善社會主義市場經濟體制、全面建設小康社會、實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的宏偉目標，法律教育、法學研究和法律工作者都越來越重要。他們在與法治建設相關的立法、行政執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、法治宣傳、法律服務和法律教育等各個環(huán)節(jié)中，發(fā)揮著越來越重要的作用?？h級政府對待法律工作者的態(tài)度以及對法律人才的使用狀態(tài)，在一定程度上反映了其對于法律活動和法律手段的態(tài)度，當然也是其產生形象的重要元素。

(8)縣級政府制作公文中的涉法表現(xiàn)?？h級政府制定的公務文書，是可以考證和觀察其法律形象的重要的指標之一。其文書中對法律的運用或執(zhí)行，皆能反映該級政府實現(xiàn)法律的意志和能力。

(9)縣級政府相對于權力機關和司法機關關系的處理。縣級政府如何處理其與其他國家機構的關系，也是可以考證其法律素養(yǎng)的重要指標。

(10)社會公眾的受教育程度以及集體法律意識水平，感知政府法律活動的能力。這一要件是從社會公眾的立場來觀察的，亦是影響縣級政府法治形象的客觀元素。但若在具體的考評中，社會公眾的政府觀往往容易受自身主觀因素影響，也容易人云亦云，或盲目從眾，或被假象蒙蔽無從認知真相，或片面，或狹隘等，其往往是不易確定的。這一元素往往具有區(qū)域性或時段性、行業(yè)性等，需要在評定時，仔細設定，方能獲得有意義的數(shù)據(jù)。

三、構成縣級政府法治形象的主觀元素

評定縣級政府法治形象的各項指標中，除卻作為感知對象的政府法律行為、法律活動、法律理念之外，從感知一方的社會公眾，即評價主體的角度則必然表現(xiàn)為主觀意識對政府法律活動這一客觀對象的感受和認知。但人們對同一客觀對象的審美標準往往具有差異，導致人們大多情況下并不能一致的獲得一種統(tǒng)一的印象，導致客體也就沒有統(tǒng)一的形象。

由于形象屬于人們認識客體后的主觀性問題，暫時沒有存在對其實施衡量的社會尺度和評議標準，就其可以形成的結果，無從進行客觀的衡量，生活中，往往無法運用客觀有效的尺度判斷一個縣級政府法治形象的好壞或高低。

在當前關于評估統(tǒng)一的政府形象的認識上，主要有兩類評估方式：一類是引用企業(yè)形象評估維度來測評政府形象。最基本的指標是知名度和美譽度。知名度是一個組織被公眾知曉、了解的程度。美譽度是一個組織獲得公眾贊許的程度。另一類是在政府形象的評估中，主張忽略知名度，而偏重美譽。認為政府作為執(zhí)政的社會管理者，不存在知名度問題，它的主要任務是提高自己的美譽度。政府形象的好壞，主要指政府及工作人員在社會公眾心目中的美譽度大小，是政府受到社會公眾歡迎、接納、信任的程度。根據(jù)這些觀點，筆者亦以為，縣級政府的法治形象當然也是縣級政府及其工作人員的法律素養(yǎng)以及法律活動在社會公眾心目中獲得的清晰度和美譽度的程度。而這一清晰和美譽的程度，主觀上是由以下元素構成的。

(1)感知能力。是否能夠及時地感知來自政府或公共媒體或其他途徑傳來的政府法治活動的各種信息，以及由該種信息中篩選有價值的知識，或知識碎片，進而充分地發(fā)現(xiàn)和認知縣級政府的作為和能力等。

(2)意識表達。社會公眾對縣級政府的法治水平或涉法狀態(tài)有了認知之后，需要通過有效的語言和形式將自己的意思向社會進行表達，這種表達同樣是主觀思維的結果，表達才能使賦予一個政府的美譽或贊美得以實現(xiàn)或有所呈現(xiàn)。

(3)價值體系。美譽或贊譽皆是根據(jù)一定的價值觀獲得的，評價主體擁有什么樣的價值觀，將直接影響到縣級政府的法治聲譽。社會公眾的價值觀體系不同，會締造出不同聲譽的地方政府。因為縣級政府形象，具體說是其法治意義上的形象，是社會公眾擔當評價主體，社會公眾的政府觀、法律觀、法治觀將直接影響著其對該縣級政府的評價。而努力使社會公眾具有現(xiàn)代的、正確的法治思想和價值取向具有十分重要的意義。

四、縣級政府法治形象的評判

判斷縣級政府法治形象好壞，對于當今我國開展法治建設具有特殊的意義。

使用通俗的話說，政府形象就是政府所得到的社會評價，地方政府法治形象就是地方政府在涉及法律的遵守、執(zhí)行、適用等等的各項活動中，以及對待法律生活和法律活動的基本態(tài)度等所得到的社會評價。地方政府中的縣級政府的法治形象也就是公眾對縣級政府在涉及法律的遵守、執(zhí)行、適用等等的各項活動總體表現(xiàn)與行為理念的評價。評價可以很高，也可以很低；猶如一個人的形象，可以很丑，也可以很美。一個人總體上很丑或很美，是基于其形體、面相、行為、思想等等綜合元素的統(tǒng)一判斷，但通常人們更愿意從一個人的面相上直接判斷該人是美或丑。所以，通常形象的核心問題，也是面子問題?？h級政府的法治形象，實質也就是縣級政府在法治領域的面子問題。面子有好有壞，如何判斷，是一個難題。

因此，設定和構建一個評定縣級政府法治形象的指標體系或具體尺度，很有必要。

筆者以為，可以借鑒人事部門年終考評的經驗，為縣級政府的法治形象設定優(yōu)秀、良好、合格、差四個等級的檔次即可。

五、提高縣級政府法治形象的若干建議

綜合地說：“政府形象包括兩個方面：一方面是政府組織系統(tǒng)作為有內在結構功能與行為活動的體系在運行中所產生出來的客觀的總體效應；另一方面是政府所服務的社會公眾在對政府組織系統(tǒng)的客觀總體效應進行評價時所產生出來的綜合印象！”*胡寧生.中國政府形象戰(zhàn)略[M].北京：中共中央黨校出版社，1998.148.轉引自王立軍，王蘇喜.地方政府形象的構建困境及重塑[J].政治，2010,(8).縣級政府的法治形象可以說是縣級政府綜合形象的特定部分，其在現(xiàn)代社會中，相對于社會進步具有恒定的價值，因此，促進縣級政府增強和提高法治形象，對國家法治化的形成，法治道路的開辟極為重要。但在傳統(tǒng)，以經濟建設為中心的指導方針中，法治通常在地方政府的公務活動中，大多成為配角，并沒有獲得足夠的重視，有必要對此開展有意義的促動。

“在國家權力系統(tǒng)中，各種權力的運行方式各有特點。立法權行使的主要方式是開會，這種方式決定了立法權在運動中對社會的變化反應較為遲鈍；司法權的行使方式主要是審判，這種方式決定了司法權對社會的變化反應較為被動；行政權的行使方式主要是面對社會執(zhí)行法律、法規(guī)和政策，它與社會是面對面的關系，對社會生活變遷的反應較為敏感，它具有隨社會事務變化而變化的潛能。從這個意義上說，建設狹義法治政府的實質，就是意味著對行政權的限制和制約。”*沈榮華.地方政府法治化是建設我國社會主義法治國家的突破口[J].政法論壇(中國政法大學學報)，2000,(6).

那么，通過開展法治形象的評議活動，促使行政權自覺受到制約和限制，從而獲得比較好的法治形象的評定，不失為一個有益的、可行的具體舉措。

縣級政府法治形象的評價主體是社會公眾，也可以是法律專家和法律人群體。相對于其客體縣級政府自身來說，這些評價主體屬于外在因素，如何獲得良好的法治政府形象，其根本途徑，依然是從縣級政府自身的各種客觀要素抓起?？h級政府通過不斷地自我完善，嚴格依法行政，提高法律素質，是塑造良好法治政府形象的基本途徑。優(yōu)秀的法治政府形象要通過縣級政府執(zhí)政的理念、行為，硬件設施等各個方面打造，而政府的法治理念是通過政府行為表現(xiàn)出來的，也是通過每一個公務員的日常表現(xiàn)展示出來的。因此，政府及其每一位身在其中的成員的行為是縣級政府法治形象的客觀基礎，是全社會公眾評價的主要客體，是其法治形象的主要內核。