依規(guī)治黨視角下的參政黨基層組織民主監(jiān)督研究

石 磊

（濟南市社會主義學(xué)院，濟南250100）

“監(jiān)督共產(chǎn)黨是民主黨派存在的主要價值之一，因為民主黨派的監(jiān)督是中國共產(chǎn)黨跳出 ‘興勃亡忽’歷史周期率的重要保證?！保?］中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度，參政黨的民主監(jiān)督既是政協(xié)三項主要職能之一，也是中國監(jiān)督體系的重要組成部分，是社會主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。但長期以來，民主監(jiān)督卻一直被人詬病，其主要原因就是監(jiān)督的效力無法保障，監(jiān)督效果主要取決于被監(jiān)督部門和領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。民主黨派，尤其是民主黨派基層組織履行民主監(jiān)督職能是當(dāng)前我國多黨合作建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。當(dāng)前，我國正處于國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，如何發(fā)揮好民主黨派基層組織監(jiān)督職能，創(chuàng)新監(jiān)督機制，配合好基層黨委和政府的基層治理工作，是當(dāng)前民主黨派基層組織需要解決的現(xiàn)實問題。隨著 《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》和 《關(guān)于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》推出，我國多黨合作制度建設(shè)進入新階段。如何通過創(chuàng)新監(jiān)督機制，增強民主監(jiān)督的實效，進一步提升參政黨民主監(jiān)督在城市基層治理中的實際意義是一個重要的課題。本文在現(xiàn)有民主監(jiān)督基本理論的基礎(chǔ)上，嘗試從執(zhí)政黨依規(guī)治黨角度對進一步提升參政黨基層組織民主監(jiān)督實效提出建議。

一、城市基層治理轉(zhuǎn)型下參政黨民主監(jiān)督的意義

新世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展格局出現(xiàn)巨大變化，社會多元化趨勢日趨明顯。作為人們聚居的城市，各種利益群體之間的矛盾糾葛越發(fā)激烈。面對日益復(fù)雜的社會格局，執(zhí)政黨適時調(diào)整執(zhí)政思路，引入治理理念，引導(dǎo)全社會有序政治參與。而作為反映特定群體訴求的參政黨，在當(dāng)前城市治理中因其先天具備的政治特點成為治理主體中的重要一員，發(fā)揮重要作用。

（一）參政黨基層組織是聯(lián)系特定群體的重要政治組織

我國八個民主黨派發(fā)展黨員都有其特定的聯(lián)系群體，因此其必然成為我國相應(yīng)群體的重要發(fā)聲渠道。從目前來看，這八個民主黨派主要覆蓋了我國知識界和經(jīng)濟界的中高層群體，具有相當(dāng)強的參政議政能力，是我國當(dāng)前城市治理中重要的力量。在城市基層治理中，這一精英群體不僅代表著自身所處階層，也反映各類弱勢群體的訴求，而且具有參政議政能力，能夠為治理相關(guān)問題提供決策建議，其監(jiān)督具有更強政治影響力。

（二）參政黨基層組織能夠整合社會意見，反應(yīng)各群體訴求

參政黨的界別性既是反映特定群體訴求的重要渠道，同時，在我國多黨合作之下，也是整合社會意見的重要基礎(chǔ)。參政黨基層組織一般都設(shè)有各種聯(lián)系社情的相關(guān)機制，如政協(xié)委員工作室或社情民意工作室等，這些機制保證了參政黨基層組織能夠及時收集掌握社會信息，當(dāng)這些信息被匯總到政協(xié)等平臺之后，再經(jīng)過協(xié)商整合，匯總成為黨政部門決策的重要依據(jù)。

（三）參政黨具備向執(zhí)政者提出意見、批評和建議的法定職能和渠道

民主監(jiān)督是政協(xié)三項職能之一，是專門針對黨政部門在落實國家法律和政策、解決人民群眾切身利益和實際問題以及反腐倡廉等方面進行批評建議的一項職能。這一職能在改革開放后進一步完善，在十八大后出臺的一系列重大黨內(nèi)法規(guī)和中央政策文件中一再明確和強調(diào)。政協(xié)、人大及各種民主協(xié)商機制是這一監(jiān)督職能的作用渠道，參政黨的民主監(jiān)督具有政治上、法律上和機制上的堅實基礎(chǔ)。在當(dāng)前社會治理轉(zhuǎn)型中，對于這種來自黨政部門外部，具有堅實政治和法律合法性基礎(chǔ)的監(jiān)督制度尤其需要我們充分發(fā)揮其作用，克服我國當(dāng)前異體監(jiān)督乏力的弊端，為我國基層治理的轉(zhuǎn)型提供服務(wù)。

二、通過黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)加強參政黨基層組織民主監(jiān)督

從目前各地有關(guān)民主監(jiān)督的基本做法看，民主黨派和各級政協(xié)已經(jīng)在現(xiàn)有制度框架內(nèi)將民主監(jiān)督效能發(fā)揮到了最大程度。也許我們會認(rèn)為這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，但現(xiàn)有制度下，民主監(jiān)督要想獲得較大提升還必須進行較大程度改革，而且改革方向必須是既符合中央精神又能突破現(xiàn)有瓶頸。而從執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)入手，或許是一個較好的突破口。

目前我國民主監(jiān)督的最大瓶頸來源于民主監(jiān)督缺乏各種制度性保障，尤其缺乏被監(jiān)督者接受監(jiān)督意見的保障，其次缺乏提升監(jiān)督者監(jiān)督質(zhì)量的制度保障。這兩者都與我們以往常說的民主監(jiān)督的 “柔性監(jiān)督”有關(guān)。

（一）被監(jiān)督者接受監(jiān)督意見的制度保障

俞正聲在2017年全國政協(xié)會議上說：“政協(xié)民主監(jiān)督是……以提出意見、批評、建議的方式進行的協(xié)商式監(jiān)督。人民政協(xié)不是國家權(quán)力機關(guān)，開展監(jiān)督不是靠強制約束力，而是靠政治影響力?！边@一對民主監(jiān)督性質(zhì)的定位使很多人放松了對被監(jiān)督者，主要是執(zhí)政黨的制度性要求。這一現(xiàn)象在市縣區(qū)的基層尤其明顯。中央和省級部門因為政治地位較高，在我國現(xiàn)有體制下更多是政策執(zhí)行者和對基層市縣區(qū)的考核者，政績壓力較小。而且中央和省級部門作為政策制定者更愿意傾聽來自民主黨派的聲音，以增強決策的民主性和科學(xué)性。因此，中央和省級的政協(xié)和民主黨派的監(jiān)督能夠得以更好貫徹實施。在基層，各級黨委政府更多是忙于對上級工作安排的貫徹實施，如果民主黨派基層組織監(jiān)督重點與主要領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)部門的工作重心不符，就難獲有效回應(yīng)。而既然是監(jiān)督，就完全有可能是對黨委政府現(xiàn)有工作提出批評性意見。因此，對于基層的民主監(jiān)督，恰恰更應(yīng)該強調(diào)制度性保障，否則在強大政績考核和問責(zé)的壓力之下，參政黨的微弱聲音至多只是完成上級任務(wù)的點綴，難以發(fā)揮民主監(jiān)督的本來意義。

現(xiàn)有圍繞民主監(jiān)督的制度建設(shè)主要是從政協(xié)自身工作的角度展開的，比如利用民主協(xié)商機制，融合監(jiān)督職能，利用參政議政平臺發(fā)揮民主監(jiān)督作用等?？傊?，各地一般都是將民主監(jiān)督與參政議政和民主協(xié)商的各種具體做法融合處理，不單獨設(shè)置監(jiān)督制度。而且從制度的性質(zhì)上講，也多是政協(xié)出臺的文件。對于我國現(xiàn)有制度來說，政協(xié)出臺的文件在現(xiàn)有體系中被執(zhí)行的強度是最弱的，因為政協(xié)不是立法機關(guān)，其文件不是立法，政協(xié)不是執(zhí)法機關(guān)，其文件不是執(zhí)法機關(guān)的依據(jù)，政協(xié)更無法與黨委相比，其文件不是執(zhí)政黨黨內(nèi)制度。因此，現(xiàn)有民主監(jiān)督制度因為政協(xié)在現(xiàn)有政治體系中的弱勢地位決定了其出臺的監(jiān)督制度難以有效約束地方黨委政府［2］。而執(zhí)政黨黨內(nèi)制度就完全不是這種狀態(tài)了，尤其是隨著從嚴(yán)治黨和依規(guī)治黨的深入推進，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行越來越嚴(yán)，通過黨內(nèi)法規(guī)來推進民主監(jiān)督工作將會立刻使監(jiān)督氣象煥然一新。因此，以黨內(nèi)法規(guī)推進民主監(jiān)督職能必定成效顯著。

（二）提升監(jiān)督者監(jiān)督質(zhì)量的制度保障

信息通報和問題反饋機制是決定監(jiān)督質(zhì)量的關(guān)鍵制度，但也是廣受詬病的焦點。實踐中這兩者往往對監(jiān)督質(zhì)量起到?jīng)Q定性作用，因為民主黨派雖然是各方專家云集，但對于政府運作并不熟悉，對于特定監(jiān)督問題更可能所知有限。因此，如果相關(guān)被監(jiān)督部門利用信息優(yōu)勢對監(jiān)督者進行信息封鎖或誘導(dǎo)，則監(jiān)督質(zhì)量必定受損。即使是發(fā)現(xiàn)了問題，提出了監(jiān)督意見，也經(jīng)常難以獲得被監(jiān)督部門的有效回應(yīng)，因為這些問題或者不被領(lǐng)導(dǎo)重視，或者難以短期解決。被監(jiān)督部門的重點是與民主黨派或政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)溝通解決，滿足于反饋后監(jiān)督者不再追究，而不是積極解決反饋問題。

面對這種老大難問題的常年積弊，參政黨自身對于自己政治地位和作用的認(rèn)識難免消極，導(dǎo)致政治效能感不足。參政黨基層組織成員中普遍存在對于自身政治地位重要性認(rèn)識不足的問題，對于民主監(jiān)督在地方建設(shè)中發(fā)揮的作用普遍認(rèn)為是 “說了也白說”。這種對自身地位邊緣化的認(rèn)識直接導(dǎo)致了參政黨對自身建設(shè)上的投入不足。以近兩年濟南市統(tǒng)戰(zhàn)部和政協(xié)組織的全市民主黨派成員到市社會主義學(xué)院學(xué)習(xí)的班次為例，民主黨派參加的學(xué)習(xí)班次一般為2周，而同時期，組織部和公務(wù)員局安排的黨政干部在黨校和行政學(xué)院的學(xué)習(xí)班次一般為5周，中青班甚至達(dá)到3個多月。對于培訓(xùn)班次的學(xué)制時間，很大程度上反映了組織單位對學(xué)員的培訓(xùn)需求。從調(diào)研來看，社會主義學(xué)院的班次很難突破2周主要是學(xué)員難以做到長時間脫產(chǎn)學(xué)習(xí)。民主黨派成員一般是單位業(yè)務(wù)骨干甚至是領(lǐng)導(dǎo)，從自身單位和工作來說，社院學(xué)員對于較長時間脫產(chǎn)學(xué)習(xí)并未表現(xiàn)出很高熱情。而這一點正好反映了民主黨派對于提高成員綜合素質(zhì)的要求與執(zhí)政黨的差距。

參政黨在基層治理中的地位直接決定了參政黨的參政熱情和對自身建設(shè)的投入。從現(xiàn)有體制中被執(zhí)行得最好的制度來說，必然是執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)，所以，借助黨內(nèi)法規(guī)來實現(xiàn)民主監(jiān)督職能，增強參政黨政治效能感就是我們當(dāng)前較好的選擇。

三、黨內(nèi)法規(guī)角度增強監(jiān)督職能的具體措施

結(jié)合中央 “四個全面”的部署，作為基層來說，目前可以從兩個方面選擇具體改革措施。

一是結(jié)合全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的要求，按照 《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例 （試行）》和 《關(guān)于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》的精神，從執(zhí)政黨的內(nèi)部進一步完善黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)范各級黨委政府尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)接受民主監(jiān)督的各項要求。習(xí)近平多次強調(diào) “中國共產(chǎn)黨必須虛心接受各民主黨派監(jiān)督”。2013年2月，習(xí)近平在全國政協(xié)新年茶話會上發(fā)表講話，他說：“要繼續(xù)加強民主監(jiān)督，對中國共產(chǎn)黨而言，要容得下尖銳批評，做到有則改之、無則加勉；對黨外人士而言，要敢于講真話，敢于講逆耳之言，真實反映群眾心聲，做到知無不言、言無不盡。希望同志們積極諫諍言、作批評，幫助我們查找問題、分析問題、解決問題，幫助我們克服工作中的不足。中共各級黨委要主動接受、真心歡迎民主黨派和無黨派人士監(jiān)督，切實改進工作作風(fēng)，不斷提高工作水平?！眻?zhí)政黨這種真誠接受參政黨民主監(jiān)督的態(tài)度如何轉(zhuǎn)化為對于基層黨委政府而言具有更強規(guī)范意義上的行為約束，是當(dāng)前加強基層民主監(jiān)督實效的重要措施。十八屆四中全會后，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)成為我國社會主義法律體系建設(shè)的重要組成部分，依規(guī)治黨已成為從嚴(yán)治黨的重要方式。2015年中共中央頒布 《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例 （試行）》，2016年中共十八屆六中全會審議通過 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，將民主監(jiān)督納入黨內(nèi)監(jiān)督體系。2017年6月，中共中央印發(fā) 《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，要求探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。隨著我國執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的提速，對于基層民主監(jiān)督而言，將這一重要監(jiān)督形式通過完善黨內(nèi)法規(guī)在基層落到實處，成為了各級黨委政府健全基層治理的一個選項。《關(guān)于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》中對民主監(jiān)督的內(nèi)容、形式、程序、機制等都給出了重要的指導(dǎo)意見，在此背景下，地方黨委，尤其是省級黨委和省會城市黨委可以通過黨內(nèi)法規(guī)制定本地落實民主監(jiān)督的實施細(xì)則，通過規(guī)范各級地方黨委接受民主監(jiān)督，來加強監(jiān)督實效。具體而言，可以從加強程序性制約、排斥性制約和回應(yīng)性制約三個方面實現(xiàn)監(jiān)督效果［3］。比如對于排斥性制約，在地方?jīng)Q策前，可否賦予民主黨派進行 “不可行性論證”的權(quán)利，并將此設(shè)置為重大決策的前置程序。這在當(dāng)前通過黨內(nèi)制度或地方立法可以增強民主黨派相對于執(zhí)政黨的法治化力量。

二是通過制度建設(shè)提升參政黨監(jiān)督質(zhì)量。俞正聲在2017年政協(xié)大會上說：“要通過扎實調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)問題，堅持推進委員調(diào)研能力建設(shè)，切實深入基層、深入實際、深入群眾，善于用實例、數(shù)據(jù)等作支撐開展監(jiān)督，力求避免沒有調(diào)查研究就籠而統(tǒng)之地提出意見，努力做到發(fā)言說到點子上、批評點到關(guān)鍵處?！碧嵘O(jiān)督質(zhì)量主要涉及實現(xiàn)民主監(jiān)督的配套性制度和參政黨自身建設(shè)的問題。對于第一點，要想實現(xiàn)監(jiān)督質(zhì)量的提升，監(jiān)督中的情況通報、調(diào)研考察、監(jiān)督后的及時反饋等配套性制度均需黨政部門給以大力支持。這一系列支持性制度安排是以往研究中被廣泛提及而又一直難以獲得突破性進展的［4-6］。依規(guī)治黨下，地方黨委遵循 《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例 （試行）》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《關(guān)于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》等黨內(nèi)法規(guī)和文件的精神，進一步根據(jù)本地情況完善細(xì)化執(zhí)行規(guī)范。比如，首先對參政黨普遍反映強烈的信息通報問題進行細(xì)化規(guī)范。參政黨實現(xiàn)監(jiān)督必須以了解相關(guān)問題的各種信息為前提?，F(xiàn)實中地方黨政部門對于民主黨派的信息通報和調(diào)研一般只是展示本單位光鮮亮麗的一面，對于實際存在問題總是遮遮掩掩，或是輕描淡寫，對于想了解實際情況的政協(xié)委員也一般以各種理由不予配合。在民主監(jiān)督上首先可以通過細(xì)化各種溝通通報環(huán)節(jié)來保障監(jiān)督的質(zhì)量，對于黨內(nèi)的各種文件和會議，對于民主黨派應(yīng)原則上無條件公開、有條件不公開，不公開條件需要明確清晰。在此可借鑒政府信息公開條例相關(guān)原則或內(nèi)容。在調(diào)研上可以規(guī)定各級黨政部門的配合義務(wù)，對于具備配合條件而不配合的部門予以通報批評等。限于政協(xié)和參政黨的弱勢地位，難以對被監(jiān)督部門形成有效制約，因此在明確民主監(jiān)督的圍繞大局，圍繞黨委政府中心工作前提下，更應(yīng)突出執(zhí)政黨接受監(jiān)督的真誠性，而在當(dāng)前體制下通過黨內(nèi)法規(guī)是實現(xiàn)這種“真誠”的重要措施，這也是全面依法治國在黨內(nèi)治理中的體現(xiàn)。第二點，對于參政黨自身建設(shè)的問題。除了加強理論建設(shè)、增強監(jiān)督意識等主觀措施外，加強參政黨自身建設(shè)中的組織化制度是一個重要方向［7-8］。在我國民主監(jiān)督的實踐中，不管是政協(xié)的提案，還是黨政部門的 “特約監(jiān)督員”，民主黨派成員幾乎都是以個人面目出現(xiàn)，其所屬的黨派幾乎沒有出現(xiàn)在這些監(jiān)督活動中。作為一個政黨組織，其組織化的功能體現(xiàn)并不充分。以每年各地政協(xié)提案在網(wǎng)站上的選登為例，我們很少看到以各民主黨派名義提出的提案，超過九成多的提案是黨派成員個人名義提出的。參政黨內(nèi)部幾乎沒有專司民主監(jiān)督的部門，這從全國八個民主黨派的官方網(wǎng)站就可以看出來，整個網(wǎng)站很難找到民主監(jiān)督專項內(nèi)容，甚至全國政協(xié)的官網(wǎng)首頁也沒有民主監(jiān)督這一項。參政黨基層組織就更加可想而知了，沒有專司民主監(jiān)督的部門，從機構(gòu)設(shè)置上難以完成監(jiān)督職能。參政黨的組織化主要體現(xiàn)在體制設(shè)置和機制構(gòu)建上。在體制建設(shè)上，參政黨內(nèi)部和政協(xié)內(nèi)部都應(yīng)逐步建立專職民主監(jiān)督部門，只有體制上有了基礎(chǔ)，職能上才能有落腳點。在機制建設(shè)上，參政黨對于監(jiān)督的議題選擇、監(jiān)督中的溝通、調(diào)研、論證、整合專家與行業(yè)精英等力量、對相關(guān)問題部門的詢問等應(yīng)建立一套內(nèi)部流程，不管黨政部門如何應(yīng)對，至少從監(jiān)督主體的角度講能夠做到有條不紊，有備而來。這體現(xiàn)了參政黨的黨派屬性，是超越于黨員個人之上的重要的政治行為。調(diào)研質(zhì)量和監(jiān)督質(zhì)量的相應(yīng)提升，必然引起黨政部門及領(lǐng)導(dǎo)人的更高重視。而參政黨，尤其是參政黨基層組織要想完成這種改革，沒有當(dāng)?shù)攸h委，甚至是上級黨委和統(tǒng)戰(zhàn)部門的支持是不可想象的。因此，即使是參政黨內(nèi)部的體制機制建設(shè)，也需要執(zhí)政黨黨委的大力支持。這種支持最重要是體現(xiàn)在政治上，只有從政治上肯定改革方向才能實施具體措施。其后可以由統(tǒng)戰(zhàn)部門出臺詳細(xì)改革意見或試點方案，待成熟后，以地方法規(guī)或地方黨內(nèi)法規(guī)形式實現(xiàn)法治化。

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