問題與建議：論監(jiān)察委員會(huì)“留置”措施*

沈紅衛(wèi),高 峰

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

2016年12月25日，全國人大常委會(huì)審議通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下稱《試點(diǎn)決定》)，明確設(shè)立國家監(jiān)察委員會(huì)，進(jìn)一步整合反腐職能，建立集中統(tǒng)一的反腐敗機(jī)構(gòu)，形成權(quán)威高效的國家監(jiān)察體制。其中，在賦予監(jiān)察委員會(huì)行使的十二項(xiàng)措施(談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置)中，最值得高度關(guān)注的是，監(jiān)察委員會(huì)可以采取“留置”措施，這是首次創(chuàng)新地將“留置”一詞使用在紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域。但由于《試點(diǎn)決定》并未就“留置”措施的性質(zhì)、啟動(dòng)程序、期限方式等具體內(nèi)容作詳細(xì)說明，以致在監(jiān)察工作實(shí)踐中，出現(xiàn)對“留置”措施的理解不統(tǒng)一、適用不統(tǒng)一、方式不統(tǒng)一。本文立足于監(jiān)察體制改革實(shí)際，對“留置”措施提出新的見解，并著力構(gòu)建“留置”措施適用體系。

一、“留置”措施的由來及性質(zhì)辨析

(一)“留置”措施的由來

筆者首次看到《試點(diǎn)決定》有關(guān)“留置”措施規(guī)定后，翻閱了《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》以及其他相關(guān)黨紀(jì)黨規(guī)，均未發(fā)現(xiàn)其出處。后來在《人民警察法》中才發(fā)現(xiàn)其痕跡，《人民警察法》第9條第1款規(guī)定：“為維護(hù)社會(huì)治安秩序，公安機(jī)關(guān)人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員，可以當(dāng)場盤問、檢查；經(jīng)盤問、檢查，有下列情形之一的，可以將其帶至公安機(jī)關(guān)，經(jīng)該公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，對其繼續(xù)盤問……”。在《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》以及《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》的相關(guān)條文中也均有對留置的規(guī)定，此外，《人民警察法》第9條中還對留置的期限以及留置期間人身權(quán)利保障作了明確規(guī)定，以防止公安機(jī)關(guān)留置權(quán)的濫用以及變相羈押嫌疑人。可見，留置措施原先是指公安機(jī)關(guān)對有違法犯罪嫌疑的人員經(jīng)當(dāng)場盤問、檢查發(fā)現(xiàn)嫌疑人有犯罪嫌疑后，將其帶至公安機(jī)關(guān)特定場所繼續(xù)訊問的措施，是一種在規(guī)定期限內(nèi)限制人身自由的強(qiáng)制措施。公安機(jī)關(guān)所適用的留置措施，其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是一種行政強(qiáng)制措施，介于行政治安管理活動(dòng)和刑事司法活動(dòng)之間，是公安機(jī)關(guān)在治安管理執(zhí)法中打擊違法犯罪行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和限制違法犯罪嫌疑人，確保刑事訴訟啟動(dòng)并順利進(jìn)行的有效措施。

(二)“留置”措施的性質(zhì)之辨

《試點(diǎn)決定》首次規(guī)定在監(jiān)察委員會(huì)工作中適用“留置”措施，但由于限于篇幅，未對“留置”措施作進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，導(dǎo)致監(jiān)察實(shí)踐中對“留置”的理解和適用不盡相同，有的甚至與“留置”措施內(nèi)涵背道而馳。第一種觀點(diǎn)，“留置”措施是黨紀(jì)審查措施，用于替代“雙規(guī)”和“兩指”。該觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)責(zé)令有違反黨紀(jì)黨規(guī)、行政紀(jì)律的公職人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)(或規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn))就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題作出解釋和說明。但一直以來，“雙指”“雙規(guī)”沒有明確法律依據(jù)，在適用中存在很多違法問題，通過適用“留置”措施就是要把黨紀(jì)審查規(guī)范化，故其性質(zhì)是黨紀(jì)審查措施*監(jiān)察委“留置”期間律師不可以介入，取得的材料無須轉(zhuǎn)化[EB/OL].[2017-06-10].http://www.scxsls.com/a/20170418/119200.html.。第二種觀點(diǎn)，“留置”措施屬于刑事強(qiáng)制措施，是對犯罪嫌疑人羈押的措施，其性質(zhì)類似于刑事拘留，并在一定條件下可以與逮捕、監(jiān)視居住、取保候?qū)徲行с暯印Ｔ撚^點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)在查辦職務(wù)犯案時(shí)，可以對涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員適用“留置”措施，并及時(shí)將其移送看守所進(jìn)行“留置”，在“留置”期間，可以提請同級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或決定逮捕。第三種觀點(diǎn)，“留置”措施是調(diào)查的附屬措施，適用對象既可能是違法違紀(jì)的，也可能是構(gòu)成職務(wù)犯罪的人員*關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)“留置”措施的專業(yè)分析[EB/OL].[2017-06-10].http://www.vccoo.com/v/357jmn?source=rss.。該觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)在調(diào)查公職人員違法犯罪過程中，均可以對調(diào)查對象采取“留置”措施，以進(jìn)一步調(diào)查收集證據(jù)。

筆者認(rèn)為，上述三種觀點(diǎn)對“留置”措施的理解都是有失偏頗的，《試點(diǎn)決定》中規(guī)定的“留置”措施與《警察法》中規(guī)定的留置措施的性質(zhì)必然是不同的，但也絕非等同于上述的解釋。首先，“留置”措施應(yīng)當(dāng)定性為監(jiān)察措施，既非是行政強(qiáng)制措施，亦非刑事強(qiáng)制措施。監(jiān)察委員會(huì)負(fù)有監(jiān)察權(quán)，這種監(jiān)察權(quán)兼具有對公職人員一般職務(wù)違法行為調(diào)查和對公職人員涉嫌職務(wù)犯罪行為偵查的雙重職責(zé)，與紀(jì)委的紀(jì)律審查是有明顯區(qū)別的。其次，從黨和國家治理體系來看，對公職人員治理可以包含三個(gè)方面，一是紀(jì)律審查，即依黨紀(jì)黨規(guī)管黨治黨；二是違法監(jiān)察，即監(jiān)察委員會(huì)依行政法(《國家監(jiān)察法》)對公職人員違法行為調(diào)查處置；三是犯罪監(jiān)察，即監(jiān)察委員會(huì)依據(jù)刑事法對公職人員職務(wù)犯罪行為偵查處置。在不同階段，“留置”措施都有不同的要求，完全可以取代“雙指”“雙規(guī)”。再次，“留置”措施是監(jiān)察委員會(huì)對有違法犯罪嫌疑的公職人員適用的措施。監(jiān)察委員會(huì)經(jīng)過前期初查、調(diào)查，認(rèn)為某公職人員涉嫌違法犯罪，有必要將其“留置”以作進(jìn)一步調(diào)查。最后，“留置”措施不能適用和貫穿于刑事訴訟活動(dòng)之中。監(jiān)察委員會(huì)在對有違法犯罪嫌疑的公職人員“留置”期間，認(rèn)為有證據(jù)證實(shí)嫌疑人涉嫌職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定啟動(dòng)刑事立案程序，并在采取刑事強(qiáng)制措施之后，對嫌疑人解除“留置”措施。

二、“留置”措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接

“留置”措施既不是行政強(qiáng)制措施，也不是刑事強(qiáng)制措施，而是監(jiān)察委員會(huì)特有的一項(xiàng)監(jiān)察措施，并不適用于刑事訴訟之中，與刑事強(qiáng)制措施是互相獨(dú)立、相互銜接和相輔相成的關(guān)系。“留置”措施適用于對有違法犯罪嫌疑的公職人員進(jìn)行調(diào)查時(shí)使用的，其適用后果一般有兩種：一是監(jiān)察委員會(huì)將有違法犯罪嫌疑的公職人員采取“留置”措施后，在“留置”期間經(jīng)調(diào)查審查認(rèn)為，該公職人員僅存在一般性職務(wù)違法行為，不涉及職務(wù)犯罪，則不需要啟動(dòng)刑事立案程序。監(jiān)察委員會(huì)可對該公職人員進(jìn)行行政處分或移交紀(jì)委給予黨紀(jì)處分后對其解除“留置”措施。還有一種是監(jiān)察委員會(huì)將有違法犯罪的公職人員采取“留置”措施后，經(jīng)進(jìn)一步調(diào)查取證，認(rèn)為該公職人員的行為涉嫌職務(wù)犯罪并需要采取刑事強(qiáng)制措施的，此時(shí)應(yīng)當(dāng)按照《刑事訴訟法》的規(guī)定啟動(dòng)刑事立案程序，并在刑事拘留或提請批準(zhǔn)逮捕決定后，立即解除“留置”措施。因此，“留置”措施必然涉及與刑事拘留、逮捕、取保候?qū)?、監(jiān)視居住等刑事強(qiáng)制措施的規(guī)范有序銜接問題，這也需要在后續(xù)的相關(guān)法律修改時(shí)予以增加明確。在此，筆者主要就“留置”措施與刑事拘留和逮捕措施的銜接提出自己的想法：

1.“留置”與刑事拘留的銜接。刑事拘留是指公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在各自辦理的刑事案件偵查過程中，遇到法定的緊急情況時(shí)，對于現(xiàn)行犯或者重大嫌疑分子所采取的臨時(shí)剝奪其人身自由的強(qiáng)制措施*〔4〕陳光中.刑事訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社,2013.234.237.。檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)限轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)之后，不再享有對嫌疑人刑事拘留的權(quán)限，筆者認(rèn)為，可能在后續(xù)的憲法法律修改中，會(huì)將檢察機(jī)關(guān)對嫌疑人刑事拘留的權(quán)限轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會(huì)行使，符合刑事訴訟和監(jiān)察規(guī)律的。據(jù)此，監(jiān)察委員會(huì)發(fā)現(xiàn)有關(guān)公職人員存在違法犯罪嫌疑的，可對該公職人員啟動(dòng)“留置”程序，在“留置”期間，經(jīng)調(diào)查有證據(jù)證實(shí)嫌疑人涉嫌職務(wù)犯罪，認(rèn)為有必要采取刑事拘留措施的，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，對涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員作出刑事立案決定，再行決定刑事拘留，并將有關(guān)法律文書和嫌疑人相關(guān)材料送交同級公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。在對嫌疑人宣布刑事拘留決定后，同步宣布解除“留置”措施，并應(yīng)在24小時(shí)內(nèi)將被拘留人送看守所羈押。需要強(qiáng)調(diào)的是，為防止監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力濫用以及加強(qiáng)對監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約，相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)將對涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員刑事立案、采取刑事拘留強(qiáng)制措施情況報(bào)送上一級監(jiān)察委員會(huì)和同級檢察機(jī)關(guān)備案監(jiān)督。

2.“留置”與逮捕的銜接。逮捕是指由檢察機(jī)關(guān)、法院對有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)、可能判處徒刑以上刑罰且適用取保候?qū)彶蛔阋苑乐拱l(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性的犯罪嫌疑人、被告人批準(zhǔn)或決定在一定時(shí)間內(nèi)剝奪人身自由的強(qiáng)制措施〔4〕。試點(diǎn)改革中，已有地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)正在對涉嫌職務(wù)犯罪的嫌疑人適用“留置”措施，但不規(guī)范。有的地方監(jiān)察委員會(huì)在“留置”期間直接提請同級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕嫌疑人；有的地方監(jiān)察委員會(huì)將嫌疑人“留置”之后，自己沒有立案，而是直接移送檢察機(jī)關(guān)立案并審查起訴，由檢察機(jī)關(guān)直接決定批準(zhǔn)逮捕；還有的地方監(jiān)察委員會(huì)認(rèn)為同級檢察機(jī)關(guān)沒有權(quán)限批捕，意圖通過同級檢察機(jī)關(guān)提請上一級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕，或者嘗試由上一級監(jiān)察委員會(huì)向其同級檢察機(jī)關(guān)提請批捕。筆者認(rèn)為，這些方法都是不規(guī)范的，“留置”不能取代刑事拘留，更不能取代逮捕。監(jiān)察委員會(huì)對涉嫌職務(wù)犯罪的嫌疑人決定刑事拘留后，應(yīng)當(dāng)同時(shí)解除“留置”措施。在檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸之后，同級檢察機(jī)關(guān)對同級監(jiān)察委員會(huì)查辦的職務(wù)犯罪案件的審查逮捕問題已不需避嫌，更不用再將批捕權(quán)限提至上一級檢察機(jī)關(guān)。因此，對于同級監(jiān)察委員會(huì)決定刑事拘留后，認(rèn)為需要逮捕的，應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)(7日或15日)提請同級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕，檢察機(jī)關(guān)決定批準(zhǔn)逮捕的，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，并立即將嫌疑人移送看守所羈押。

三、“留置”程序的啟動(dòng)及權(quán)利保障

由于《試點(diǎn)決定》對啟動(dòng)“留置”程序、“留置”期限、“留置”場所均沒有明確規(guī)定，因此，什么時(shí)候啟動(dòng)“留置”程序，如何適用“留置”措施以及將人“留置”到哪里，“留置”多長時(shí)間成了各地監(jiān)察委員會(huì)的大難題。

(一)“留置”措施的啟動(dòng)程序

“留置”是一項(xiàng)監(jiān)察強(qiáng)制措施，更是一項(xiàng)在一定期限內(nèi)限制公職人員人身自由的強(qiáng)制措施，不可輕易啟動(dòng)，因此，對“留置”措施的啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)規(guī)范化，一旦啟動(dòng)必須要有相關(guān)證據(jù)和條件，并在后續(xù)的《刑事訴訟法》修改和《國家監(jiān)察法》起草中應(yīng)當(dāng)予以明確規(guī)定，以避免“留置權(quán)”濫用進(jìn)而侵犯嫌疑人的合法權(quán)益，損害監(jiān)察委員會(huì)的公信力。關(guān)于“留置”措施的啟動(dòng)程序，“留置”措施的啟動(dòng)首先應(yīng)當(dāng)設(shè)置明確的啟用條件，而不是監(jiān)察委員會(huì)可以對任何有違法犯罪嫌疑的公職人員適用的，例如對于輕微的違法行為可以不需要啟動(dòng)“留置”程序。筆者認(rèn)為，“留置”措施可以適用于有證據(jù)初步證實(shí)有違法犯罪嫌疑的；涉嫌違法行為嚴(yán)重的；可能涉嫌窩串案的；不采取“留置”妨礙其他案件調(diào)查的；經(jīng)違紀(jì)調(diào)查后移送監(jiān)察委員會(huì)的，等等。其次，啟動(dòng)“留置”措施還應(yīng)當(dāng)經(jīng)過嚴(yán)格審批程序，除在報(bào)請啟動(dòng)“留置”程序時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供書面的提起報(bào)告和相關(guān)初步查實(shí)的證據(jù)材料外，還應(yīng)當(dāng)經(jīng)監(jiān)察委員會(huì)主任批準(zhǔn)同意，可以對有違法嫌疑的公職人員適用，不需要經(jīng)過同級紀(jì)委或上級監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)。

關(guān)于“留置”的場所在實(shí)踐中也有不同的爭論，有的主張將有違法犯罪嫌疑的公職人員“留置”在看守所，但是公安機(jī)關(guān)以沒有規(guī)定為由沒有同意、也沒有反對；有的主張，將嫌疑人“留置”在以前紀(jì)委對公職人員“雙規(guī)”場所。筆者認(rèn)為，首先，“留置”不屬于刑事強(qiáng)制措施，也不是行政強(qiáng)制措施，嫌疑人僅處于被調(diào)查階段，將嫌疑人“留置”在拘留所或看守所極為不妥，還可能引發(fā)辦案事故。其次，在全面依法治國的大背景下，以前的“雙規(guī)”“非法”羈押嫌疑人的形式已不能適應(yīng)法治趨勢，公開、透明辦案才是監(jiān)察委員會(huì)的必然要求，因而將嫌疑人“留置”在監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立的留置場所才是出路。為節(jié)省辦案資源，筆者建議可由地市級監(jiān)察委員會(huì)統(tǒng)一建造符合“留置”需要的場所，集中“留置”。當(dāng)然，一些職務(wù)違法犯罪案件較多的地方，也可以單獨(dú)設(shè)置或建造“留置”場所。

(二)“留置”期間的權(quán)利保障

1.“留置”的期限?！度嗣窬旆ā芬?guī)定的公安機(jī)關(guān)使用留置的期限不超過24小時(shí)，特殊情況下經(jīng)上級批準(zhǔn)最多延長至48小時(shí)。如此短的期限肯定無法滿足于監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查案件的要求，也不符合監(jiān)察委員會(huì)辦理特定案件的規(guī)律?！傲糁谩弊畲蟮淖饔迷谟趯⑾右扇斯潭ㄆ饋磉M(jìn)行談話、詢問、配合調(diào)查，涉及限制其人身自由權(quán)利，也不宜過長?？紤]到監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查案件的特殊性以及調(diào)查對象的特殊性，建議“留置”期限以一個(gè)月為限，期間如果查明沒有違法行為的，應(yīng)當(dāng)立即解除“留置”；如果嫌疑人的違法行為涉嫌職務(wù)犯罪的，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除“留置”措施，經(jīng)監(jiān)察委員會(huì)主任批準(zhǔn)，啟動(dòng)刑事立案，并適用刑事拘留等強(qiáng)制措施。

2.律師的介入與會(huì)見。即在監(jiān)察委員會(huì)辦案中，律師有無介入會(huì)見的權(quán)利，以及何時(shí)能夠介入會(huì)見嫌疑人，該問題直接關(guān)系到程序公正和嫌疑人訴訟權(quán)利的保障。筆者認(rèn)為，“留置”只是監(jiān)察委員會(huì)為了進(jìn)一步調(diào)查審查案件，嫌疑人可能是涉嫌一般性職務(wù)違法案件，也可能是涉嫌職務(wù)犯罪案件，但無論哪一種情況，“留置”均不是刑事訴訟程序，因此，應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)察委員會(huì)在對有違法嫌疑的公職人員“留置”期間，嫌疑人無權(quán)委托辯護(hù)律師，律師也無權(quán)介入和會(huì)見。但是，嫌疑人自被監(jiān)察委員會(huì)刑事立案后第一次訊問或被采取強(qiáng)制措施之日起，有委托律師的權(quán)利，監(jiān)察委員會(huì)在立案后第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知嫌疑人具有委托律師的權(quán)利，此時(shí)“留置”措施也已解除，這與《刑事訴訟法》的精神也是相符的。

3.“留置”期限可否折抵刑期。從“留置”措施的屬性上講，是一項(xiàng)限制和剝奪人身自由的措施，嫌疑人也可以說是處于羈押狀態(tài)，與刑事拘留、逮捕差不多，應(yīng)當(dāng)予以折抵刑期。由于“留置”措施不同于監(jiān)視居住(指定居所監(jiān)視居住)，故而對于嫌疑人涉嫌職務(wù)犯罪的，“留置”一日應(yīng)當(dāng)折抵刑期一日為宜。