民主監(jiān)督項目化：民主黨派履行民主監(jiān)督職能的新模式

曹 偉

（浙江省社會主義學院，杭州311121）

民主監(jiān)督是民主黨派的一項基本職能，也是民主黨派體現(xiàn)自身存續(xù)和發(fā)展重要價值的一項主要功能。然而，民主監(jiān)督卻是民主黨派職能履行的一塊公認的 “短板”。大量研究表明，這種理論與實踐、期望與現(xiàn)實之間的差距，既有監(jiān)督主體 （民主黨派自身）方面的原因，也有被監(jiān)督對象 （中共）方面的原因，還有監(jiān)督環(huán)境 （政治生態(tài)與歷史條件）方面的原因［1］。如果單從管理學的視角看，“尚無成型的體制機制可循”［2］或許是制約民主黨派民主監(jiān)督職能履行最為迫切的一個現(xiàn)實瓶頸?！绊椖炕芾怼弊鳛橐惶坠芾砑夹g和方法最早出現(xiàn)在企業(yè)管理領域，隨后在公共管理領域中也多有應用?！绊椖恐撇粌H是一種體制，也是一種能夠使體制積極運轉起來的機制?！保?］從這個意義上來說，民主監(jiān)督的項目化，將有助于激活多黨合作這一基本政治制度，構成民主黨派履職的一種新模式。

一、民主監(jiān)督項目化的內涵與做法

《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例 （試行）》 （以下簡稱 《條例》）明確了民主監(jiān)督的十種主要形式，其中包括 “受黨委委托就有關重大問題進行專項監(jiān)督”。民主監(jiān)督項目化，指的是民主黨派組織受中共黨委委托，運用項目化管理方法對某個重大問題或事項進行專項監(jiān)督。民主監(jiān)督項目化有以下幾個特點：一是監(jiān)督主題十分明確，“就事論事”，民主黨派組織監(jiān)督的是中共黨委委托他們進行監(jiān)督的某個重大問題或事項。二是監(jiān)督任務具有臨時性，一旦某一問題或事項得到解決或完成，或者中共黨委結束委托，那么監(jiān)督工作就自然結束。三是監(jiān)督的組織過程具有整合性，民主黨派在接到委托后，往往需要在組織內部進行動員，根據(jù)目標任務對人財物等資源進行調配與整合。四是監(jiān)督的績效是可測量的，由于監(jiān)督主題明確、任務具有臨時性、過程具有整合性，民主監(jiān)督這一活動本身的績效最終是可測量、可確認的。

以 “民主黨派對口8省份開展脫貧攻堅民主監(jiān)督”這一活動為例，民主監(jiān)督項目化的基本做法如下：

（一）民主監(jiān)督主題的確定和任務的委托

2015年11月，中共中央召開扶貧開發(fā)工作會議，明確提出要 “堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會”。此后，中共中央明確8個民主黨派中央分別對口8個中西部省區(qū)，就脫貧攻堅工作開展專項民主監(jiān)督。2016年6月，中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國務院扶貧辦聯(lián)合舉辦了各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監(jiān)督工作啟動會暨培訓會，正式啟動脫貧攻堅民主監(jiān)督工作。2016年7月，習近平總書記在黨外人士座談會上再次強調，中共中央已經就打贏脫貧攻堅戰(zhàn)做出了總體部署，請各民主黨派與云南、貴州等8個省份對接，對脫貧攻堅開展民主監(jiān)督。至此，民主監(jiān)督的主題已經十分明確——圍繞對口省份的脫貧攻堅工作開展民主監(jiān)督。中共中央與各民主黨派中央之間關于開展脫貧攻堅專項民主監(jiān)督的“委托”——“受托”關系正式確立。監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的“監(jiān)督”——“接受監(jiān)督”關系也正式建立，各民主黨派中央分別與8個省份進行了對接。在制度層面，中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室出臺 《關于支持各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監(jiān)督工作的實施方案》（以下簡稱 《方案》），對民主黨派開展脫貧攻堅民主監(jiān)督的對口省份、監(jiān)督內容、監(jiān)督形式等做出了更為明確的規(guī)定。由此，民主監(jiān)督項目化運作的基本框架得以建立，民主監(jiān)督工作正式啟動。

（二）民主黨派組織內部的動員與整合

在接到開展脫貧攻堅專項民主監(jiān)督的任務后，民主黨派組織根據(jù)任務的復雜程度和完成難度，需要對組織內部進行動員部署，調配各類資源，以便集中精力完成受委托的監(jiān)督任務。在此過程中，往往會涉及幾個基本要素：一是政治動員，以此凝聚全黨派共識。比如，民建中央主席陳昌智強調，脫貧攻堅民主監(jiān)督具有重大的政治意義和現(xiàn)實意義，民建必須舉全會之力完成好這項光榮而艱巨的使命［4］。二是建立工作機構，以此進行組織協(xié)調。在接到監(jiān)督任務后，各民主黨派中央紛紛成立了專門的工作機構。比如，民建中央成立了由主席陳昌智任組長的領導小組和副主席張少琴任組長的工作小組。農工黨中央成立了中國農工民主黨中央精準扶貧精準脫貧工作領導小組，農工黨中央主席陳竺任組長，專職副主席龔建明任副組長，農工黨云南省委會主委楊鴻任辦公室主任。三是進行資源調配與整合。比如，根據(jù)民主監(jiān)督任務要求以及自身所聯(lián)系界別的特色，各民主黨派成立了各類監(jiān)督專家組、顧問組，以此為監(jiān)督活動的展開提供人才保障。為此，民革中央成立了農村專家、社會專家顧問組，民盟中央成立了農業(yè)、審計、司法領域專家組。各民主黨派還要為民主監(jiān)督的開展提供充足的經費保障，如農工黨中央設立脫貧攻堅民主監(jiān)督工作專項經費，提供專家論證、考察調研、課題研究、工作聯(lián)系等各個環(huán)節(jié)的經費。

（三）民主監(jiān)督活動與過程的開展

根據(jù) 《方案》安排，民主監(jiān)督過程的開展基本上由5種監(jiān)督形式交織組成：一是開展調查研究，根據(jù)監(jiān)督需要，開展多種形式的調研活動，其中各民主黨派中央負責同志每年至少帶隊到對口省份開展一次集中調研，從而了解情況、發(fā)現(xiàn)問題。二是提出意見建議，包括形成調研報告通過 “直通車”等形式報送中共中央、國務院，或者直接向對口的中共省委指出問題、提出建議措施等。三是推薦本黨派專家學者參加脫貧攻堅工作專項評估和監(jiān)督評估。四是加強日常聯(lián)系，通過本黨派地方組織或組織專家學者跟進監(jiān)督情況。五是進行政策宣講，主動宣傳黨中央、國務院關于脫貧攻堅的方針政策，幫助貧困地區(qū)干部群眾知曉政策、落實政策、用好政策，確保上級的方針政策能夠真正貫徹到底、落實到位［5］。據(jù)不完全統(tǒng)計，2016年各民主黨派中央共進行各種座談、協(xié)商、溝通120余場 （次），實地調研20余次，調研涉及60余個市州縣、100多個鄉(xiāng)村［6］。在履行民主監(jiān)督職能的同時，各民主黨派中央還積極推動監(jiān)督與幫扶相結合。一方面，民主黨派的專項監(jiān)督本身即是為了推進當?shù)氐拿撠毠怨ぷ?；另一方面，各民主黨派還想方設法對當?shù)孛撠毠赃M行實際的幫扶。比如，農工黨中央發(fā)動廣大農工黨黨員采取各種形式對貴州省的貧困家庭進行結對幫扶，還舉全黨之力對貴州省大方縣進行定點幫扶。

（四）民主監(jiān)督的績效評估與工作總結

項目化管理離不開對項目進展程度的評估與總結。為此，民主監(jiān)督項目化推進的過程中也離不開階段性的與最終的評估與總結。就階段性而言，各民主黨派主要通過召開 “脫貧攻堅民主監(jiān)督工作專題會”等形式對一個階段的工作進行回顧總結，對下一階段的工作進行部署安排。脫貧攻堅是一項階段性的任務，“十三五”期間這一任務將全面完成。屆時，脫貧攻堅專項民主監(jiān)督也將完成歷史使命，有必要進行最終的績效評估和工作總結，獎優(yōu)罰劣，并為下一次的民主監(jiān)督項目化運作提供經驗。

二、民主監(jiān)督項目化的意義和作用

民主監(jiān)督項目化是民主黨派履行民主監(jiān)督職能的一種模式創(chuàng)新，對于民主黨派更好地履行民主監(jiān)督職能具有十分積極的意義和重要的推動作用。

（一）有利于調動和發(fā)揮民主黨派組織的合力

民主監(jiān)督是民主黨派作為一個政黨組織所具有的職能，其履行理應具有高度的組織性。然而，由于民主監(jiān)督這一行為本身具有的敏感性，民主黨派成員大多 “業(yè)余鬧革命”的特殊性，民主監(jiān)督這一職能的履行并不充分，同時組織化程度也不高。即使是被認為監(jiān)督效果較好的特約人員監(jiān)督，也多為個體化行為，聘請部門與特約人員往往是單線聯(lián)系，呈現(xiàn)出事前無報告、事中無研究、事后無反饋的松散型工作狀態(tài)［7］。民主監(jiān)督的項目化則是高度任務導向的，具備計劃、組織、協(xié)調、控制等一系列管理元素。民主監(jiān)督計劃的制定首先就是一項組織行為，體現(xiàn)了民主黨派領導層對于完成民主監(jiān)督任務的精心安排和部署。民主監(jiān)督活動的組織與協(xié)調，則涉及到組織內部人員、財力、物質等資源的調配，涉及到黨派內部各個機構之間的協(xié)調以及黨派外部與中共黨委、統(tǒng)戰(zhàn)部、其他民主黨派等組織的協(xié)調。民主監(jiān)督活動的控制，體現(xiàn)了民主黨派作為一個政黨組織對民主監(jiān)督的重點內容、時間進度等方面的把握與掌控。因此，民主監(jiān)督項目化對于調動和發(fā)揮民主黨派組織的合力，促進民主黨派組織作為一個整體履行民主監(jiān)督職能起到了非常重要的作用。

（二）有利于民主黨派民主監(jiān)督的精準對焦

中發(fā) ［2005］5號文件、《中國的政黨制度》白皮書等文件對民主黨派民主監(jiān)督的內容作出了原則性規(guī)定，其主要內容是：國家憲法和法律法規(guī)的實施情況；中國共產黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況；黨委依法執(zhí)政及黨員領導干部履行職責、為政清廉等方面的情況。一般情況下，總體原則明確了，具體內容只要符合總體原則便可以實施。但由于民主監(jiān)督本身性質的特殊性，沒有具體化的內容規(guī)定很容易造成實踐中的 “無從著手”或“不敢著手”。民主監(jiān)督項目化的優(yōu)點在于，民主監(jiān)督的主題本身就是民主監(jiān)督任務產生的基本前提，而且其主題是十分明確、具體的。這就為民主監(jiān)督活動的開展提供了極大的可操作性。在脫貧攻堅專項民主監(jiān)督中，重點是盯扶貧對象是否精準、有沒有錯扶富人，扶貧資金項目的管理使用，“救命錢”有沒有被濫用等問題［8］。主題的精準對焦為資源和力量的精準對焦提供了前提，有助于民主黨派組織“握成一個拳頭”，精準發(fā)力。

（三）有利于拓寬民主黨派的知情渠道

“知情渠道有限，信息不對稱，溝通不暢通”［9］被認為是制約民主黨派民主監(jiān)督職能履行的重要因素。在民主監(jiān)督項目化推進過程中，各民主黨派是受中共黨委委托進行監(jiān)督，因而在當前體制下獲得了更大的 “合法性”，被監(jiān)督者在提供信息方面無疑會更加配合。通過情況通報、列席重要會議等方式，民主黨派 “被動知情”的渠道更加暢通。與此同時，民主黨派 “主動知情”的空間被極大拓展。比如，農工黨中央在脫貧攻堅民主監(jiān)督中“通過深入基層、深入群眾，走村入戶實地考察，發(fā)現(xiàn)了解存在的問題和困難，就其中的重點問題深入分析研究”；“成立農工黨中央開展脫貧攻堅民主監(jiān)督工作專項專家工作組，從頂層設計開始，采用先進、科學方法，在扶貧工作識別、措施制定、落實情況、制度設計、滿意度調查等關鍵環(huán)節(jié)予以全面、系統(tǒng)支撐，做到每項工作的推進和開展有科學的數(shù)據(jù)、有科學的判斷、有科學的意見”［10］。這些工作的開展，極大拓展了民主黨派的知情渠道，有利于掌握更多的第一手材料，使得民主黨派不當 “門外漢”，不說 “外行話”，進行更加有針對性的監(jiān)督。

（四）有利于監(jiān)督者與被監(jiān)督者的聯(lián)系溝通

在脫貧攻堅民主監(jiān)督中，監(jiān)督者是各民主黨派中央，被監(jiān)督者是8個省級中共黨委。這就為民主黨派進行民主監(jiān)督積累了一定的政治 “勢能”，使得監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間的溝通聯(lián)系相較于同級監(jiān)督更為容易和順暢。在共同完成 “中心工作”的共識指引下，除了日常的聯(lián)系溝通之外，監(jiān)督者和被監(jiān)督者的主要領導之間的溝通聯(lián)系也變得更加通暢。比如，2017年3月10日，民進中央與湖南省在京舉行脫貧攻堅民主監(jiān)督工作協(xié)商座談會。會上，時任民進中央主席嚴雋琪充分肯定了湖南脫貧攻堅工作取得的成績和經驗，感謝湖南對民進中央脫貧攻堅民主監(jiān)督工作的支持。中共湖南省委書記杜家毫則對民進中央表示衷心感謝，并希望民進中央進一步發(fā)揮人才、智力、資源、平臺等優(yōu)勢，為湖南改革發(fā)展特別是脫貧攻堅事業(yè)提供更多支持幫助［11］。這種主要領導面對面的聯(lián)系溝通，為相關意見、建議的直接采納提供了通道，有利于民主監(jiān)督效能的發(fā)揮。

（五）有利于提升民主黨派民主監(jiān)督的實效性和社會影響

“制度效能”是檢驗和體現(xiàn)多黨合作制度優(yōu)越性的核心指標，也是樹立制度自信的基礎。通過民主監(jiān)督項目化，有助于突破監(jiān)督主體、對象、環(huán)境等方面的一系列制約因素，為民主黨派民主監(jiān)督職能的履行提供施展的平臺和抓手，對于提升民主監(jiān)督的針對性和實效性具有極大的支撐作用?！坝凶鳛椴庞械匚弧保裰鞅O(jiān)督效能感的增強，一方面有助于增強民主黨派成員對多黨合作制度的認同和信心；另一方面有助于社會公眾加深對多黨合作制度和民主黨派作用的認識，增強他們對中國民主政治發(fā)展的信心。與此同時，“項目化”的過程也是 “品牌化”的過程。通過多個 （次）民主監(jiān)督項目的推進，民主黨派民主監(jiān)督的品牌也將得以樹立，自然而然地成為國家治理體系中不可或缺的組成部分。

三、民主監(jiān)督項目化的局限與展望

作為一種創(chuàng)新的民主監(jiān)督模式，民主監(jiān)督項目化無疑具有重大意義和積極作用，并且已經取得了明顯的成效。然而，民主監(jiān)督項目化并不是一劑“萬能良藥”，無法全面補齊民主監(jiān)督的所有 “短板”，具有自身的局限性，需要在后續(xù)發(fā)展過程中進一步拓展和完善。

首先，民主監(jiān)督項目化的價值基礎主要還是“政治功利”而非 “政治權利”。在民主黨派民主監(jiān)督何以存在、何以必要的問題上，我們長期以來主要是從政治功利的角度進行認識和闡釋的，即對幫助中共正確執(zhí)政、對提升國家治理水平有益，因而需要給予空間和機會。然而，現(xiàn)代民主政治要求我們更多地從政治權利的角度來認識民主監(jiān)督，即民主監(jiān)督是民主黨派維護其所代表和聯(lián)系的社會階層和群體利益的合法權利［12］。其對中共執(zhí)政和國家治理的益處僅僅是民主監(jiān)督行為的一種 “正外部性”，而非民主監(jiān)督這項政治權利本身的決定前提。因此，未來民主監(jiān)督的項目化，需要從注重對落實推動中心工作的 “功利”效用走向更加體現(xiàn)對民主黨派民主監(jiān)督 “權利”的尊重。例如，在民主監(jiān)督主題的確立過程中，需要更加注重發(fā)揮民主黨派的自主性和主動性。

其次，民主監(jiān)督項目化以監(jiān)督主客體的 “非對稱性”來解決監(jiān)督力量和信息不對稱的問題，是一種權宜之計。在民主監(jiān)督過程中，監(jiān)督者與被監(jiān)督者的力量不對稱、信息不對稱，是長期困擾民主監(jiān)督效能發(fā)揮的問題。在民主監(jiān)督項目化運作過程中，由民主黨派中央來監(jiān)督省級中共黨委，是 “國家級”對 “省部級”的監(jiān)督，由此地位 “非對稱性”帶來的政治勢能有助于打破力量和信息的不對稱，便于民主監(jiān)督活動的開展。然而，“中國共產黨與各民主黨派實行互相監(jiān)督”，從理論上來說首先是一種 “平級”的監(jiān)督。隨著民主政治的進一步發(fā)展，民主黨派與中共 “法律地位平等”將得到更為充分的體現(xiàn)，民主黨派對中共同級組織的民主監(jiān)督也將具有更大的發(fā)揮空間。

再次，民主監(jiān)督項目化過程中所監(jiān)督的內容主要是 “事務性”而非 “政治性”的?！稐l例》明確指出：民主黨派和無黨派人士的民主監(jiān)督是指在堅持四項基本原則的基礎上，通過提出意見、批評、建議的方式對中國共產黨進行的政治監(jiān)督。所謂“政治監(jiān)督”，意味著在監(jiān)督的性質、內容、形式等方面都具有政治性。在民主監(jiān)督項目化運作過程中，民主監(jiān)督內容的政治性體現(xiàn)得還不充分，側重于對某個重大問題和事項進展過程的監(jiān)督，對中共的一級組織或者其主要領導進行監(jiān)督的色彩較淡。為此，民主監(jiān)督項目化未來可以更多地在對黨委依法執(zhí)政、黨員領導干部履職盡責、為政清廉等方面的監(jiān)督中加以應用。

最后，民主監(jiān)督項目化因其臨時性、階段性的特點，要謹防出現(xiàn) “熱熱鬧鬧走過場”的形式主義傾向。客觀來說，黨中央推動民主監(jiān)督項目化 （如脫貧攻堅民主監(jiān)督）的初衷無疑是為了促進民主黨派民主監(jiān)督職能的履行，更好地體現(xiàn)多黨合作的制度效能。但在壓力情境下，很多組織都具有權宜性應變的特點。作為接受委托的民主黨派來說，一個黨派對口一個省份進行脫貧攻堅民主監(jiān)督，中共中央在看、兄弟黨派要比，壓力不可謂不大。對于被監(jiān)督的各個省級中共黨委來說，脫貧攻堅是 “十三五”決勝階段的一項中心工作，是必須要完成的政治任務，壓力也可想而知。在此情境中，雙方都需要保持高度的政治責任感，一方認真監(jiān)督，一方認真地接受監(jiān)督，而不能異化為 “一個愿打、一個愿挨”的 “政治秀”。否則，民主監(jiān)督項目化將走向其設計初衷的反面。為此，中共中央加強對民主監(jiān)督工作的績效評估就顯得尤為必要。這也是中共與各民主黨派 “互相監(jiān)督”的應有之義。

［1］張惠康.參政黨民主監(jiān)督功能研究［M］.北京：中共中央黨校出版社，2011.

［2］林芳.參政黨民主監(jiān)督有效性的理性評價與多維度分析［J］.浙江學刊，2011（06）.

［3］渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制［J］.中國社會科學，2012（05）.

［4］各民主黨派中央聚力開展脫貧攻堅民主監(jiān)督［EB/OL］.（2017-01-11）.http://www.zytzb.gov.cn/tzb2010/xw/201701/d05c7ee82fde49e8b9878fc884eb542a.shtml.

［5］習近平總書記談的“民主監(jiān)督”，你看懂了么？ ［EB/OL］.（2016-12-13）.http://www.rmlt.com.cn/2016/1213/451586.shtml.

［6］習近平總書記提到脫貧攻堅民主監(jiān)督取得的“階段性成果”，到底指什么？ ［EB/OL］.（2017-01-12）.http://www.hbtyzx.gov.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=17&id=30805.

［7］曹偉，陳云亮.民主黨派民主監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)及其完善進路的實證研究［J］.重慶社會主義學院學報，2015（06）.

［8］程姝雯.民主黨派對口監(jiān)督8省份扶貧攻堅［N］.南方都市報，2016-08-02.

［9］鄧凌.參政黨民主監(jiān)督效能評估研究［J］.中央社會主義學院學報，2013（03）.

［10］農工黨中央對口云南省開展脫貧攻堅民主監(jiān)督工作實施方案（試行）［EB/OL］.（2016-11-07）.http://www.ngd.org.cn/xwzx/tzgg/42885.htm.

［11］民進中央與湖南省在京舉行脫貧攻堅民主監(jiān)督工作協(xié)商座談會［EB/OL］.（2017-03-12）.http://www.hunan.gov.cn/zw/hnyw/zwdt/201703/t20170312_4066652.html.

［12］徐邦友.從功利到權利：參政黨民主監(jiān)督之存在基礎的轉換［J］.中共浙江省委黨校學報，2010（02）.