鄰避沖突的利益解構與衡平
——以龐德利益理論為視角

余昊哲

利益理論是龐德法學理論體系的基礎與核心環(huán)節(jié)，經由對社會中各項利益的標準化歸類及對利益的衡量與保護，龐德為分析和評判利益關系構筑起嚴密的理論框架。近年來，我國社會中的鄰避沖突頻發(fā)，成為制約經濟轉型升級與社會和諧穩(wěn)定的阻礙。本文從利益維度識別鄰避沖突發(fā)生的主要原因出發(fā)，進而以龐德利益理論為分析視角，對鄰避沖突中的各項利益進行解構，以期為衡平利益關系最終走出鄰避困局提供一點理論上的參考。

一、問題的提出:基于典型案例的考察

1.案情簡介

2016年6月25日，湖北省仙桃市大批民眾走上街頭進行游行示威，抗議垃圾焚燒發(fā)電站項目建設。事實上該項目系市政府以BOT模式與某公司合作興建，自2013年獲省環(huán)保廳、發(fā)改委核準批復，2014年正式動工以來已瀕臨竣工。仙桃市民認為政府事先未公示建廠情況，廠址距離居民生活區(qū)過近可能引發(fā)環(huán)保和健康問題而將矛頭直指政府機關。6月26日，在市民與警方長時間對峙沖突后，仙桃市委、市政府通過新聞辦公室，相繼發(fā)布通告決定暫緩項目建設、停止“生活垃圾焚燒發(fā)電項目”，而隨著27日凌晨警方釋放被拘留的市民后，抗議人群才最終散去。

2.案例評析兼論鄰避沖突爆發(fā)的利益動因

網上盛傳仙桃垃圾焚燒發(fā)電站停建是鄰避主義的又一次勝利，而實際上，該事件不過是近年來頻發(fā)的鄰避沖突的一個縮影。鄰避，亦即NIMBY（Not In My Back Yard） 的音譯詞，最早由美國學者奧黑爾提出，是指在城市建設過程中，民眾對那些能為社會帶來公共效益，卻具有一定危害性的設施建在自己生活圈內的抵觸心理。①

伴隨現代化進程的加速，為滿足社會的發(fā)展需求，提升城市的服務機能而興建公共設施已成為現代社會發(fā)展的必由之路。與此同時，民眾環(huán)保意識的覺醒、環(huán)境權利觀念的增強，也使得垃圾處理廠、核電站、殯儀館等既具備社會服務功能，又可能造成生活環(huán)境、居民健康受損的公共設施受到當地民眾的抵觸與排斥?，F代社群主義的興起致使鄰避情節(jié)在群體范圍內迅速擴散，當公共設施的不利影響超過一定限度，而人們又無力改變處境時，根據集體行動邏輯，民眾將會有較大的動機和較強的組織能力反對公共設施建設②，此時若缺乏有效的疏導機制，很容易引發(fā)鄰避沖突。

鄰避沖突的表象是沖突各方社會力量的對抗與較量，實質則是諸多利益關系相互博弈的過程。鄰避設施通常兼具有公益性和負外部性的雙重屬性。鄰避項目的運行在為社會整體創(chuàng)造效益的同時，也可能因規(guī)劃不合理致使周邊民眾負擔額外的風險成本。在“仙桃事件”中，地方政府在規(guī)劃和決策垃圾焚燒發(fā)電站項目時，僅以行政審批為準據，缺乏信息公開和公眾參與，導致設施周邊民眾利益與社會共同體利益明顯處于失衡狀態(tài)，從而引發(fā)了外差效應。民眾在自身環(huán)境利益、健康利益受損的驅動下，非理性地選擇了“熱暴力”方式來表達利益訴求，直接引發(fā)了與政府機關的利益沖突。而在短暫的利益博弈之后，盡管當局最終妥協(xié)終止了項目建設，消散了政治風險，但建設項目的預期效果業(yè)已無法實現，先期投入必然被浪費，造成政府公信力下降，社會秩序混亂。仙桃事件折射出鄰避沖突背后多元利益主體之間紛雜的利益沖突和利益博弈過程。鄰避沖突的惡果倒逼行政機關必須摒棄傳統(tǒng)的簡單指令式管理模式③，而在公共決策中充分考量項目可能造成的利益影響，進而平衡利益關系，從根源上消弭沖突的隱患。

二、問題研究的路徑：龐德利益理論下鄰避沖突的利益解構

鄰避項目建設導致的利益失衡是誘發(fā)沖突的主要根源。因此，正確識別和評判利益關系是消解鄰避沖突的重要前提。龐德通過擬定利益清單并對社會中復雜的利益形態(tài)進行類型化歸納，使其利益理論具有了現實層面的技術性和準據性，這為我們借以分析鄰避沖突中的各項利益關系提供了可能。

1.龐德利益理論的內在理路

利益理論并非龐德獨創(chuàng)，而是他在很大程度上承襲耶林的權利利益觀并加以系統(tǒng)化的成果。龐德將威廉·詹姆斯的實用主義哲學作為道德指導原則，提出利益是作為個體的人或是在群體、社團及其關系中的人們尋求滿足的要求、愿望或期望。人的自然本性天然地存在矛盾，擴張的自利本性與協(xié)作的社會本性會引發(fā)社會中各種利益的沖突與競爭，因此，個人需要依靠法律秩序維系其本性中的平衡。龐德拒斥了以往法律科學將法律秩序視為協(xié)調沖突意志的統(tǒng)一狀態(tài)或和諧狀況的看法，轉而認為法律秩序是一種有序化或條理化的過程。④在組織化的社會中，法律秩序的存續(xù)需按照“承認某些利益——劃定利益范圍——保護確定利益”的遞進關系邏輯展開。

龐德在建構其利益學說時預設了一個基本前提，即法律作為解決爭議的權威性判準，并不創(chuàng)造任何利益，即便沒有法律或法律秩序對人類行動的指引，利益依然存在。⑤在此基礎上，龐德將那些亟待法律發(fā)現和保障的，不同于經濟學家所稱的“好處”的社會主體的需求、要求或愿望劃分為個人利益、公共利益和社會利益。個人利益通常被視為非根源于國家的“自然權利”，是指直接包含在個人生活中并以個人生活名義提出的各種主張；公共利益是包含在政治組織的社會生活中并基于其地位提出的權利要求，現代意義上的公共利益很大程度上就是指國家利益；社會利益則是涉及文明社會的社會生活并以此種生活名義提出的各項要求、需要或愿望。⑥

2.鄰避沖突中的相關利益在龐德利益譜系中的定位

對多元利益進行分類可以較明晰地理清法律系統(tǒng)的范圍和對象，然而試圖將現實環(huán)境中的所有要求按照利益類別一勞永逸地歸納，這幾乎是不可能的。畢竟每種要求并非只屬于其中一個范疇，同一要求可能從一個以上的生活方面的地位被提出，也可能以不同的名義提出并從不同的角度被看待。⑦因此，以龐德的利益理論為分析工具對鄰避沖突中的諸多利益進行定位時，需依據引發(fā)沖突的原因力大小，特別重視主要相關者的利益訴求。

（1）鄰避沖突中的個人利益。毫無疑問，鄰避設施所在地的周邊民眾是受鄰避項目影響最大，利益失衡最嚴重，也是主導鄰避沖突發(fā)展進程的利益主體。按照鄰避沖突的發(fā)生邏輯，設施周邊民眾基于自身生命安全和財產利益的潛在風險而進行的抵觸行動是鄰避沖突爆發(fā)的“導火索”。在龐德利益理論中，個人人身的不可侵犯性通常被擱置于個人利益的首位，個人人身的最低限度是生命、身體免遭直接或間接傷害，其次是保持和增進身體健康。文明的發(fā)展使得個人心智和精神系統(tǒng)不受妨礙也越來越受重視。飽受社會負評或遭人嫌惡的輻射類、化工類、廢棄物類等鄰避設施在威脅周邊民眾生命健康的同時，勢必也會影響附近社區(qū)的社會評價，造成周邊民眾的心理負擔。鄰避沖突的爆發(fā)意味著民眾對非法僭越其意志的鄰避項目的反抗，其間蘊含著意志自由和社會聲譽的主張，這也是人作為社會主體在人格利益上的要求。

個人基于經濟生活地位提出的要求、需求或愿望被稱作物質利益，物質利益最普遍的形式表現為個人作為財產法主體對經濟利益的主張?，F代社會中，弱小的個人在同其他社會主體發(fā)生經濟聯(lián)系時，其要求獲得的不受外部侵害的請求權通常受到忽視，被忽視的惡果表現為經濟社會中個人利益的頻繁受損。鄰避設施在利益主體間勾連起一道密切的經濟利益網絡，設施建設必然會引發(fā)原有利益格局的改變，在變化的過程，利益與風險分配機制的不合理最容易使個人利益受到損害。設施周邊民眾因自身利益受損而在鄰避沖突中提出的利益訴求便是個人物質利益的現實主張。

（2）鄰避沖突中的社會利益。社會利益是一個極富張力的范疇，人類社會活動的復雜性致使社會利益難以被精確化。⑧但社會利益的主體總是特定的公共社會，因而有著一般性內容。龐德以列舉的方式將社會利益細分為和平與公共秩序利益、社會制度安全利益、基本公共道德利益、保護社會資源利益、人的自由發(fā)展利益以及社會中的個人生活利益。

鄰避設施是典型的公共物品，其消費和利用具有明顯的非競爭性、非排他性特征。按照公用物的原則，一般意義上鄰避設施的所有權和使用權歸屬設施服務區(qū)域范圍內的社會公眾整體。鄰避項目在為民眾帶來高效、便利的生活體驗時，也為城市化進程提供了必要的物質載體，從而擴充城市公共發(fā)展空間與發(fā)展?jié)撃?。然而，伴隨著鄰避沖突的爆發(fā)，區(qū)域社會的利益矛盾必然被激化，制約經濟增長的同時也會造成社會秩序紊亂，有礙于文明社會社會生活的和平發(fā)展。因鄰避沖突導致項目停止運行，勢必會削減社會公共福利，間接傷害社會共同體的可得利益，造成社會資源浪費和不必要公共成本的損耗。例如在“仙桃事件”中，垃圾焚燒發(fā)電站項目雖被緊急叫停順應了部分“民意”，但公共財政損失以及地方投資環(huán)境惡化的負作用，終究會由每個市民承擔。⑨社會公共利益實際關涉到構成社會整體的每個個體或群體的利益。在鄰避沖突中，設施所在地以外無需直接負擔成本，而享受預期收益的社會公眾往往因“搭便車”陷入集體沉默，社會公眾在鄰避沖突中默示的利益訴求也是導發(fā)鄰避項目誕生的內在動力。

（3） 鄰避沖突中的公共利益。在龐德的視閾內，公共利益包含著國家作為社會利益捍衛(wèi)者而提出的各項權力要求。⑩在這個層面上，國家扮演著推進和保障社會公共福利的重要角色。現代政治學意義上的地方政府是國家公共管理職能的實際履行者?，是主權國家在地方上的“代言人”，因而，地方政府可以被視作公共利益在特定區(qū)域內的承載主體。

從鄰避沖突產生的本源看，地方政府是鄰避設施規(guī)劃、立項到建設、運營整個流程的決策者和負責人，是鄰避沖突中的核心利益相關者。建設鄰避設施本質上是現代服務型政府公共服務、公共管理職能的內在要求。地方政府通過推行鄰避項目，以此帶動當地經濟的增長，改善城市生活環(huán)境，滿足社會的發(fā)展需求，最終實現謀求經濟利益、環(huán)境利益、社會利益協(xié)同發(fā)展的“利益束”?，這恰與旨在維護社會共同福利的公共利益相契合。但在“官本位”、“升遷政治”等落后行政理念的誤導下，地方政府可能在鄰避項目的實施過程中，顯現出公權力主體與公共利益主體的“人格分裂”。決策模式的封閉性以及非法利益的誘導容易引發(fā)權力腐敗。一方面，鄰避項目的審批可能會淪為地方政府權力尋租的工具，從而使公共利益發(fā)生異化；另一方面，地方政府片面追求行政業(yè)績和政治資本，也可能會以忽視甚至犧牲個人利益、社會利益作為代價。

三、問題的解決：鄰避沖突中利益衡平的法治對策

鄰避沖突中的利益關系錯綜復雜，各項利益之間的不平衡是導致利益沖突最終引發(fā)鄰避沖突的根源。因此，協(xié)調與平衡利益關系是走出鄰避困局的關鍵。按照龐德設定的理論邏輯，在對利益進行分類后，法律應當確定如何衡量與保護合法利益。

1.龐德利益理論的價值準則

龐德著眼于各種法令制定、適用和發(fā)展的實際情況，總結了三種估量與評價利益的價值準則，即經驗價值準則、理性價值準則和權威性價值準則。經驗價值準則是指立法者、法官和學者通過反復試驗與司法取舍，尋找某種能以盡可能小的阻礙和浪費去調整利益關系、安排社會行為，在保存整體利益方案的前提下，使重疊、沖突的利益得到調整的方法。理性價值準則是法學家們運用理性構想出特定時空下文明社會的法律假說，并以此作為各種權威性推論的出發(fā)點和衡量沖突利益的尺度。權威性價值準則是關于社會秩序的一種公認傳統(tǒng)性權威觀念，其中的突出部分便是那些為法律所吸收，成為解決爭端的權威性指示和有關理想社會的圖景。?

在評價上述三種利益衡量的方法時，龐德認為，后兩種方法雖通行一時，但現在已很少使用并且在實際運用中存在困難。這是因為，在社會秩序變遷即舊秩序消亡、新秩序產生的過程中，存在著公認理想與有效法律假說形成的間隔期，但法律秩序不能因此闕如而停頓，所以在這期間，需要通過經驗來發(fā)現，并以理性來發(fā)展調整利益關系和安排行為的各種方式，使其在最小的阻礙和浪費前提下給予整個利益方案最大的效果。?盡管龐德確切地認識到利益權衡與估量在法律活動中的重要性，但他本人卻拒絕就利益評價的嚴格標準問題進行表態(tài)。龐德認為，應當優(yōu)先考慮的利益總是與一時一地的法律文明相關聯(lián)?！胺▽W家應當認識到這樣一個問題，即盡可能地保障社會中的所有利益并維持其中相一致的某種平衡或協(xié)調”。?龐德當然是明智的，實用主義哲學觀要求他在對具體利益進行價值評判時堅持以動態(tài)、具體的視角去發(fā)現其中更值得追尋的善的本質。否定利益衡量存在終極判準保證了利益理論表面的開放性，而在特定時空環(huán)境內對經驗事實的追求，又在一定程度上體現了利益理論的封閉性。?顯然，龐德的利益衡量理論奠基于轉型社會并服務于轉型社會，這對時下深刻變革的中國社會具有啟發(fā)意義。

2.鄰避沖突中利益衡平的法治對策

依循龐德關于利益衡量價值尺度的論述，可以發(fā)現，鄰避沖突中不存在絕對、永恒地處于優(yōu)位的利益形態(tài)，衡平利益關系需要依憑社會主體的經驗和理性，在開放機制內融和各方主體的利益訴求，以求在各方利益損害最小的前提下實現社會整體利益的最大化。具言之，需要從以下幾個方面進行努力。

第一，重構鄰避項目實施的利益衡量機制。在鄰避項目的規(guī)劃和建設過程中，作為主導機關的地方政府，通常僅將法律、法規(guī)或行政規(guī)章設定的科學技術標準當作利益衡量的依據。其原因在于，各類技術標準構成了鄰避項目行政審批的限制性要求；并且規(guī)范性的技術標準也具有較大的權威和說服力。因此，符合技術標準的鄰避項目，通常也被主導機關默認為符合相關主體的利益需求。然而，科學技術標準大多旨在維護公共環(huán)境安全，在價值認知上存在天然障礙，以技術標準替代利益衡量機制，進而決定鄰避項目中的運行風險和利益分配，具有明顯的狹隘性。因此，為實現利益——風險分配的正當性，需完善鄰避項目實施過程中的利益衡平機制，即以科學技術標準作為最低限度的安全保護基準，并在此基礎上引入經濟效益標準。作為利益衡量的重要尺度，經濟效益標準要求主導機關對鄰避項目中存在的各層級利益篩選分析，制定相應的利益分配方案，對產生的經濟激勵效果進行比較，選取其中能使整體利益最大化的方案。多元化標準的利益衡量機制應被適用于鄰避項目的實施全局。特別是在項目的規(guī)劃和審批階段，需在保證社會安全的同時充分重視個人利益、社會利益和公共利益彼此間的協(xié)調，從而在源頭遏制鄰避沖突發(fā)生的可能。

第二，完善鄰避項目實施的法律法規(guī)建設。平衡利益沖突是法律實現社會控制的重要手段。在經歷過“鄰避時代”的陣痛后，西方發(fā)達國家總結了處理鄰避問題的共同經驗，就是要將鄰避項目的建設納入制度化、法治化的軌道，使鄰避設施的規(guī)劃、建設、運營、爭端解決等各個環(huán)節(jié)都能得到法制的保障。例如，美國的《設施設置準則》、日本的《公害對策基本法》，都在科學謀劃的基礎上，注重平衡相關主體的利益訴求，促進鄰避設施建設的規(guī)范性和公開性，約束政府和民眾的非理性行為。反觀我國的立法現狀，有關鄰避項目建設、運營的專門性法律規(guī)范尚屬空白，相關規(guī)定散見于各類法律法規(guī)、行政規(guī)章中，其中又多為原則性和程序性條文，如《行政許可法》、《環(huán)境影響評價法》只對鄰避設施建設的流程做出規(guī)定，《固體廢棄物污染防治法》也僅要求處理垃圾的設施、場所符合相應的環(huán)境衛(wèi)生標準等。法制的缺失容易引發(fā)行政權力專擅和民眾尋求“體制外”救濟的可能，進而增加鄰避沖突爆發(fā)的風險。因此，必須完善與鄰避項目實施相關的法律法規(guī)，以法治方式規(guī)范鄰避項目的運行，引導行政機關審慎行使權力、民眾理性表達利益訴求。在既定的法律框架內確定利益秩序，進而科學合理地進行利益衡量，使鄰避沖突在制度內得以消解。

第三，轉變鄰避項目實施的行政管理模式。在傳統(tǒng)行政管理體制下，鄰避設施的布局、規(guī)劃和興建通常由地方政府利用行政和技術手段直接決斷?，造成鄰避項目運行中信息公開不夠透明、不全面，民眾在利益認知上存在“信息赤字”；同時，簡單指令式的管理模式也難以為公眾的利益表達搭建平臺，導致地方政府的行政行為缺乏公眾參與，公共決策難以體現公共理性，對相關利益衡量與保護的不足構成了鄰避沖突的隱患。封閉式行政管理模式已明顯滯后于利益日趨多元、民眾主體意識不斷增強的當今社會，因此必須改進決策模式，注重利益衡量。這需要從三方面管理再造：一是要將鄰避項目的信息公開全程化、實質化，使民眾能夠準確識別利益風險；二是暢通公眾參與的渠道，使相關主體特別是設施周邊民眾的利益訴求能夠得到充分表達；三是在行政決策中注重吸納公眾意見，提高公眾參與的功效感，增強行政管理行為的科學性、民主性。從而使鄰避項目的施行由非常態(tài)的“決定——宣布——辯護”轉化為和平的“參與——協(xié)商——共識”，平衡利益關系，化解利益沖突，降低鄰避沖突發(fā)生的風險。

第四，健全相應的利益損害補償機制。鄰避設施的建設和運營必然會引發(fā)各層次利益關系的變化。分散的經濟收益與集中的外部成本是造成設施周邊民眾利益與社會利益、公共利益間巨大分化的根源。因此，必須對鄰避項目實施過程中已經發(fā)生或有可能發(fā)生的利益損害進行主動補償，緩解利益失衡的緊張局面，防止民眾非理性地使用私力救濟引發(fā)鄰避沖突。

完善的利益補償制度能夠使受損利益獲得填復，滿足民眾的心理預期，實現“矯正正義”。參照發(fā)達國家和地區(qū)的有益經驗，規(guī)范化的利益補償機制應當首先確立可靠的利益影響檢測標準和檢測方法；其次要對鄰避設施風險輻射的影響場域進行系統(tǒng)核算，確定利益補償的范圍；再次要根據具體情境選擇適宜的利益補償手段，包括貨幣補償，如金錢回饋、稅負減免，非貨幣補償如醫(yī)療保健服務以及不動產保值等政策性手段。通過利益補償機制的建設，使利益衡量達到平衡點，進而實現整體利益最大化。

四、結語

鄰避沖突是制度變遷和社會轉型過程中無可回避的問題，不同的社會群體在追求自身利益的同時也會引發(fā)多元利益之間的博弈與對抗，如何化解利益沖突成為走出鄰避困局的關鍵。龐德依憑理性與經驗架構的利益理論，為我們解構鄰避沖突中的利益關系，并維系其間相一致的協(xié)調與平衡，從而為以最小的利益損耗換取整體利益的最大化開辟了有益的理論路徑，為消解鄰避沖突最終達致良好的社會秩序提供了極具靈感的啟示。

注釋：

① O’Hare Michael,Not on My Block You Don’t:Facility Sitting and the Strategic Importance of Compensation,Public Policy,1977,25(4).

② 奧爾森：《集體行動的邏輯》，格致出版社2011年版，第54頁。

③? 劉莉：《鄰避沖突中環(huán)境利益衡平的法治徑路》，《法學論壇》2015年第6期。

④ 鄧正來：《社會學法理學中的“社會”神—龐德法律理論的研究和批判》，《中外法學》2003年第3期。

⑤ [美]龐德：《法理學》 （第3卷），廖德宇譯，法律出版社2007年版，第14頁。

⑥⑦?? [美]龐德《通過法律的社會控制》，沈宗靈等譯，商務印書館1984年版，第37、37、58—64、70—71頁。

⑧ 洪遠朋、高帆：《關于社會利益問題的文獻綜述》，《社會科學研究》2008年第2期。

⑨ 曹廣晶：《關于“鄰避現象”的思考》，《政策》2016年第12期。

⑩ 龐德：《法律史解釋》，商務印書館2016年版，第259頁。

? 郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎》，《中國社會科學》2012年第5期。

? 博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第148頁。

?楊曉暢：《社會正義抑或個人自由？——龐德利益理論根本訴求的探究》，《法制與社會發(fā)展》2010年第1期。

? 張樂、童星：《“鄰避”沖突管理中的決策困境及其解決思路》，《中國行政管理》2014年第4期。