土地利用與綠色發(fā)展
————"土地與未來(lái)上海國(guó)際研討會(huì)“報(bào)告觀點(diǎn)綜述

張洪武，張 瑋，王莉莉，龔士良

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國(guó)土資源調(diào)查研究院，上海 200072）

“土地與未來(lái)上海國(guó)際研討會(huì)”由國(guó)土資源部規(guī)劃司、科技與國(guó)際合作司、上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局指導(dǎo)，中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院、上海市地質(zhì)調(diào)查研究院（上海市國(guó)土資源調(diào)查研究院）、浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院主辦，是一次土地利用、規(guī)劃、政策及管理研究的高端研討會(huì)，旨在打造我國(guó)土地科學(xué)與管理領(lǐng)域的國(guó)際間高端學(xué)術(shù)交流平臺(tái)，成為引領(lǐng)我國(guó)土地科學(xué)與管理發(fā)展、展示我國(guó)軟實(shí)力的核心論壇。

本屆研討會(huì)主題為“土地利用與綠色發(fā)展”，以深化落實(shí)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)、國(guó)土空間優(yōu)化等國(guó)家重大戰(zhàn)略為背景，圍繞土地規(guī)劃與空間治理、大都市郊區(qū)土地資源配置與活力提升、土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、農(nóng)村土地制度改革等方面進(jìn)行研討交流。研討會(huì)以專(zhuān)家演講、互動(dòng)交流為主要形式，同時(shí)包括“開(kāi)放與合作”國(guó)際機(jī)構(gòu)和組織的觀點(diǎn)交流、青年專(zhuān)家報(bào)告會(huì)“先鋒薈”、國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)與組織的合作交流“圓桌會(huì)議”等多種形式。研討會(huì)特邀美國(guó)、荷蘭、德國(guó)、英國(guó)和中國(guó)十多位專(zhuān)家學(xué)者作學(xué)術(shù)報(bào)告。本文對(duì)學(xué)術(shù)報(bào)告予以輯錄概述，以了解土地利用與管理最新動(dòng)向，分享實(shí)踐成果。

1 關(guān)于土地管理

國(guó)土資源部規(guī)劃司莊少勤司長(zhǎng)表示：規(guī)劃好、利用好、管理好土地資源，事關(guān)黨的十九大精神的貫徹落實(shí)，事關(guān)中國(guó)特色社會(huì)主義的發(fā)展全局。新時(shí)代土地利用要堅(jiān)持四個(gè)立足點(diǎn)：一是立足于節(jié)約優(yōu)先保護(hù)優(yōu)先，服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)綠色發(fā)展。要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，保護(hù)國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全；要推進(jìn)空間深化改革，加快建立自然生態(tài)空間用土管制制度；要加大土地綜合整治力度，提高生態(tài)修復(fù)能力，打造天然、地綠、水凈的美麗國(guó)土；要著力提高資源利用效率，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)約束、法律約束、制度約束、標(biāo)準(zhǔn)約束，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式。二是立足于提高資源供給和資源效益，服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)。要堅(jiān)持完善市場(chǎng)機(jī)制，建立健全自然資源資產(chǎn)有償使用制度，采取有效的政策和引導(dǎo)措施，轉(zhuǎn)變資源利用方式，促進(jìn)資源由增量向存量轉(zhuǎn)變，規(guī)模擴(kuò)張向提高質(zhì)量轉(zhuǎn)變。三是立足于全面深化改革，服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，促進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。要推動(dòng)制度創(chuàng)新，深化農(nóng)村土地制度改革，進(jìn)一步釋放土地紅利和蘊(yùn)含的生產(chǎn)力，平衡土地利用關(guān)系；要推動(dòng)科技創(chuàng)新，提升資源利用的科技保障能力；要推動(dòng)管理創(chuàng)新，按照簡(jiǎn)政放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)的要求，加快轉(zhuǎn)變政府智能，切實(shí)增加服務(wù)能力，提升服務(wù)質(zhì)量，保障服務(wù)效能。四是立足于產(chǎn)權(quán)保護(hù)，服務(wù)以人民為中心的發(fā)展思想，促進(jìn)維護(hù)群眾資源權(quán)益。要堅(jiān)持土地公有制不動(dòng)搖，平等保護(hù)各類(lèi)產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)建立健全體系完整、產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能明確、保障有效的中國(guó)特色社會(huì)主義土地產(chǎn)權(quán)理論和制度。

上海市人民政府黃融副秘書(shū)長(zhǎng)指出：當(dāng)前，上海正處于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，面臨著資源緊約束、生態(tài)環(huán)境有待改善、城鄉(xiāng)發(fā)展不夠均衡等一系列問(wèn)題。綠色發(fā)展對(duì)上海而言是對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展方式的反思和變革，更是實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)涵發(fā)展，建設(shè)卓越全球城市的必由之路。近年來(lái)，上海咬住建設(shè)卓越城市的總體目標(biāo)，積極探索創(chuàng)新城市發(fā)展和土地利用的新模式和新方式，以編制城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃為契機(jī)，科學(xué)界定城市發(fā)展規(guī)模天花板，在全國(guó)率先提出并實(shí)施建設(shè)用地的負(fù)增長(zhǎng)，創(chuàng)新土地全生命周期管理理念，有力提升了土地利用綜合績(jī)效。上海深入推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快存量用地盤(pán)活，以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，著力提升農(nóng)村地區(qū)環(huán)境品質(zhì)和產(chǎn)業(yè)能級(jí)，全面提升土地利用管理效能。同時(shí)上海積極探索以保護(hù)、保留為原則，強(qiáng)化歷史風(fēng)貌空間的保護(hù)利用，以最嚴(yán)格措施延續(xù)城市文脈和記憶，讓城市更有安全感、歸屬感、成就感和幸福感。

聯(lián)合國(guó)人居署——全球土地工具網(wǎng)絡(luò)（GLTN）主席塞拉先生作了題為“使用低價(jià)技術(shù)解決非洲地權(quán)安全性問(wèn)題”的報(bào)告，指出非洲當(dāng)前存在著貧困程度高、土地行政管理缺失嚴(yán)重、安全隱患多、產(chǎn)能提升需求大等問(wèn)題。為此，在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)下，GLTN創(chuàng)新研發(fā)了低成本的土地工具，從技術(shù)層面落實(shí)土地政策。一是建立土地管理框架，包括人員、安全性、可靠的數(shù)據(jù)等，二是構(gòu)建地籍清冊(cè)，借助空間框架等方法，提高土地裁定和數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，形成地圖匯編。同時(shí)結(jié)合立法保障土地權(quán)利，維護(hù)人權(quán)、性別的平等。

浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)吳次芳教授在“對(duì)中國(guó)土地制度改革十大理論認(rèn)識(shí)的反思”中深刻反思了我國(guó)的土地制度改革，認(rèn)為當(dāng)下中國(guó)土地制度改革的某些主流理論認(rèn)識(shí)從總體上看是存在缺陷的。一是關(guān)于土地總體認(rèn)識(shí)，他認(rèn)為土地具有商品的某些屬性，但完全不同于一般的商品。不能把土地視為一般商品，不加區(qū)分按照一般商品的價(jià)值規(guī)律來(lái)推進(jìn)中國(guó)土地制度改革。二是關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)，公有和私有是兩種不同的土地產(chǎn)權(quán)形態(tài)，兩種產(chǎn)權(quán)形態(tài)的中心概念不同，公有土地所有權(quán)主體的明確性，不能以私人土地所有權(quán)主體的明確性為判斷標(biāo)準(zhǔn)。三是關(guān)于土地市場(chǎng)，市場(chǎng)機(jī)制能提高土地資源的配置效率的觀點(diǎn)是值得反思的。四是關(guān)于土地制度，制度不是萬(wàn)能的，不能把問(wèn)題的解決都寄希望于制度改革上。五是關(guān)于“公地悲劇”，公地悲劇的出現(xiàn)是因?yàn)橘Y源有限，而人的欲望無(wú)限，明知土地退化還不斷增加放牧的結(jié)果。由于資源有限很難改變，要解決這個(gè)問(wèn)題就必須抑制人的欲望，只有公有制才可以解決公地悲劇問(wèn)題。六是關(guān)于土地發(fā)展權(quán)，土地發(fā)展權(quán)（development rights）是私法范疇的概念，在公法范疇里應(yīng)該稱(chēng)土地開(kāi)發(fā)權(quán)（right to develop），二者概念不同。不少研究者認(rèn)為土地就是一個(gè)私法調(diào)整的范疇，而不需要受公法規(guī)范，是值得反思的。七是關(guān)于征地公共利益，公共利益的判定因?qū)ο蠖?，?dāng)下一些有話語(yǔ)權(quán)的主流觀點(diǎn)對(duì)公共利益的價(jià)值判斷要深刻反思。八是關(guān)于征地補(bǔ)償，要重視農(nóng)民基本權(quán)益的保護(hù)，盡量避免因征地補(bǔ)償?shù)牟黄胶饧觿⌒聲r(shí)期發(fā)展不平衡的矛盾。九是關(guān)于土地財(cái)政，土地財(cái)政并不是中國(guó)特有的現(xiàn)象，美國(guó)很多州政府每33年把土地重新賣(mài)了一次，是典型的土地財(cái)政，與之對(duì)比，中國(guó)住宅用地的無(wú)償續(xù)期需要反思。十是關(guān)于新古典和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)本身存在缺陷，將其作為改革的主要依據(jù)值得反思。

2 關(guān)于國(guó)土規(guī)劃編制

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院楊保軍院長(zhǎng)在“規(guī)劃落實(shí)綠色發(fā)展理念的八個(gè)要點(diǎn)”中指出：生態(tài)文明是在深刻反思工業(yè)文明教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，吸取農(nóng)耕文明的精髓，更好協(xié)調(diào)好發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系。綠色發(fā)展中，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三者是包含關(guān)系，生態(tài)環(huán)境是一切發(fā)展的基礎(chǔ)，社會(huì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障。圍繞建設(shè)美麗中國(guó)，他提出了規(guī)劃編制的8個(gè)要點(diǎn)：“育山”就是要保育山體生態(tài)環(huán)境和形勢(shì)格局；“理水”就是要梳理水系網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)城水和諧；“造林”就是要加強(qiáng)全域林地建設(shè)，提升生物多樣性；“養(yǎng)田”就是要建立休耕輪作機(jī)制，支持退耕還林還草；“調(diào)氣”就是要開(kāi)辟區(qū)域通風(fēng)廊道，調(diào)節(jié)城市微氣候；“疏脈”就是要疏通從區(qū)域到城市的綠脈水脈；“完型”就是要完善城市公共空間系統(tǒng)，組織城市多元活動(dòng)；“修文”就是要傳承人文山水園林理念，凸顯東方文化氣質(zhì)。

荷蘭基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境部項(xiàng)目經(jīng)理范·登·瓦特女士在“荷蘭可持續(xù)土地利用導(dǎo)向的綜合空間規(guī)劃”報(bào)告中介紹道，荷蘭的空間規(guī)劃內(nèi)容既有土地管理，還包括經(jīng)濟(jì)事務(wù)、水資源、環(huán)境、住房等。荷蘭的規(guī)劃體系包括中央、區(qū)域、地方三級(jí)體系，每個(gè)層級(jí)的規(guī)劃內(nèi)容都包括發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)以及各方面發(fā)展需要協(xié)調(diào)的內(nèi)容等，三個(gè)層面政府對(duì)城市規(guī)劃政策的制定和實(shí)施各有側(cè)重，既保證了中央足夠的權(quán)威又保證了地方政府的權(quán)力。當(dāng)前荷蘭發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)有氣候變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響、住房需求等等，需要從成系統(tǒng)和體系的角度制定相關(guān)法律和政策，進(jìn)一步推動(dòng)規(guī)劃政策的綜合化發(fā)展，尋求城市發(fā)展的解決方案。

南開(kāi)大學(xué)中國(guó)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心秘書(shū)長(zhǎng)郝壽義教授做了“區(qū)域協(xié)同發(fā)展與全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要”報(bào)告，指出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容包括人均生產(chǎn)總值、基本公共服務(wù)、比較優(yōu)勢(shì)、人與自然關(guān)系四個(gè)方面。當(dāng)前我國(guó)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已基本形成三層體系，即中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總戰(zhàn)略、中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施戰(zhàn)略。區(qū)域協(xié)同發(fā)展是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要路徑。區(qū)域協(xié)同發(fā)展是指將區(qū)域內(nèi)各地域單元作為不同層次子系統(tǒng)，借助政府干預(yù)將無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向有序合作，形成區(qū)域內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力和新的空間結(jié)構(gòu)，縮小區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)水平和公共服務(wù)差距，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域的共同發(fā)展。區(qū)域協(xié)同包括機(jī)制體制、軟硬件環(huán)境設(shè)施、區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)三個(gè)基本要素。國(guó)土規(guī)劃基于國(guó)土資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，使得區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展真正落地。因此，在實(shí)施全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要中應(yīng)建立有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，而區(qū)域協(xié)同就是一個(gè)重要的實(shí)施機(jī)制，具體包括規(guī)劃協(xié)同、體制協(xié)同、技術(shù)協(xié)同、機(jī)制協(xié)同、政策協(xié)同五點(diǎn)。

英國(guó)社會(huì)科學(xué)院院士、英國(guó)楊威及合伙人城市規(guī)劃事務(wù)所董事長(zhǎng)楊威女士在報(bào)告“探討中國(guó)綠色低碳規(guī)劃路徑——從英國(guó)空間規(guī)劃體系的借鑒”中闡述研究新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要點(diǎn)，應(yīng)該從戰(zhàn)略和長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的原則來(lái)考慮愿景，應(yīng)系統(tǒng)考慮人、土地和自然、空間規(guī)劃方法體系——田園城市規(guī)劃方法體系。由自然生態(tài)環(huán)境為城鄉(xiāng)提供以綠色有機(jī)框架，抵御全球氣候變化，構(gòu)筑生態(tài)多樣性環(huán)境。圍繞居民需求，提供社會(huì)經(jīng)濟(jì)軟基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵(lì)低碳生活方式。塑造人與自然有機(jī)聯(lián)系的人性化城鄉(xiāng)空間形態(tài)，搭建以低碳能源和交通，以及現(xiàn)代信息系統(tǒng)為經(jīng)絡(luò)的21世紀(jì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施。她強(qiáng)調(diào)城市的發(fā)展要以人本化為核心，土地價(jià)值的提升應(yīng)保留在社區(qū)之內(nèi)，提倡城市內(nèi)部空間的復(fù)合利用。規(guī)劃編制要抓住城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要點(diǎn)，明確根本要素和原則、循序漸進(jìn)。改革和創(chuàng)新現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃、實(shí)施和管理體系，是保證中國(guó)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展，以及中國(guó)文化有機(jī)傳承的要點(diǎn)。

重慶市國(guó)土資源和房屋勘測(cè)規(guī)劃院汪鵬所長(zhǎng)在“國(guó)土規(guī)劃與空間治理：指標(biāo)約束、空間管控與政策調(diào)控——重慶市國(guó)土規(guī)劃編制實(shí)踐”中反思了我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃的編制，指出指標(biāo)控制、空間管控和清單管理是從宏觀規(guī)劃到微觀規(guī)劃落地實(shí)施的有效抓手。國(guó)土規(guī)劃應(yīng)形成“四位一體”的抓手體系，即指標(biāo)約束是基礎(chǔ)，空間管控是核心，政策調(diào)控是調(diào)節(jié)器，清單管理是補(bǔ)充。規(guī)劃成果應(yīng)編制成政策性或法律法規(guī)式文本。在分享重慶國(guó)土規(guī)劃實(shí)踐中他總結(jié)了“四維分析明本底”，從自然本底、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、區(qū)位條件、發(fā)展定位四個(gè)維度剖析現(xiàn)狀存在問(wèn)題，摸清家底?！八亩繕?biāo)繪藍(lán)圖”，即定性明確城市未來(lái)的發(fā)展藍(lán)圖，定向明確城市發(fā)展的空間格局，定量明確規(guī)劃各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)，定界明確城鎮(zhèn)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)三大空間?！拔鍡l路徑促實(shí)施”，開(kāi)發(fā)上制定分區(qū)差異化發(fā)展策略；保護(hù)上建立兩線（生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線）四系（山系、水系、綠系、文脈）一安全（地質(zhì)安全）的保護(hù)體系；聯(lián)動(dòng)上融入“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，建設(shè)內(nèi)陸開(kāi)放高地，促進(jìn)“四面八方”聯(lián)動(dòng)發(fā)展；整治上推進(jìn)城鎮(zhèn)地區(qū)低效建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)，農(nóng)村地區(qū)山水林田湖草系統(tǒng)治理，沿江水岸帶綜合治理和礦區(qū)綠色礦山建設(shè)；支撐上強(qiáng)化交通、能源、防災(zāi)減災(zāi)等對(duì)于城市發(fā)展的支撐作用。

3 關(guān)于鄉(xiāng)村振興

德國(guó)巴伐利亞州下弗蘭肯區(qū)農(nóng)村發(fā)展局副局長(zhǎng)溫克勒先生在“穩(wěn)定農(nóng)村發(fā)展——一系列實(shí)施空間規(guī)劃目標(biāo)的倡議”中講到：巴伐利亞州重視保護(hù)生活的自然基礎(chǔ)和傳統(tǒng)文化，既包括城市地區(qū)也包括農(nóng)村地區(qū)。針對(duì)城市發(fā)展和村莊更新等不同的重點(diǎn)和方向，巴州制訂了州補(bǔ)貼方案，提升了生活環(huán)境和生活品質(zhì)，為農(nóng)業(yè)和商業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。一是為應(yīng)對(duì)城市中心的逐漸消亡，支持巴州東北部地區(qū)崛起，制訂特殊補(bǔ)貼方案，巴州東北部地區(qū)人民作為申請(qǐng)人和受益人，可以申請(qǐng)90%的合法成本的補(bǔ)貼，從而改善巴州農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)區(qū)位條件，改善人口流失嚴(yán)重地區(qū)的住房條件。二是針對(duì)城市或鄉(xiāng)村中心地帶，重視歷史文化和建筑保護(hù)，禁止拆除古建筑遺跡，可以通過(guò)核實(shí)需求、細(xì)化補(bǔ)貼申請(qǐng)等程序獲得補(bǔ)貼。三是私人援助項(xiàng)目，補(bǔ)貼比例為30%，按照政府意愿進(jìn)行城市更新和鄉(xiāng)村建設(shè)，即可獲得相應(yīng)的補(bǔ)貼。對(duì)于城市和村莊以外，人口介于500–2000人之間的地區(qū)，則通過(guò)廣泛的公眾參與實(shí)現(xiàn)更新改造。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所魏后凱所長(zhǎng)深刻思考鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在“中國(guó)振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略和土地改革”講到：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是綜合性戰(zhàn)略，是決勝全面建成小康社會(huì)的重中之重，也是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程。鄉(xiāng)村振興的概念是全面的，既包括經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的振興，也包括社會(huì)治理體系創(chuàng)新和生態(tài)文明的進(jìn)步。鄉(xiāng)村振興是一個(gè)長(zhǎng)期戰(zhàn)略，最終目標(biāo)是要全面促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)文姓和生態(tài)文明進(jìn)步，建設(shè)繁榮富強(qiáng)、宜居美麗的現(xiàn)代化新鄉(xiāng)村。他建議鄉(xiāng)村戰(zhàn)略分三步走，第一步：現(xiàn)在至2025年，建成一個(gè)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的美麗新鄉(xiāng)村。第二步：2026–2035年，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和基本公共服務(wù)均等化，城鄉(xiāng)差距大幅度縮小。第三步：2035–2050年，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，將我國(guó)建設(shè)成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的強(qiáng)國(guó)。他提出推進(jìn)鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實(shí)施，要突出五大戰(zhàn)略重點(diǎn)，即推動(dòng)產(chǎn)業(yè)振興、優(yōu)化人居環(huán)境、促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明、強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理、改善農(nóng)村生活。圍繞農(nóng)村面臨的鄉(xiāng)村人才短缺、建設(shè)資金不足、農(nóng)民增收困難等問(wèn)題，他提出促進(jìn)鄉(xiāng)村振興要深化土地改革，多措并舉，包括做好鄉(xiāng)村規(guī)劃、制定鄉(xiāng)村振興標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行差別化推進(jìn)策略、進(jìn)一步加大政策支持力度、引導(dǎo)全社會(huì)參與鄉(xiāng)村振興、深化土地改革全面激活資源。

上海市地質(zhì)調(diào)查研究院張瑋博士做了“為鄉(xiāng)村振興服務(wù)的土地利用規(guī)劃探索——上海郊野地區(qū)實(shí)踐”報(bào)告。他指出，近年來(lái)，上海通過(guò)編制郊野單元規(guī)劃，為改善農(nóng)村地區(qū)面貌，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做了重要探索。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要進(jìn)一步增強(qiáng)規(guī)劃的綜合性、實(shí)施性和政策性，實(shí)現(xiàn)一個(gè)前提、夯實(shí)一項(xiàng)基礎(chǔ)、完成三大任務(wù)。一個(gè)前提是底線約束，上海市新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的人口規(guī)模、土地資源、生態(tài)環(huán)境、安全保障四個(gè)底線，通過(guò)市、區(qū)、鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃，劃定了城市開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)現(xiàn)了空間的落地。一項(xiàng)基礎(chǔ)是家底調(diào)查，通過(guò)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、土地利用、土地權(quán)屬、水土環(huán)境質(zhì)量等調(diào)查，建立一地一檔，為規(guī)劃編制夯實(shí)基礎(chǔ)。三大任務(wù)中，一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向上，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和服務(wù)業(yè)的融合發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在土地利用上，切實(shí)保護(hù)耕地，優(yōu)先使用存量土地。二是整治提升，對(duì)于農(nóng)用地整治，在郊野公園實(shí)踐中，通過(guò)水、田、濕、林、村等綜合整治，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。對(duì)于建設(shè)用地整治與減量化，主要通過(guò)復(fù)墾和拆除低效用地、減少污染排放，降低社會(huì)管理成本，在改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，有效提升生態(tài)空間，增加基礎(chǔ)設(shè)施，保持鄉(xiāng)村文化。三是政策保障，整合涉農(nóng)各類(lèi)規(guī)劃、資金等資源形成合力，引導(dǎo)集體組織建立長(zhǎng)效“造血機(jī)制”。

上海交通大學(xué)農(nóng)業(yè)與生物學(xué)院谷曉坤博士作了題為“把脈郊野土地利用——上海98個(gè)鎮(zhèn)土地節(jié)約集約的5Q5E評(píng)價(jià)”的報(bào)告。2014年上海在全國(guó)率先構(gòu)建了總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高的“五量”土地利用調(diào)控策略。據(jù)此，提出與五量對(duì)應(yīng)的5Q框架，并建立包括生態(tài)性（ecological）、經(jīng)濟(jì)性（economic）、均衡性（equilibrium）、效率（efficiency）和公平性（equality）等五個(gè)方面（5E）的郊野地區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用5Q5E評(píng)價(jià)體系。應(yīng)用5Q5E評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，一是診斷土地運(yùn)行的體征，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果直接判定建設(shè)用地管控情況。二是定制空間管控政策，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果劃定重點(diǎn)區(qū)域，根據(jù)重點(diǎn)區(qū)域設(shè)定用地調(diào)控方向。5Q5E空間定量評(píng)價(jià)在方法上有三個(gè)創(chuàng)新，一是分類(lèi)評(píng)價(jià)，把郊野地區(qū)的節(jié)約集約利用和中心城的節(jié)約集約利用進(jìn)行分類(lèi)評(píng)價(jià)，把郊野當(dāng)中建設(shè)用地和農(nóng)地節(jié)約集約利用進(jìn)行分類(lèi)評(píng)價(jià)，落實(shí)了土地分類(lèi)管控要求。二是將節(jié)約集約評(píng)價(jià)由地塊尺度轉(zhuǎn)向區(qū)域尺度。三是通過(guò)空間定量、區(qū)域尺度評(píng)價(jià)，加強(qiáng)與土地管理政策的銜接。

北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院黃玖菊博士在“城鄉(xiāng)融合下的農(nóng)村土地與旅游產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展策略研究：以貴州為例”中指出，鄉(xiāng)村與城市地位要對(duì)等，就要構(gòu)建鄉(xiāng)村相對(duì)獨(dú)立的生產(chǎn)、生活、生態(tài)體系。以往城鄉(xiāng)規(guī)劃的二元體制具有明顯的重城市、輕鄉(xiāng)村的特點(diǎn)，鄉(xiāng)村規(guī)劃只重點(diǎn)對(duì)建設(shè)用地做出安排，鮮少關(guān)注村莊農(nóng)地等的發(fā)展利用和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，首先要充分了解地方的現(xiàn)狀和資源特點(diǎn)。在立足現(xiàn)有資源特點(diǎn)基礎(chǔ)上，守住耕地和生態(tài)保護(hù)控制線，在底線控制的基礎(chǔ)上明確符合綠色發(fā)展導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)選擇與布局，形成以人為本的三生空間統(tǒng)籌布局。

4 關(guān)于專(zhuān)項(xiàng)研究技術(shù)方法

本屆研討會(huì)還就規(guī)劃編制的技術(shù)方法，包括國(guó)土資源環(huán)境承載力、綜合交通體系優(yōu)化、關(guān)鍵生態(tài)空間辨識(shí)，以及規(guī)劃編制實(shí)施的數(shù)據(jù)保障等問(wèn)題進(jìn)行研討。

中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院數(shù)據(jù)中心張嘉工程師在“新時(shí)代國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)保障能力建設(shè)思考”中指出，當(dāng)前空間數(shù)據(jù)服務(wù)規(guī)劃面臨著社會(huì)時(shí)代變化和技術(shù)社會(huì)邁入大數(shù)據(jù)與智能時(shí)代的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，規(guī)劃的編制和實(shí)施迫切需要更加全面、精確、有效的數(shù)據(jù)支撐能力。提升空間規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)保障能力，一是提升數(shù)據(jù)采集能力，面對(duì)新時(shí)代的要求，要加強(qiáng)布局社會(huì)化數(shù)據(jù)的獲取，包括手機(jī)信令、交通、互聯(lián)網(wǎng)爬蟲(chóng)采集數(shù)據(jù)等。二是提升數(shù)據(jù)整合能力，重點(diǎn)突破數(shù)據(jù)對(duì)象定義尤其是空間對(duì)象定義的不穩(wěn)定性，空間尺度的差異導(dǎo)致數(shù)據(jù)處理的復(fù)雜性，以及由于數(shù)據(jù)格式、結(jié)構(gòu)、空間參考等因素不一致造成的數(shù)據(jù)交換障礙等三方面困難，建立各類(lèi)數(shù)據(jù)的有效關(guān)聯(lián)，打通數(shù)據(jù)壁壘。三是增強(qiáng)數(shù)據(jù)分析計(jì)算能力，把數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化成知識(shí)輔助規(guī)劃決策。

浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院岳文澤博士在“必用、管用、好用：面向省級(jí)國(guó)土規(guī)劃的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)”中指出，國(guó)土綜合承載力是國(guó)土規(guī)劃在空間規(guī)劃體系中基礎(chǔ)性地位的保障。資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)應(yīng)具有目標(biāo)明確性、功能多樣性、內(nèi)容可比性和尺度適宜性。面向國(guó)土規(guī)劃的資源環(huán)境承載力要必用、管用、好用?！氨赜谩笔侵更h中央和國(guó)務(wù)院對(duì)資源環(huán)境承載力的高度重視，承載力工作必須要做且必須要用。“管用”的核心是深化資源環(huán)境承載力內(nèi)涵理解，采用基于主導(dǎo)功能、多要素、多層次的評(píng)價(jià)思路，從資源環(huán)境的本底、承載狀態(tài)、預(yù)警相互聯(lián)系三方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，本底“自己比”找短板、狀態(tài)“相互比”評(píng)壓力、預(yù)警“標(biāo)準(zhǔn)比”助管理?！昂糜谩笔侵冈u(píng)價(jià)要素、指標(biāo)的選擇簡(jiǎn)單、有代表性、易操作，針對(duì)具體情況區(qū)分剛性和彈性要素。評(píng)價(jià)單元尺度適宜多元化，服務(wù)于多層級(jí)的規(guī)劃要求?！昂糜谩边€要易于決策，要明確具有指導(dǎo)性和操作性的評(píng)價(jià)思路。本底評(píng)價(jià)確定短板，明確限制性的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)類(lèi)型。狀態(tài)評(píng)價(jià)比較壓力，明確開(kāi)發(fā)與限制開(kāi)發(fā)的優(yōu)先秩序。標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)發(fā)布預(yù)警，提高決策效率，幫助管理。

上海交通大學(xué)智能交通與無(wú)人機(jī)應(yīng)用研究中心黃一哲博士作了“自行車(chē)+軌道交通導(dǎo)向型城市空間發(fā)展策研究——以上海為例”的報(bào)告，通過(guò)對(duì)比分析地鐵站點(diǎn)周?chē)掏境鲎廛?chē)占地鐵客流比重，發(fā)現(xiàn)自2016年4月共享單車(chē)投入使用4個(gè)月后，短途出租車(chē)占地鐵客流比重呈下降趨勢(shì)，相當(dāng)于減少了6.3%的短途出租車(chē)、約25000余次出租車(chē)出行。在此基礎(chǔ)上，他提出以步行+軌道交通為主的TOD空間開(kāi)發(fā)模式，可拓展至自行車(chē)等慢行交通+軌道交通為主的B+TOD空間開(kāi)發(fā)模式，以緩解TOD在實(shí)際建設(shè)實(shí)施過(guò)程中面臨的諸如噪聲、居住環(huán)境下降、交通擁堵、公平等負(fù)面效應(yīng)。他采用基于共享單車(chē)軌跡的研究方法，研究共享單車(chē)接駁地鐵站的騎行距離，提出了上海B+TOD最佳發(fā)展半徑，外環(huán)線以內(nèi)為2.32km，外環(huán)線以外為2.15km。

內(nèi)蒙古自治區(qū)土地調(diào)查規(guī)劃院梁潔博士在“基于不同降水年型土地利用覆被變化的縣域關(guān)鍵生態(tài)空間辨識(shí)研究——以科左后旗為例”中介紹道，不同區(qū)域存在的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)不同，對(duì)關(guān)鍵性生態(tài)空間的辨識(shí)，是在找準(zhǔn)區(qū)域突出生態(tài)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，采取針對(duì)性方法進(jìn)行辨識(shí)。總體研究思路是：結(jié)合國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)區(qū)和濕地保護(hù)區(qū)，通過(guò)不同降水年型分析確定欠水年和豐水年，分析欠水年和豐水年植被覆蓋變化，確定生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，利用最小阻力模型對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展空間和生態(tài)保護(hù)空間進(jìn)行博弈，最終確定關(guān)鍵性生態(tài)空間。研究結(jié)論：一是根據(jù)自然條件及地形特點(diǎn)分析，科左后旗存在的主要生態(tài)問(wèn)題是土地沙化，對(duì)科左后旗關(guān)鍵性生態(tài)空間的辨識(shí)即是對(duì)土地沙化風(fēng)險(xiǎn)較大區(qū)域的辨識(shí)。二是科左后旗不同年份降水量存在很大差異性，欠水年植被覆蓋度低于豐水年植被覆蓋度，但低植被覆蓋度區(qū)域在不同降水型年份存在空間差異性。三是針對(duì)存在土地沙化問(wèn)題的區(qū)域，利用不同降水年土地利用覆被變化可以有效辨識(shí)存在土地沙化風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵性生態(tài)空間，對(duì)同類(lèi)區(qū)域生態(tài)空間劃定具有指導(dǎo)意義。四是利用最小累積阻力模型對(duì)生態(tài)空間和城鎮(zhèn)發(fā)展空間進(jìn)行博弈具有一定的可行性。通過(guò)利用生態(tài)空間發(fā)展的阻力因子的設(shè)定可以約束城鎮(zhèn)空間的發(fā)展，反之，通過(guò)最小累積阻力模型計(jì)算最優(yōu)路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)空間的擴(kuò)展，最終實(shí)現(xiàn)科左后旗關(guān)鍵性生態(tài)空間的優(yōu)化調(diào)整。

國(guó)土資源部科技與國(guó)際合作司宮景文博士以“2030年非洲糧食問(wèn)題預(yù)測(cè)及其對(duì)中國(guó)的影響”為題詳細(xì)講解了非洲的糧食問(wèn)題。從1960年代到現(xiàn)在，非洲糧食單產(chǎn)基本上沒(méi)有提高，一方面表明將來(lái)糧食增長(zhǎng)潛力很大，另一方面復(fù)雜的因素導(dǎo)致的現(xiàn)狀也值得思考。由于進(jìn)口糧食的廉價(jià)，非洲始終難以發(fā)展獨(dú)立自主的糧食生產(chǎn)體系，導(dǎo)致其更加缺糧。非洲有兩個(gè)“灰犀?！?，一是糧食產(chǎn)能弱化，二是是人口過(guò)快增長(zhǎng)，導(dǎo)致其在糧食制度上越陷越深。實(shí)踐證明，中國(guó)道路引領(lǐng)著世界第一大人口大國(guó)從一窮二白到吃飽肚子，發(fā)展是中國(guó)解決糧食問(wèn)題的成功路徑，也希望這個(gè)路徑在非洲得到成功。