基層協(xié)商民主路徑下的農(nóng)村低保政策執(zhí)行糾偏機(jī)制研究

楊新欣

（中共濟(jì)南市委黨校、濟(jì)南市行政學(xué)院、濟(jì)南市社會(huì)主義學(xué)院公共管理教研部，濟(jì)南 250100）

黨的十九大報(bào)告提出，堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感?！叭跤兴觥背蔀楸Ｕ虾透纳泼裆男履繕?biāo)。農(nóng)村居民最低生活保障（簡(jiǎn)稱農(nóng)村低保）政策作為我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在保障農(nóng)村困難群眾基本生存權(quán)利方面發(fā)揮著“兜底”作用和“安全閥”功能，是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的制度保障。近年來(lái)，各地在執(zhí)行農(nóng)村低保政策過(guò)程中出現(xiàn)了一系列的偏離問(wèn)題，不僅違背了這項(xiàng)民生政策的公共性目標(biāo)，也由此帶來(lái)了基層社會(huì)矛盾的多發(fā)頻發(fā)，改革呼聲極其強(qiáng)烈。如何建立一種有效的政策執(zhí)行糾偏機(jī)制，打通民生政策“最后一公里”，將這張“民生網(wǎng)”織牢、織密、織細(xì)，增強(qiáng)農(nóng)村困難群眾的獲得感？協(xié)商民主理論與基層實(shí)踐為解決這一難題提供了一種有效路徑。

一、相關(guān)概念的界定

（一）協(xié)商民主

1.西方協(xié)商民主的核心思想

20世紀(jì)末期，伴隨著人們對(duì)自由民主的反思和對(duì)代議制民主的批判，協(xié)商民主理論在西方國(guó)家興起，亞里士多德、哈貝馬斯、吉登斯、科恩等著名理論家都是協(xié)商思想的忠實(shí)捍衛(wèi)者。協(xié)商民主又稱商議民主、商談民主，它是一種新的民主理論范式。真正提出協(xié)商民主概念的是美國(guó)學(xué)者約瑟夫·畢塞特，他于1980年發(fā)表《協(xié)商民主:共和政府的多數(shù)原則》一文，首次從學(xué)術(shù)意義上使用“協(xié)商民主”一詞。他認(rèn)為協(xié)商民主是一種審慎的民主，合理的公共政策需要能夠就“共同體長(zhǎng)久和總體的利益”形成集體協(xié)商，分權(quán)和制衡能夠抵制這些領(lǐng)導(dǎo)者可能產(chǎn)生的野心和暴政。［1]盡管眾多西方學(xué)者對(duì)于協(xié)商民主的理解莫衷一是，但基本共識(shí)是協(xié)商民主倡導(dǎo)協(xié)商與對(duì)話，在政治決策中引入公民參與，強(qiáng)調(diào)協(xié)商過(guò)程的平等性與合法性，追求責(zé)任和理性。［2]它有利于增強(qiáng)公共決策的合法性，激發(fā)公民的參與熱情，培育公民精神。

2.我國(guó)基層協(xié)商民主的內(nèi)涵與形式

2015年2月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，明確了社會(huì)主義協(xié)商民主的本質(zhì)屬性和基本內(nèi)涵。指出協(xié)商民主是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，在決策之前和決策實(shí)施之中開(kāi)展廣泛協(xié)商，努力形成共識(shí)的重要民主形式。［3]提出“按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，穩(wěn)步開(kāi)展基層協(xié)商，更好解決人民群眾的實(shí)際困難和問(wèn)題，及時(shí)化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定?！被鶎訁f(xié)商民主包括民主懇談會(huì)、民主議事會(huì)、民主聽(tīng)證會(huì)、民主評(píng)議會(huì)、民主理財(cái)會(huì)、民情直通車、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政等多種形式，有利于擴(kuò)大公民有序政治參與、更好實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利，有利于促進(jìn)科學(xué)民主決策、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于化解矛盾沖突、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，有利于保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，有利于發(fā)揮我國(guó)政治制度優(yōu)越性，增強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信。［4]

（二）農(nóng)村最低生活保障制度

1944年，英國(guó)學(xué)者哈耶克首次提出建立最低生活保障制度，確保貧困人口獲得最基本的生活保障。但是西方對(duì)于最低生活保障制度這一概念尚未普遍使用，也缺少專門研究，只是在社會(huì)救助制度中有所體現(xiàn)。西方國(guó)家普遍施行“積極的社會(huì)救助制度”，最低生活保障制度一般都是城鄉(xiāng)一體化模式，幾乎沒(méi)有單獨(dú)的農(nóng)村低保制度，而且特別注重法律規(guī)范建設(shè)和政府主體責(zé)任，以此來(lái)保證社會(huì)救助制度的有效執(zhí)行。

從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始在農(nóng)村實(shí)行定期、定量的制度化救濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的困難補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，這是我國(guó)對(duì)于農(nóng)村社會(huì)保障制度的初步改革。2007年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村低保制度這一重大惠民政策正式施行。我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度是國(guó)家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種社會(huì)救助制度，實(shí)行地方人民政府負(fù)責(zé)制，按屬地進(jìn)行管理。政府對(duì)家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村困難居民，按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)給予差額救助，堅(jiān)持依靠基層政權(quán)和群眾自治組織的原則，實(shí)行救濟(jì)與扶貧相結(jié)合，現(xiàn)金、實(shí)物、服務(wù)保障相結(jié)合。

（三）政策執(zhí)行偏離

公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)公共價(jià)值和公共利益進(jìn)行的權(quán)威性協(xié)調(diào)、劃分和分配，是政府管理公共事務(wù)、解決公共問(wèn)題、維護(hù)公共利益的重要工具。20世紀(jì)80年代，我國(guó)政策科學(xué)逐步形成并蓬勃發(fā)展，90年代以后開(kāi)始與我國(guó)實(shí)踐相結(jié)合進(jìn)行本土化研究。在實(shí)踐中，公共政策的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程往往會(huì)偏離政策方案的預(yù)期方向和既定目標(biāo)，從而發(fā)生政策執(zhí)行偏離。由于公共政策過(guò)程的復(fù)雜性，政策資源和政策環(huán)境隨時(shí)會(huì)發(fā)生變化，政策執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)偏差屬于正常現(xiàn)象，需要辯證性的看待，而不能簡(jiǎn)單地以對(duì)錯(cuò)來(lái)評(píng)論。一方面，政策主體出于自利性而主動(dòng)偏差地執(zhí)行政策，表現(xiàn)為扭曲、變形、“腸梗阻”、“中梗阻”等一系列問(wèn)題，這無(wú)疑是對(duì)公共性的違背，必須及時(shí)糾偏改正；另一方面，政策執(zhí)行偏離也可能是對(duì)現(xiàn)實(shí)政策環(huán)境的妥協(xié)，迎合環(huán)境需求，成為超越和修正原有政策的新契機(jī)，這正是公共政策系統(tǒng)循環(huán)往復(fù)、與時(shí)俱進(jìn)的內(nèi)在特性，需要重新考量政策環(huán)境，優(yōu)化政策方案。

如何建立有效的糾偏機(jī)制，打通公共政策“最后一公里”，既是政策科學(xué)研究的理論熱點(diǎn)，也是維護(hù)公共利益、提升政府公信力亟待破解的實(shí)踐難題。

二、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村低保政策執(zhí)行偏離的具體表現(xiàn)及根本原因

農(nóng)村低保制度在我國(guó)實(shí)施至今，其積極的政策效果毋庸贅述。但是課題組赴濟(jì)南市平陰縣各村鎮(zhèn)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在2012年開(kāi)始實(shí)施“陽(yáng)光低保聽(tīng)證”評(píng)議性協(xié)商民主制度改革之前，當(dāng)?shù)仄毡榇嬖谳^為突出的低保政策執(zhí)行偏離問(wèn)題，負(fù)面效應(yīng)突出，偏離了“應(yīng)保盡?！钡拿裆繕?biāo)。隨后，課題組通過(guò)查閱全國(guó)各地相關(guān)調(diào)研報(bào)告，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村低保政策執(zhí)行偏離問(wèn)題具有一定的普遍性，卻存在正負(fù)兩種效應(yīng)：負(fù)面效應(yīng)表現(xiàn)為阻礙了政策公共性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，降低了基層政府公信力，成為不容忽視的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素；正面效應(yīng)表現(xiàn)為政策偏離在某種程度上修正了政策方案的不足，適應(yīng)了政策環(huán)境變化。具體表現(xiàn)如下：

（一）執(zhí)行偏離的負(fù)面表現(xiàn)

1.執(zhí)行主體的角度

一是基層政府濫用自由裁量權(quán)?！肮舱叩膱?zhí)行離不開(kāi)自由裁量權(quán)，但公共政策執(zhí)行過(guò)程中的自由裁量權(quán)是一把雙刃劍，其正當(dāng)行使能產(chǎn)生積極效應(yīng)，不當(dāng)行使則會(huì)帶來(lái)消極影響。［5]在自上而下的決策體制影響下，在紛繁復(fù)雜的政策執(zhí)行過(guò)程中，由于利益取向、政策環(huán)境等因素影響，農(nóng)村低保政策往往被政治精英的偏好所左右而忽略民意，濫用自由裁量權(quán)導(dǎo)致政策執(zhí)行隨意化。例如平陰縣在推行“陽(yáng)光低保聽(tīng)證”協(xié)商民主之前，一般是基層政府、村（居）兩委按照自己的意志分配名額，確定享受國(guó)家低保待遇的家庭及個(gè)人，決策過(guò)程不公開(kāi)，村民無(wú)法直接參與，特別是受“熟人社會(huì)”觀念影響，把享受低保待遇作為優(yōu)親厚友和賄賂上級(jí)的“好處”，從而出現(xiàn)“人情保”、“關(guān)系?！?、“回扣保”、應(yīng)保未保等問(wèn)題，影響了黨群干群關(guān)系，惡化了基層社會(huì)環(huán)境，民怨頗深。甚至多地發(fā)生基層干部面對(duì)低保資金的誘惑，不惜鋌而走險(xiǎn)，利用手中職權(quán)和政策信息不對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)，冒領(lǐng)和騙取低保金，以權(quán)謀私，中飽私囊，觸犯黨紀(jì)國(guó)法的事件。以山東省為例，近兩年來(lái)濟(jì)寧市、菏澤市、德州市等多地先后通報(bào)了多起基層民政所工作人員、村支書(shū)等騙取或截留挪用低保款問(wèn)題，相關(guān)責(zé)任人被嚴(yán)肅處理。二是基層政府政策執(zhí)行工作保障不足。根據(jù)2008年民政部發(fā)布的《全國(guó)基層低保規(guī)范化建設(shè)暫行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》的要求，評(píng)估縣、市、區(qū)在工作保障方面（主要考察基層低保能力建設(shè)情況）的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)是“每2000名城市低保對(duì)象或每5000名農(nóng)村低保對(duì)象至少配備1名專職低保工作人員”。但在實(shí)踐中，很多地方卻普遍存在低保工作專職人員數(shù)量不足的問(wèn)題，一方面是低保工作人員編制偏少，另一方面是工作任務(wù)日益繁重，二者矛盾突出。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政人員偏少，多數(shù)為非低保專職工作人員，不可能了解各個(gè)村每一名低保申請(qǐng)戶的情況，而且受年齡、文化水平和知識(shí)結(jié)構(gòu)的限制，政策掌握能力不高，容易造成群眾對(duì)低保政策的誤解和不滿情緒。加上基層低保工作行政經(jīng)費(fèi)不足，工資待遇低，留不住人，導(dǎo)致工作積極性不高。農(nóng)村低保工作保障不足，弱化了基層政府的政策執(zhí)行力，只能采取一些簡(jiǎn)易性、變通性的執(zhí)行措施，導(dǎo)致執(zhí)行偏離。

2.執(zhí)行對(duì)象的角度

一是村民缺乏足夠的政策認(rèn)同。一項(xiàng)公共政策能否達(dá)到預(yù)期的執(zhí)行效果，不只依賴于政策本身和政策執(zhí)行主體，還要受政策執(zhí)行對(duì)象即公眾認(rèn)同和接受程度的影響。目前農(nóng)村低保政策執(zhí)行偏離的重要表現(xiàn)之一，就是村民缺乏足夠的政策認(rèn)同。首先，村民對(duì)于農(nóng)村低保政策認(rèn)知不足或存在誤讀。由于信息不對(duì)稱和政策宣傳缺位，導(dǎo)致很多村民對(duì)于這項(xiàng)關(guān)系切身利益的重大惠民政策不甚了解，包括申請(qǐng)程序、保障標(biāo)準(zhǔn)、受保的權(quán)利義務(wù)等。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，受到傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化影響，一些村民將國(guó)家低保政策對(duì)貧困居民的救助看作是一種慈悲行為，是對(duì)窮人的施舍和同情，產(chǎn)生了“給多給少無(wú)所謂”、“給誰(shuí)無(wú)所謂”的心理，甚至出現(xiàn)對(duì)于低保戶的社會(huì)排斥和歧視，低保戶不明確自身基本權(quán)利，更談不上保護(hù)自身權(quán)利。其次，一些貧困村民存在“低保依賴”思想和騙保行為?？v觀國(guó)內(nèi)外社會(huì)救助制度，在發(fā)揮積極社會(huì)救助的政策效果之外，也會(huì)帶來(lái)“養(yǎng)懶漢”的政策負(fù)效應(yīng)。一些村民抱著“國(guó)家給的低保不拿白不拿”的心理，安于貧困的生活現(xiàn)狀，而不愿去努力改變，形成了獨(dú)特的“貧困文化”現(xiàn)象［6]。一些人甚至鋌而走險(xiǎn)動(dòng)歪腦筋，想方設(shè)法通過(guò)各種手段騙取低保資格。這些都導(dǎo)致農(nóng)村低保政策偏離了通過(guò)政府最低生活救助，逐步實(shí)現(xiàn)個(gè)人主動(dòng)脫貧的最終目標(biāo)。二是村民缺乏主動(dòng)的政策參與。首先表現(xiàn)為不愿參與。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然農(nóng)村低保政策事關(guān)貧困村民切身利益，但是貧困村民受文化水平所限，以及傳統(tǒng)“官本位”政治文化的影響，主動(dòng)參與意愿還不是很強(qiáng)，參與意識(shí)有待培育。其次表現(xiàn)為不能參與。目前我國(guó)農(nóng)村群眾參與能力普遍不高，很多村民不了解相關(guān)政策和法律規(guī)定，對(duì)于參與程序和規(guī)則更是無(wú)從談起，當(dāng)自身權(quán)益受到侵犯時(shí)，往往通過(guò)非法暴力手段或群體性事件來(lái)表達(dá)和維護(hù)權(quán)利，帶來(lái)了很高的社會(huì)成本。最后表現(xiàn)為參與渠道有效性不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村低保上訪數(shù)量一直居高不下，越級(jí)信訪和群體性事件時(shí)有發(fā)生，基層維穩(wěn)工作難度加大。根本原因是盡管村民參與低保政策執(zhí)行的渠道不少，如信訪、聽(tīng)證會(huì)、政府開(kāi)設(shè)的信函來(lái)訪、干部接待、新聞媒體等，但是這些渠道的參與主體還局限于極少數(shù)群體，廣泛性和有效性亟待提升，如低保審核除了三榜公示外，其他環(huán)節(jié)村民無(wú)法參與進(jìn)來(lái)。

3.從低保政策的角度

一是農(nóng)村低保對(duì)象識(shí)別不精準(zhǔn)。首先是村民財(cái)產(chǎn)性收入核定不精準(zhǔn)。與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村貧困人口一方面要“靠天吃飯”，另一方面流動(dòng)性較大，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源不穩(wěn)定、多樣化，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)性收入調(diào)查與統(tǒng)計(jì)工作難度很大，精準(zhǔn)性不足。例如對(duì)于申請(qǐng)者及子女外地資產(chǎn)和收入核查困難，缺乏對(duì)于農(nóng)村低保戶家庭收入的跟蹤監(jiān)測(cè)，縣以上政府與縣鄉(xiāng)政府民政部門信息不共享等，這些都導(dǎo)致低保對(duì)象應(yīng)保難保、應(yīng)退難退、福利依賴等問(wèn)題，甚至因強(qiáng)制退保而跟工作人員產(chǎn)生矛盾沖突。其次是低保戶評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)不精準(zhǔn)。目前低保戶認(rèn)定劃分的四類保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于原則、抽象，缺乏具體的量化指標(biāo)。其中，一、二類低保評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)都是“硬指標(biāo)”，可操作性強(qiáng)，重點(diǎn)保障因病、因殘、因意外事故喪失勞動(dòng)能力及具有長(zhǎng)期特殊困難的家庭；而三、四類低保評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)則彈性較大，僅根據(jù)“生活困難”就可認(rèn)定，使違規(guī)操作有機(jī)可乘。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，低保申請(qǐng)家庭收入核算采取單向核算方法，家庭支出不在計(jì)算范圍之內(nèi)，無(wú)法兼顧因意外致病、致殘、失孤而致貧的家庭，特別是缺少對(duì)于孤老病殘者，因病致貧、因病返貧戶，失依兒童，處于低保線臨界狀態(tài)的低收入戶等不同低保對(duì)象的分類界定，政策執(zhí)行機(jī)械僵化，導(dǎo)致相當(dāng)一部分貧困戶被拒之于低保門外。二是低保申領(lǐng)程序設(shè)計(jì)不精準(zhǔn)。雖然農(nóng)村低保申領(lǐng)設(shè)定了“戶申請(qǐng)—村上報(bào)—鄉(xiāng)核準(zhǔn)—縣審批”的程序（三審兩公示），但是由于在事前和事后缺乏有效的跟蹤監(jiān)管，導(dǎo)致具體執(zhí)行出現(xiàn)偏離，村干部實(shí)際掌握較大的話語(yǔ)權(quán)，出現(xiàn)越俎代庖、一手包辦的現(xiàn)象。三是低保水平偏離經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際。社會(huì)救助理論與實(shí)踐研究表明，科學(xué)合理的低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由當(dāng)?shù)刭?gòu)買力平價(jià)來(lái)確定，而不是名義貨幣，并且要實(shí)現(xiàn)隨當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，而目前我國(guó)尚未建立這種動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，偏離了經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際。而且，全國(guó)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距。截至2016年底，全國(guó)有城市低保對(duì)象855.3萬(wàn)戶、1480.2萬(wàn)人，全國(guó)城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)494.6元/人·月；全國(guó)有農(nóng)村低保對(duì)象2635.3萬(wàn)戶、4586.5萬(wàn)人，全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)312元/人·年。［7]全國(guó)城市低保標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)月差距為182.6元，年差距為2191.2元，而且差距逐年增加，城鄉(xiāng)困難居民無(wú)法共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。四是立法監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制缺位?，F(xiàn)行農(nóng)村低保政策大多是地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件，國(guó)家立法至今還是空白，導(dǎo)致政策執(zhí)行缺乏全局性的指導(dǎo)和規(guī)范，從而產(chǎn)生以政代法、無(wú)法可依、監(jiān)督缺位等亂象。特別是農(nóng)村低保政策執(zhí)行沒(méi)有建立對(duì)于低保戶的正向激勵(lì)機(jī)制，從而出現(xiàn)負(fù)面導(dǎo)向作用。很多人暫時(shí)貧困，寧可不就業(yè)也不愿意放棄享受低保的機(jī)會(huì)；徘徊在低保標(biāo)準(zhǔn)臨界點(diǎn)的貧困戶無(wú)法得到救助，對(duì)低保政策失去信心，對(duì)政府失去信任。五是政策整合不到位?！笆濉币?guī)劃綱要指出：“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)，完善最低生活保障制度，強(qiáng)化政策銜接，推進(jìn)制度整合，確保困難群眾基本生活?！保?]農(nóng)村低保是做好脫貧攻堅(jiān)“兜底保障一批”的主要政策支點(diǎn)，二者在政策目標(biāo)上高度一致，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。雖然目前已有多省將農(nóng)村低保線與扶貧線“兩線合一”，但仍有不少省份“兩線分立”，根源在于政府財(cái)力支持水平不一，整合難度較大。此外，農(nóng)村低保政策也缺乏與其它社會(huì)救助政策的有效銜接，如醫(yī)療、教育、住房、臨時(shí)救助等，全方位的社會(huì)救助體系尚未建立。

（二）執(zhí)行偏離的正面表現(xiàn)

1.補(bǔ)償了較低的理論保障標(biāo)準(zhǔn)

相對(duì)于農(nóng)村低保制度建立之初的保障標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)一直在不斷提高，年均增長(zhǎng)超過(guò)30%，增長(zhǎng)速度超過(guò)了CPI，托底保障的積極作用十分明顯。但是即使按照最新的農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)，各地每人每月保障標(biāo)準(zhǔn)仍處于較低水平。以濟(jì)南市為例，自1997年建立農(nóng)村低保制度以來(lái)，濟(jì)南市保障標(biāo)準(zhǔn)歷經(jīng)11次調(diào)整，從最初的年人均不低于500元，到2015年達(dá)到3600元。自2016年4月1日起，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)首次與市扶貧線（4165元）“兩線合一”，增長(zhǎng)了15.7%。但是計(jì)算下來(lái)，每人每月保障標(biāo)準(zhǔn)僅為347元，平均到每天僅為11.5元，與實(shí)際的物價(jià)水平存在較大差距，保障水平不高。劉圣中、王晨對(duì)山西省X縣農(nóng)村低保政策執(zhí)行偏離的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2015年當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)為每人每月213元，理論保障水平偏低，人均月收入真正低于這個(gè)保障線的農(nóng)村家庭實(shí)際并不多。為完成上級(jí)任務(wù)，當(dāng)?shù)卣趯?shí)際執(zhí)行中進(jìn)行了適度偏離，采取了略高的實(shí)際保障水平和分檔補(bǔ)助兩種方式，提高了實(shí)際保障標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上補(bǔ)償了較低的理論保障標(biāo)準(zhǔn)。首先，當(dāng)?shù)卣岩恍┤司率杖肼愿哂?13元的家庭納入了農(nóng)村低保范疇，雖然偏離了政策規(guī)定，實(shí)際上這部分錢補(bǔ)償了較低的理論保障標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，當(dāng)?shù)卣疀](méi)有嚴(yán)格執(zhí)行核定每個(gè)家庭收入水平然后補(bǔ)差的規(guī)定，而是采取了分檔補(bǔ)助辦法，按照2014年標(biāo)準(zhǔn)，將低保戶分為一、二、三、四類：一類主要為三無(wú)人員、重殘、長(zhǎng)期生病缺乏勞動(dòng)力的特困家庭，補(bǔ)差水平為190元/月·人。二類主要為缺乏主要?jiǎng)趧?dòng)力、殘疾、生活和生產(chǎn)基礎(chǔ)條件非常差的貧困家庭，補(bǔ)差水平為166元/月·人。三類主要為生活、生產(chǎn)各方面條件差的貧困家庭，補(bǔ)差水平為156元/月·人。四類主要為家庭條件差，而又有特殊開(kāi)銷的家庭，補(bǔ)差水平為146元/月·人。［9]補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)乩碚摫Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)同步增長(zhǎng)，實(shí)際上是提高了低保戶的保障水平，彌補(bǔ)了理論保障標(biāo)準(zhǔn)偏離的政策弊端，起到了修正政策方案的正面作用。

2.維護(hù)了基層社會(huì)穩(wěn)定

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層政府在低保政策執(zhí)行中濫用自由裁量權(quán)，雖然發(fā)生了照搬式、替代式、抵制式、象征式等執(zhí)行偏離行為，如提高實(shí)際保障水平、擴(kuò)大低保對(duì)象范圍等做法，但卻在一定程度上或多或少地迎合了各地的政策環(huán)境，糾正了低保政策本身不科學(xué)、不合理的內(nèi)容，發(fā)揮了積極的糾偏作用，有利于化解政策風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定。

（三）執(zhí)行偏離的根本原因

農(nóng)村低保政策出現(xiàn)的一系列負(fù)面執(zhí)行偏離問(wèn)題，從根本上來(lái)說(shuō)是體制弊端，是由我國(guó)政府自上而下的決策體制造成的，是政府單向的“閉門”決策帶來(lái)的必然結(jié)果。從政策執(zhí)行主體來(lái)看，這種決策體制往往被政治精英的偏好所左右，濫用自由裁量權(quán)而忽略民意；從政策執(zhí)行對(duì)象來(lái)看，政府“替民做主”，將公民參與“拒之門外”，缺乏足夠的政策認(rèn)同；從政策本身來(lái)看，政府內(nèi)部集體決策使政策方案“目中無(wú)人”，缺乏合法性、合理性、可行性與可控性。所以，探索構(gòu)建農(nóng)村低保政策執(zhí)行糾偏機(jī)制，政府必須主動(dòng)實(shí)現(xiàn)“開(kāi)門”決策，變政府單向決策為多元主體公共決策，而基層協(xié)商民主模式正是有效的路徑選擇。

三、以基層協(xié)商民主為路徑建立農(nóng)村低保政策執(zhí)行糾偏機(jī)制的探索和建議

（一）濟(jì)南市平陰縣“陽(yáng)光低保聽(tīng)證”協(xié)商民主制度建設(shè)的做法與成效

2012年，平陰縣民政局為解決農(nóng)村低保政策執(zhí)行中不公開(kāi)、不公平、人情保、關(guān)系保等問(wèn)題，在全國(guó)率先開(kāi)創(chuàng)性引入了基層協(xié)商民主模式，建立了由廣大村民直接參與的“陽(yáng)光低保聽(tīng)證”評(píng)議性協(xié)商民主制度，其典型經(jīng)驗(yàn)做法對(duì)于構(gòu)建農(nóng)村低保政策執(zhí)行糾偏機(jī)制具有深刻的啟示意義。

1.程序創(chuàng)新

一是由有享受“低?！币庠傅募彝糁飨虼迕裎瘑T會(huì)提出低保申請(qǐng)。填寫相關(guān)證明表格，經(jīng)村委會(huì)審核后，向全體村民張榜公示申請(qǐng)名單。二是擬定低保聽(tīng)證小組和入戶調(diào)查小組的候選人名單。由縣民政局從村兩委工作人員、轄區(qū)部分人大代表、政協(xié)委員，熟悉村民情況的黨員代表、村民、退休干部中，擬定聽(tīng)證小組候選人名單，再對(duì)這些人員進(jìn)行相關(guān)政策法規(guī)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。由鎮(zhèn)民政辦低保工作人員、專職民政助理員以及為人公平正義的村民代表組成調(diào)查小組成員。三是村民實(shí)名投票表決出低保聽(tīng)證小組、入戶調(diào)查小組成員和擬參加低保聽(tīng)證會(huì)家庭，并立即張榜公示，公示時(shí)間不少于五天。同時(shí)公示召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)時(shí)間、地點(diǎn)、聽(tīng)證程序、規(guī)則、參加聽(tīng)證會(huì)人員、鎮(zhèn)民政辦監(jiān)督電話，以便于村民了解聽(tīng)證程序、監(jiān)督聽(tīng)證過(guò)程。四是入戶調(diào)查小組逐一入戶調(diào)查核實(shí)低保申請(qǐng)家庭的財(cái)產(chǎn)收入情況。如實(shí)填表并形成調(diào)查報(bào)告，對(duì)調(diào)查內(nèi)容存在分歧的，經(jīng)多方協(xié)商達(dá)成一致后，由戶主簽字、按手印確認(rèn)生效。五是召開(kāi)“陽(yáng)光低保聽(tīng)證”大會(huì)。由各村兩委成員、申請(qǐng)低保家庭戶主、聽(tīng)證小組成員、入戶調(diào)查小組成員、辦事處工作人員、部分人大代表、政協(xié)委員、村民代表、離退休教師、干部以及旁聽(tīng)人員等共同參加。具體流程為：主持人宣讀申請(qǐng)低保條件、當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)、低保聽(tīng)證小組、入戶調(diào)查小組成員名單，要求有親屬、利益、利害關(guān)系的予以回避；申請(qǐng)“低?！奔彝糁麝愂錾暾?qǐng)理由；入戶調(diào)查核實(shí)小組代表逐一介紹調(diào)查核實(shí)情況，說(shuō)明其真實(shí)性和完整性；低保聽(tīng)證小組人員及其他旁聽(tīng)人員向申請(qǐng)人和調(diào)查人員詢問(wèn)相關(guān)情況或提出異議，要求其說(shuō)明情況；低保聽(tīng)證小組成員評(píng)議協(xié)商、無(wú)記名投票表決，當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行唱票、公開(kāi)票決結(jié)果，同意票數(shù)達(dá)三分之二以上者得以進(jìn)入下一審核階段，否則視為未通過(guò)（對(duì)于非常貧困、未達(dá)到三分之二票數(shù)的家庭，調(diào)查核實(shí)小組再次向聽(tīng)證小組及其他旁聽(tīng)人員做出說(shuō)明，接受大會(huì)評(píng)議，再次表決）；申請(qǐng)人對(duì)聽(tīng)證會(huì)結(jié)果不服，可提出二次聽(tīng)證請(qǐng)求，經(jīng)過(guò)再次調(diào)查取證，可以進(jìn)行二次聽(tīng)證；形成詳細(xì)會(huì)議記錄，所有參加評(píng)議人員簽字確認(rèn)評(píng)議結(jié)果；在村務(wù)公開(kāi)欄公示入戶調(diào)查、聽(tīng)證評(píng)議和審核結(jié)果鎮(zhèn)民政辦張榜公示，公示期不少于 7天，公示結(jié)束后送縣民政部門審批；縣民政局按照申請(qǐng)家庭總數(shù)30%的標(biāo)準(zhǔn)再次入戶核查，無(wú)異議后進(jìn)行審批長(zhǎng)期公示，并建立低保長(zhǎng)期公示制度，接受群眾評(píng)議和監(jiān)督。［10]

2.政策糾偏的具體成效

一是限制了基層政府濫用自由裁量權(quán)。通過(guò)嚴(yán)格的對(duì)話、審議、討論等協(xié)商程序，讓低保工作“在陽(yáng)光下運(yùn)行”，避免了基層政府“替民做主”的單向決策，政府與村民就公共利益逐步形成共識(shí)，有效限制了政府濫用自由裁量權(quán)，有力保障了村民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)，根本解決了低保工作中的積弊，最終實(shí)現(xiàn)了“有進(jìn)有退”、應(yīng)保盡保、公平正義的政策目標(biāo)。二是增強(qiáng)了村民的政策認(rèn)同。通過(guò)廣泛的政策宣傳和程序公開(kāi)，使村民可以最大化參與基層公共事務(wù)決策，激發(fā)了公民意識(shí)的覺(jué)醒和公民權(quán)利的行使，增強(qiáng)了責(zé)任感、歸屬感和認(rèn)同感，培養(yǎng)了自治能力，為低保政策執(zhí)行營(yíng)造了和諧的社會(huì)關(guān)系。三是實(shí)現(xiàn)了政策執(zhí)行精細(xì)化。通過(guò)設(shè)定一系列公開(kāi)透明的協(xié)商民主程序，實(shí)現(xiàn)了對(duì)于低保對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別，杜絕了人為操作和變相腐敗的發(fā)生，將低保工作置于最廣泛的社會(huì)監(jiān)督之下，并將協(xié)商民主廣泛運(yùn)用到城市低保、精準(zhǔn)扶貧、救災(zāi)救助、村民自治、村務(wù)公開(kāi)、重大民生項(xiàng)目建設(shè)等各項(xiàng)公共事務(wù)之中，政策執(zhí)行更加精細(xì)化。

（二）以基層協(xié)商民主為路徑建立農(nóng)村低保政策執(zhí)行糾偏機(jī)制的建議

雖然低保聽(tīng)證協(xié)商民主制度從源頭上減少了農(nóng)村低保政策執(zhí)行偏離問(wèn)題，但并不能一勞永逸地全面解決農(nóng)村低保工作的所有難題，必須深入探索實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化和程序化，才能真正為建立農(nóng)村低保政策執(zhí)行糾偏機(jī)制提供有效路徑。

1.培育合格的基層協(xié)商主體

一是培養(yǎng)村民的公民精神和參與能力?；鶎訁f(xié)商民主的本質(zhì)是基層群眾當(dāng)家作主，村民作為最重要的協(xié)商主體，他們的協(xié)商意識(shí)、協(xié)商知識(shí)、協(xié)商能力和協(xié)商鍛煉至關(guān)重要。首先要進(jìn)行廣泛的公民教育。即通過(guò)協(xié)商民主專題教育、媒體宣傳教育、法制教育、社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育等多種教育形式，糾正農(nóng)村傳統(tǒng)的順從、依附、畏權(quán)等政治文化意識(shí)，強(qiáng)化公民意識(shí)和民主主體意識(shí)；通過(guò)廣泛的政策宣傳教育，使農(nóng)民明確農(nóng)村低保政策的目標(biāo)、程序、受保權(quán)利、義務(wù)及實(shí)現(xiàn)途徑，逐步形成正確的政策認(rèn)知和積極的政策認(rèn)同，激發(fā)參與熱情和維權(quán)意識(shí)。其次要進(jìn)行有效的協(xié)商鍛煉。通過(guò)換屆選舉、村民大會(huì)、懇談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種公共事務(wù)協(xié)商形式的鍛煉，增強(qiáng)農(nóng)民的政治責(zé)任意識(shí)和政治判斷能力，掌握一定的協(xié)商方法和技巧，提升協(xié)商能力。二是發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)組織的載體作用。亨廷頓認(rèn)為：“組織是通往政治權(quán)力之路，也是穩(wěn)定的基礎(chǔ)，因而也是政治自由的前提?！保?1]通過(guò)組織化的力量，提高農(nóng)民的協(xié)商意識(shí)和協(xié)商能力，是建立農(nóng)村低保政策糾偏機(jī)制的重要途徑。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)組織數(shù)量少、發(fā)育滯后、引領(lǐng)農(nóng)民協(xié)商能力不足的現(xiàn)狀，要重點(diǎn)引導(dǎo)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)型社會(huì)組織、民非企業(yè)組織、自治型社會(huì)組織與傳統(tǒng)社會(huì)組織的發(fā)展，通過(guò)降低登記注冊(cè)成本，簡(jiǎn)化手續(xù)，加大資源投入和人才培訓(xùn)，鼓勵(lì)城市社會(huì)組織、高校等幫助扶持農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展等多種形式，引導(dǎo)其健康成長(zhǎng)，為農(nóng)民參與協(xié)商民主提供依靠力量、活動(dòng)平臺(tái)、參與技能訓(xùn)練的機(jī)會(huì)。

三是提升基層黨委政府的治理能力?；鶎诱仁腔鶎訁f(xié)商民主的參與主體、推動(dòng)者和組織者，更是建立農(nóng)村低保政策執(zhí)行糾偏機(jī)制的主體力量。首先要勇于轉(zhuǎn)變觀念。以平陰縣“陽(yáng)光低保聽(tīng)證”協(xié)商民主改革為例，當(dāng)?shù)攸h委政府為治理農(nóng)村低保亂象痛定思痛，勇于創(chuàng)新和改革，主動(dòng)轉(zhuǎn)變“替民做主”思維慣性和不良作風(fēng)，堅(jiān)持以人民為中心，保證人民當(dāng)家作主，積極引入?yún)f(xié)商民主理念，帶頭學(xué)習(xí)協(xié)商民主理論和政策，精心設(shè)計(jì)聽(tīng)證程序，引導(dǎo)村民有序參與，體現(xiàn)了高度的政治自覺(jué)和政治擔(dān)當(dāng)。其次要敢于放下“權(quán)力”。協(xié)商民主是以政府“權(quán)力下放”實(shí)現(xiàn)公民“權(quán)利激活”的過(guò)程。建立有效的農(nóng)村低保政策執(zhí)行糾偏機(jī)制，基層黨委政府必須樹(shù)立合作治理、平等協(xié)商、開(kāi)放包容的現(xiàn)代治理理念，敢于放權(quán)、“開(kāi)門”決策，將公共事務(wù)決策置于“陽(yáng)光之下”，由政府和村民通過(guò)對(duì)話、討論、協(xié)商、妥協(xié)，達(dá)成共識(shí)，防止濫用自由裁量權(quán)而損害公平公正，實(shí)現(xiàn)民主與民生的共贏。

2.科學(xué)界定基層協(xié)商客體

協(xié)商客體即協(xié)商內(nèi)容，也就是與公共利益相關(guān)的議題，農(nóng)村低保政策執(zhí)行中的協(xié)商客體包括政策執(zhí)行中所有事關(guān)公共利益的內(nèi)容。通過(guò)基層協(xié)商民主建立有效的農(nóng)村低保政策執(zhí)行糾偏機(jī)制，必須科學(xué)界定協(xié)商內(nèi)容，哪些可以進(jìn)入?yún)f(xié)商程序，哪些必須協(xié)商，不協(xié)商就不能決策和實(shí)施。目前在各地農(nóng)村“陽(yáng)光低?！甭?tīng)證協(xié)商民主實(shí)踐中，協(xié)商內(nèi)容包括低保對(duì)象識(shí)別、低保申領(lǐng)程序、保障標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判、現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議、低保退出等，基本覆蓋了低保工作中違背公平公正、群眾意見(jiàn)大、亟待解決的公共議題。下一步，應(yīng)該圍繞黨的十九大報(bào)告提出的“廣大人民幸福生活的需求”和“弱有所扶”民生目標(biāo)，重點(diǎn)在動(dòng)態(tài)調(diào)整農(nóng)村低保水平、科學(xué)分類認(rèn)定農(nóng)村低保對(duì)象等改革呼聲高的方面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以最廣大人民根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)，把人民群眾的小事當(dāng)作自己的大事，從人民群眾關(guān)心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起，使基層協(xié)商的內(nèi)容更加全面、系統(tǒng)、務(wù)實(shí)。

3.精細(xì)設(shè)計(jì)基層協(xié)商制度和程序

中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出“實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主廣泛多層次制度化發(fā)展”。基層協(xié)商民主要突破政府“創(chuàng)新易、持久難”的困境，必須走制度化、程序化、法制化發(fā)展之路，將協(xié)商民主從“非正式制度”變?yōu)椤罢街贫取?，將農(nóng)村協(xié)商民主制度真正融入基層公共治理體系?！皬亩苊獬霈F(xiàn)政治精英一走，協(xié)商實(shí)踐就擱淺的滑稽局面，或成為只流于形式而無(wú)實(shí)質(zhì)性效果的空殼”。［12]這是以基層協(xié)商民主為路徑建立農(nóng)村低保政策執(zhí)行糾偏機(jī)制必須突破的瓶頸問(wèn)題。

一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保協(xié)商民主的制度化。首先要健全完善村委會(huì)選舉制度、村民會(huì)議制度、村民代表會(huì)議制度、民主懇談會(huì)制度、聽(tīng)證會(huì)制度、村務(wù)公開(kāi)制度等，匯集有關(guān)農(nóng)村低保工作的民情民意，為確定協(xié)商議題、協(xié)商程序、協(xié)商目標(biāo)等提供前提和基礎(chǔ)。其次要建立協(xié)商主體的培訓(xùn)和保障制度，包括對(duì)基層黨委政府、村“兩委”、人大代表、政協(xié)委員等進(jìn)行協(xié)商民主和基層治理的專題培訓(xùn)，對(duì)基層民政工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)能力、執(zhí)行能力、群眾工作能力以及協(xié)商能力等專題培訓(xùn)，對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織和農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商知識(shí)與能力的專題培訓(xùn)，并完善相關(guān)的工作保障機(jī)制。其三要建立協(xié)商結(jié)果的落實(shí)和反饋制度，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，將農(nóng)村低保協(xié)商中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)整改和反饋，不斷解決實(shí)際問(wèn)題，避免流于形式。最后還要建立“線上”協(xié)商和“線下”協(xié)商融合發(fā)展制度。主動(dòng)將互聯(lián)網(wǎng)思維和大數(shù)據(jù)意識(shí)融入?yún)f(xié)商民主實(shí)踐，建立議題提交、互動(dòng)交流、電子投票、決策跟蹤等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，以及村民協(xié)商大數(shù)據(jù)平臺(tái)，同步提高村民“線上”協(xié)商和“線下”協(xié)商的能力與質(zhì)量。二是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保協(xié)商民主的程序化。注重協(xié)商程序的科學(xué)化、民主化建設(shè)，明確協(xié)商會(huì)議召開(kāi)的頻次、時(shí)間、地點(diǎn)、組織機(jī)構(gòu)、參會(huì)人員構(gòu)成及數(shù)量、具體流程等，保證每一位參與人員都可以進(jìn)行平等對(duì)話協(xié)商（如規(guī)定每個(gè)參與者發(fā)言時(shí)間等），將協(xié)商結(jié)果廣泛公開(kāi)，以便于群眾監(jiān)督。并不斷創(chuàng)新協(xié)商技術(shù)手段，突破地域時(shí)空限制，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主全過(guò)程網(wǎng)絡(luò)化、議題內(nèi)容數(shù)據(jù)化、計(jì)票流程實(shí)時(shí)化，簡(jiǎn)化協(xié)商程序，提升協(xié)商質(zhì)量。三是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保協(xié)商民主的法治化。加快農(nóng)村低保立法工作進(jìn)度，對(duì)低保對(duì)象識(shí)別、分類救助、保障標(biāo)準(zhǔn)、申領(lǐng)程序、制度整合等予以明確，并將農(nóng)村低保協(xié)商程序正式納入法律保障，約束政府的自由裁量權(quán)、保障村民的協(xié)商權(quán)利、強(qiáng)化廣泛的社會(huì)監(jiān)督；完善《村民委員會(huì)組織法》，明確基層協(xié)商民主的議題設(shè)定、協(xié)商程序、村民權(quán)利等內(nèi)容，營(yíng)造協(xié)商參與、合作共治的農(nóng)村政治文化氛圍；探索基層協(xié)商民主中問(wèn)責(zé)、人身權(quán)利保護(hù)、隱私保護(hù)等相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。

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