天津城市建設(shè)管理模式的近代轉(zhuǎn)型

劉清越

宋昆

汪江華

李冬偉

一、引言

我國傳統(tǒng)的城市概念是依據(jù)政治權(quán)力中心聚集和軍事防御城墻的建立而形成的。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和中央集權(quán)的政治統(tǒng)治，導(dǎo)致了城市、鄉(xiāng)村在組織形式和組織內(nèi)容上沒有明顯差別，即“城鄉(xiāng)合治”的管理模式。中央政府對地方的行政管理機構(gòu)一直延續(xù)秦漢以來的省、府、縣三級管理。 最初設(shè)置的有關(guān)城市建設(shè)管理的官職主要負(fù)責(zé)城市治安、防火防災(zāi)等內(nèi)容，且分屬于不同部門。在都城之外的一般城市，一直沒有設(shè)置專門管理城市建設(shè)的機構(gòu)，由所在地的地方衙署負(fù)責(zé)，或依靠民間組織。

明清以降，尤其是鴉片戰(zhàn)爭以后，城市經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，社會分層日趨明顯，隨之引發(fā)了一系列新的問題。一方面，開埠城市中的各國租界將西方的城市建設(shè)管理模式引入，通水通電，開路筑橋，“大片荒蕪的沼澤地正在變成一個花園城市，擁有現(xiàn)代化的房屋、花園和林蔭道。就在這曾經(jīng)是污穢的河泥的上面，蓋起了漂亮的房舍?！盵1]與之相反，華界“內(nèi)外街道逼窄，行旅居民均苦不便，沿河泊岸傾圮，航船往來起卸甚行艱阻”，平時“居者窒隙塞巷”，“街衢污下”，難以通行，管理失控。[2]新形勢下的城市問題給社會穩(wěn)定發(fā)展帶來了無限的隱患和阻礙，建立專門的城市管理機構(gòu)和新的管理制度迫在眉睫。

清政府在20世紀(jì)初開始推行自治政策。1908年12月，頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》。這是官方首次以立法的形式確立全國實行“城鄉(xiāng)分治”。雖屬逼迫下的無奈之舉，但突破了傳統(tǒng)的城市管理模式，也為城市建設(shè)管理模式的重塑提供了有利的政治支持和社會條件。

本文從管理機構(gòu)、建筑規(guī)則和都市計劃[3]三個方面考量天津現(xiàn)代城市建設(shè)管理模式的建立，對天津從1860-1949年的城市建設(shè)管理模式的近代轉(zhuǎn)型過程進(jìn)行梳理，探究近代天津城市建設(shè)管理模式發(fā)生轉(zhuǎn)變的起因、過程和結(jié)果。

圖1：1860年天津地圖

圖2：天津城市與租界發(fā)展歷史軸線圖

圖3：英租界管理機構(gòu)設(shè)置圖

二、租界對近代城市建設(shè)管理模式的引入（1860-1902年）

1404年，天津設(shè)衛(wèi)筑城。天津老城的空間結(jié)構(gòu)在中央集權(quán)的嚴(yán)格控制下，在開埠之前一直保持穩(wěn)定不變。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展、漕運繁榮帶來的人口增長，只是帶動著城市外圍空間不斷擴(kuò)大（圖1）。

1860年，天津被辟為通商口岸。同年11月，率先劃定英租界，翌年，劃定法租界。1862年，天津英租界首先仿照上海英租界[4]成立了董事會作為最高決策機構(gòu)，將西方的城市自治制度引入到租界的建設(shè)管理之中。1900年“庚子之亂”前后，美、德、日、俄、意、奧、比等列強先后在天津劃分租界，形成九國租界并立的局面（圖2）。本文以設(shè)立最早、機構(gòu)和規(guī)則最完善、建設(shè)成就最突出的英租界為例，概述西方城市建設(shè)管理模式的引入。

1.英租界的城市建設(shè)管理機構(gòu)

英租界在設(shè)立初期便取得了租界的自治權(quán)，迫切需要建立自己的管理體系來保障租界各項事務(wù)正常運轉(zhuǎn)。最初，由英租界領(lǐng)事館負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，不久便開始推行“居民自治”[5]制度，成立了工部局和董事會。

董事會作為英租界的統(tǒng)治主體，擁有最高決策權(quán)。[6]而工部局[7]作為執(zhí)行機構(gòu)，負(fù)責(zé)管理租界內(nèi)各項事物和執(zhí)行董事會各項決定（圖3）。其下設(shè)的工程處具體負(fù)責(zé)城市規(guī)劃建設(shè)管理，包括圖紙審批、房屋監(jiān)造、工程施工、道路修建與維護(hù)等。此外，經(jīng)英租界選舉人大會[8]決議，先后設(shè)立六個“保管團(tuán)”，與工部局訂立契約，負(fù)責(zé)保管、經(jīng)營英租界董事會所指定財產(chǎn)。

2.英租界的土地與建設(shè)管理章程

伴隨著英租界管理機構(gòu)的建立，租界內(nèi)部的管理章程也應(yīng)運而生。1863年10月，英租界最早制定了租界內(nèi)的“土地章程”。[9]又于1866年11月頒布了《英租界土地章程暨天津英國領(lǐng)事區(qū)章程》，確立了英租界的基本管理制度。此后頒布的一系列補充和修正條文，完善了英租界的近代城市管理體系（表1）。

英租界早期的土地章程內(nèi)容相對籠統(tǒng)，側(cè)重于對租界地范圍內(nèi)的投票選舉、地稅治安等基礎(chǔ)管理。在接下來的修訂中，增加了對租界所轄區(qū)域、董事會組織架構(gòu)、各部門職能等的規(guī)定，以及租界建設(shè)、開發(fā)的具體措施。同時，還出現(xiàn)了針對建筑密度、建筑分區(qū)、建筑間距、建筑采光、建筑材料等，對建筑活動的詳細(xì)規(guī)定。[10]

表1 天津英租界城市建設(shè)管理相關(guān)章程

3.英租界的土地規(guī)劃與開發(fā)

土地開發(fā)是各租界當(dāng)局推進(jìn)城市建設(shè)和謀求巨額經(jīng)濟(jì)利潤的重要手段之一，而土地的規(guī)劃又是土地開發(fā)的必要前提。1861年初，英國皇家工兵上尉查理·喬治·戈登（Charles George Gordon）[11]對英租界進(jìn)行勘測和初步規(guī)劃。采用方格路網(wǎng)模式，用道路將租界劃分為十個街區(qū)，分別編號，目的是方便土地招租[12]和提高開發(fā)效率[13]。這就是近代天津出現(xiàn)的第一個近似于“都市計劃”的城市建設(shè)發(fā)展方案，被后人稱作“戈登規(guī)劃”[14]（圖4）。加上隨后的擴(kuò)充界“柏齡庚規(guī)劃”（1890-1909年）、[15]推廣界“安德森規(guī)劃”（1918年）[16]和一系列補充條例，為英租界的開發(fā)建設(shè)確立了指導(dǎo)方向。

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著“吹淤墊地”[17]形成的大片可建設(shè)用地的出現(xiàn)，各國租界區(qū)建設(shè)速度愈發(fā)加快。棟棟房屋興起，道路、水電、煤氣等市政配套設(shè)施緊隨其后。雖然天津租界與華界之間在行政管理上各自獨立進(jìn)行，但西方城市建設(shè)管理模式在租界內(nèi)的引入，也對天津華界產(chǎn)生著潛移默化的影響，華界城市建設(shè)的轉(zhuǎn)型悄然而至（圖5）。

三、華界對近代城市建設(shè)管理模式的探索（1902-1928年）

1.清末華界建設(shè)管理機構(gòu)的草創(chuàng)與都統(tǒng)衙門的示范作用

清末，租界的快速開發(fā)建設(shè)與天津老城的城市狀況形成了鮮明對比。傳統(tǒng)的管理模式和機構(gòu)設(shè)置已不足以維持天津華界的正常運轉(zhuǎn)，促使華界管理者被迫進(jìn)行改革。1883年3月，在天津海關(guān)道周馥提議下，成立了天津工程局，負(fù)責(zé)“修路、浚溝、掩胔諸事”。[18]雖然只是清政府天津海關(guān)道[19]的一個附屬部門，且僅限于管理道路建設(shè)，但代表了華界近代城市建設(shè)管理機構(gòu)的萌芽，是我國近代史上華界成立最早的與城市建設(shè)管理相關(guān)的機構(gòu)。

1900年7月14日，八國聯(lián)軍攻占天津后，成立了天津地區(qū)臨時政府（ The Provisional Government of the District of Tientsin），俗稱“都統(tǒng)衙門”。都統(tǒng)衙門除總秘書處、漢文秘書處外，下設(shè)十個部門（圖6）。其中設(shè)立的公共工程局專門負(fù)責(zé)占領(lǐng)區(qū)的全部城市基礎(chǔ)建設(shè)。

毋庸置疑，都統(tǒng)衙門所實施的一系列管理措施首先是為了保障侵略者的自身權(quán)益，但從城市建設(shè)管理的角度來看，首次將西方城市建設(shè)管理模式運用到天津華界的城市管理之中，為日后華界建設(shè)起到了示范作用。

2.袁世凱的清末新政與河北新區(qū)建設(shè)

1902年8月，直隸總督袁世凱代表清政府接收天津。鑒于“地廣人稀，華洋雜處，巡警未可驟撤，街道并需修培”，[20]袁世凱決定推行一系列新政。[21]同時，將公共工程局、衛(wèi)生局等都統(tǒng)衙門時期建立的新型城市管理部門保留下來，改組后繼續(xù)在華界使用。[22]

改組后的工程局?jǐn)U大了業(yè)務(wù)范圍，增設(shè)了測量、道路、橋梁、監(jiān)工等科。負(fù)責(zé)審批土建工程、辦理土地注冊、核發(fā)房屋許可等行政事務(wù)，以及道路、河渠、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)工作。是天津乃至全國范圍內(nèi)第一個由華界政府建立的獨立的近代城市建設(shè)管理部門，[23]真正將西方近代城市建設(shè)管理模式引入到我國城市建設(shè)的實踐之中。1906年6月，天津工程局歸入天津南段巡警總局（圖7）。[24]

由于海河沿岸的優(yōu)良土地已被各國占領(lǐng)，城市中心區(qū)內(nèi)沒有發(fā)展余地，為了與租界發(fā)展相抗衡，袁世凱決定開發(fā)海河以北的地區(qū)。1903年2月23日，工程總局頒發(fā)了由袁世凱簽訂的《開發(fā)河北新市場章程十三條》。[25]一方面，借鑒天津各租界的開發(fā)經(jīng)驗，鋪設(shè)了以大經(jīng)路（今中山路）為中心的放射狀街道網(wǎng)，修建了連接天津老城的鐵橋、新火車站（今天津北站）、河北公園等城市配套基礎(chǔ)設(shè)施；另一方面，還包含了定界、土地分級、地契注冊、征地補償?shù)纫?guī)則性條文。這是天津乃至我國近代史第一個帶有都市計劃性質(zhì)的華界城市建設(shè)管理章程，標(biāo)志著華界管理者有了制定城市長遠(yuǎn)發(fā)展計劃的打算。

圖4：1865年天津英租界現(xiàn)狀圖（根據(jù)“戈登規(guī)劃”建設(shè)）

圖5：天津租界區(qū)域與老城分布圖

圖6：1902年都統(tǒng)衙門機構(gòu)設(shè)置圖

圖7：1909年天津南段巡警總局機構(gòu)設(shè)置圖

圖8：天津警察廳機構(gòu)設(shè)置圖

3.北洋政府時期華界的建設(shè)管理機構(gòu)

1911年辛亥革命后進(jìn)入中華民國北洋政府統(tǒng)治時期。1913年2月，天津直隸全省警務(wù)公所[26]改組為天津警察廳。此時，主管天津華界城市建設(shè)的工程處依舊作為警察廳的下設(shè)機構(gòu)，而非獨立的政府機構(gòu)（圖8）。北洋政府時期，由于時局動蕩，軍閥混戰(zhàn)，天津華界的城市建設(shè)發(fā)展緩慢。除了繼續(xù)河北新區(qū)的建設(shè)開發(fā)外，并沒有其他有關(guān)城市建設(shè)的新舉措。

四、 天津近代城市建設(shè)管理模式的確立（1928-1937年）

1.管理機構(gòu)

南京國民政府成立后，于1928年6月設(shè)天津特別市。特別市政府根據(jù)《特別市組織法》[27]和《天津特別市組織條例》設(shè)置了組織機構(gòu)（圖9）。至此，工務(wù)局正式成為政府的一個常設(shè)獨立機構(gòu)，開始全面執(zhí)行城市建設(shè)管理的職能，標(biāo)志著天津近代城市建設(shè)管理模式的正式建立。

圖9：天津特別市政府機構(gòu)設(shè)置圖

圖10：日偽時期天津政府機構(gòu)設(shè)置圖

表2 天津特別市政府頒布的系列城市管理規(guī)則

2.建筑規(guī)則

在“黃金十年”良好的社會大環(huán)境下，天津城市建設(shè)步入了高速發(fā)展期。政府機構(gòu)為了穩(wěn)固統(tǒng)治，控制城市建設(shè)活動，謀求更快、更好地實現(xiàn)城市建設(shè)管理的近代化，制定了一系列城市建設(shè)管理規(guī)則（表2），規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)對建設(shè) 活動的法制化管理。

首先，頒布了總綱性質(zhì)建筑規(guī)則，為全市的建筑行業(yè)確立了統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)，使得建設(shè)活動的各個環(huán)節(jié)有據(jù)可循；其次，將建筑執(zhí)照的派發(fā)權(quán)利收歸手中，避免民眾隨意動土興工、搶占地盤，擾亂社會秩序；再次，對建設(shè)活動的主體——建筑師提出了從業(yè)規(guī)范，實行注冊登記制度，杜絕建筑師隊伍中魚龍混雜的現(xiàn)象，從多方面對城市建設(shè)施行管控。

3.《天津特別市物質(zhì)建設(shè)方案》

天津的城市建設(shè)管理漸入正軌，但缺少一個統(tǒng)一而長遠(yuǎn)的城市發(fā)展計劃。1930年1月，天津特別市政府面向社會公開征集《天津特別市物質(zhì)建設(shè)方案》。最終，梁思成與張銳的聯(lián)合設(shè)計方案被選中。方案從建設(shè)基礎(chǔ)、道路設(shè)施、公共環(huán)境、公用事業(yè)、城市分區(qū)、財政計劃多個方面，對天津城市建設(shè)進(jìn)行了全面規(guī)劃。

《天津特別市物質(zhì)建設(shè)方案》是天津第一個完整的近代都市計劃，也是第一個由國人獨立完成的近代都市計劃[28]，其意義非凡。雖然規(guī)劃內(nèi)容尚處于探討階段，最終沒有得以實施，但為政府后續(xù)制定城市發(fā)展計劃提供了極有價值的參考。

五、天津近代城市建設(shè)管理模式的發(fā)展（1937-1949年）

1.日偽政府時期（1937-1945年）

（1）管理機構(gòu)

1937年7月，日軍占領(lǐng)天津。8月，成立偽天津市地方治安維持會，12月，改組為偽天津特別市公署，進(jìn)行了內(nèi)部組織調(diào)整（圖10）。1943年，偽天津特別市公署改稱為偽天津特別市政府，原有機構(gòu)保持不變。

在1940年10月，在偽華北建設(shè)總署致天津特別市公署的函中寫道：“茲經(jīng)擬定新市區(qū)建筑暫行規(guī)則三十條除呈華北政務(wù)委員會備案”，“由本總署公布施行”。[29]可以看出，偽天津市特別市政府下設(shè)的工務(wù)局僅是名義上負(fù)責(zé)管理天津城市建設(shè)各項事宜，并沒有決策權(quán)。這一時期對天津城市建設(shè)的實際決策權(quán)掌握在偽華北建設(shè)總署手中（圖11）。

（2）建筑規(guī)則

在日偽政權(quán)建立初期，沿用了1936年11月10日天津特別市政府頒布的《修正天津市建筑規(guī)則》。直到1940年10月1日，偽天津特別市公署頒布了全新制定的《新市區(qū)建筑暫行規(guī)則》。規(guī)則中首次將西方規(guī)劃理論中的“分區(qū)分域”[30]制度引入到華界的建設(shè)之中。隨后，偽天津特別市公署在《新市區(qū)建筑暫行規(guī)則》基礎(chǔ)上，結(jié)合天津自身情況又頒布了《土木建筑工程師副工程師執(zhí)行業(yè)務(wù)規(guī)則》《天津特別市房屋建筑暫行規(guī)則綱要》《天津特別市暫行建筑規(guī)則案》等一系列建筑規(guī)則（表3）。

（3）都市計劃

作為掠奪華北物資的重要港口，日本侵略者將天津市區(qū)、塘沽和海河沿岸相連區(qū)域作為一個整體進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，重點建設(shè)。1939年前后，偽華北建設(shè)總署都市科與有關(guān)部門在擬定大港灣建設(shè)計劃的同時，對天津特別市、塘沽和海河沿岸地域繪制了《大天津都市計劃大綱圖》，對港口建設(shè)、運河開鑿、城市發(fā)展等均進(jìn)行了較為完整的規(guī)劃。同一時期，偽華北建設(shè)總署向天津特別市公署下達(dá)了《天津都市計劃大綱》，并繪制了《天津都市計劃要圖》。1940年7月，又制定了《天津都市計劃大綱區(qū)域內(nèi)塘沽街市計劃大綱》，并附《塘沽都市計劃要圖》。[31]但隨著1945年8月日本戰(zhàn)敗，這些針對天津地區(qū)的管理規(guī)則和計劃方案最終都沒有實現(xiàn)。

圖11：偽華北建設(shè)總署機構(gòu)設(shè)置圖

圖12：天津市政府機構(gòu)設(shè)置圖

表3 偽天津特別市公署頒布的系列建設(shè)管理規(guī)則

2.國民政府時期（1945-1949年）

（1）管理機構(gòu)

1945年9月，抗日戰(zhàn)爭勝利。10月，天津市政府重組（圖12）。其中，地政局、公用局和工務(wù)局分別負(fù)責(zé)與城市管理相關(guān)的各項業(yè)務(wù)。該機構(gòu)設(shè)置一直沿用到1949年1月天津解放。

（2）建筑規(guī)則

抗日戰(zhàn)爭勝利之前，遷都重慶的南京國民政府已經(jīng)開始在國家層面上完善城市建設(shè)管理的法律體系，頒布了多部與城市建設(shè)相關(guān)的規(guī)則。其中，在1938年2月頒發(fā)的《建筑法》第四十六條明確規(guī)定：“地方政府得依地方情形分別訂定建筑管理規(guī)則，但應(yīng)經(jīng)內(nèi)政部之核定?！弊源耍鞘薪ㄔO(shè)管理規(guī)則的制定從地方自發(fā)性行為轉(zhuǎn)變?yōu)閲覐娭菩孕袨椤?/p>

在中央政府系列法規(guī)的大框架下，天津市政府于1946年1月29日制定了《天津市暫行建筑規(guī)則》。內(nèi)容主要集中于申辦各項執(zhí)照、取締違規(guī)建筑等整頓市容、規(guī)范行業(yè)行為等方面，僅作為戰(zhàn)后城市建設(shè)恢復(fù)的短暫過渡。后遵行政院令[32]，同年5月30日，《天津市暫行建筑規(guī)則》廢止。

但由于“本市為華北重鎮(zhèn)，工商薈萃，對于建筑之管理綦關(guān)重要，自應(yīng)體查實際情形審慎辦理，并經(jīng)向各大都市搜集現(xiàn)行管理規(guī)則俾作參考，以期詳盡?！盵33]故“于不抵觸中央法令范圍內(nèi)迅速詳細(xì)核擬具覆，以憑核奪。”[34]由此，天津市地方性建設(shè)管理法規(guī)的制定工作正式啟動（表4）。其中，編制歷時近15個月，于1947年12月12日頒布的《天津市建筑規(guī)則》，是近代天津歷屆政府頒布的建筑管理規(guī)則中最為全面、詳盡的一部。

（3）都市計劃

1946年，天津市政府成立了“都市計劃委員會”和“公共工程委員會”，負(fù)責(zé)管理城市規(guī)劃與市政工程建設(shè)。同年，從整體建設(shè)出發(fā)擬定了《擴(kuò)大天津都市計劃》。其內(nèi)容包括市區(qū)現(xiàn)狀、計劃區(qū)域、分區(qū)使用、公用土地、道路系統(tǒng)及水道交通、公用實業(yè)及上下水道、實施程序、經(jīng)費等。[35]次年，公布了《天津市分區(qū)計劃圖》。[36]

至此，無論是在管理城市建設(shè)的機構(gòu)設(shè)置上，管理規(guī)則的配套上，還是對城市建設(shè)發(fā)展方向的計劃策略上，都已經(jīng)完全脫離了中國傳統(tǒng)的城市管理形式，取而代之的是城市建設(shè)管理的近代新模式。天津城市建設(shè)管理的近代轉(zhuǎn)型悄然完成。

表4 天津市政府頒布的系列建設(shè)管理規(guī)則

六、 結(jié)語

天津近代城市建設(shè)管理模式的近代轉(zhuǎn)型，外因離不開各國租界在取得了租界自治權(quán)后，必需將西方的建設(shè)管理模式引入，建立自己的管理體系來保障租界各項事務(wù)正常運轉(zhuǎn)，推進(jìn)市政建設(shè)；而傳統(tǒng)的管理模式和機構(gòu)不足以維持清末華界的正常運轉(zhuǎn)，促使華界必須建立了一套合乎自身發(fā)展的近代化城市建設(shè)管理模式，這又是推動轉(zhuǎn)型必不可少的內(nèi)因。

在這次以西方模式為主導(dǎo)的社會秩序變革的浪潮中，西方文明的普適性在天津深度展開。同時，又根據(jù)實際情況重新定義，建立了符合自身異質(zhì)性的全新內(nèi)部秩序。這一系列的城市近代化過程，可以定義為一個外部輸入型的、突變型的、革命式的過程，采用了一種自上而下的方式，最終實現(xiàn)了城市建設(shè)管理模式的轉(zhuǎn)型。

注釋

[1]見參考文獻(xiàn)[1]。

[2]見參考文獻(xiàn)[2]。

[3]近代時期，在翻譯“Town Planning”時，借鑒了日譯“都市計畫”一詞。因日語“計畫”的繁體和中文“計劃”的繁體相近，故中文翻譯為“都市計劃”（見參考文獻(xiàn)[3]）。該詞一直沿用到至中華人民共和國成立之初。1950年代初，由于向蘇聯(lián)專家翻譯“計劃”與“規(guī)劃”兩個概念時的不便，最終統(tǒng)一使用“規(guī)劃”一詞代替。即近代時期的“都市計劃”等同于現(xiàn)代“城市規(guī)劃”的內(nèi)容。例如1949年5月組建的北京市“都市計劃委員會”，到1955年時改名為“都市規(guī)劃委員會”。但陳占祥先生曾提出“計劃”與“規(guī)劃”是兩個完全不同的概念（見參考文獻(xiàn)[4]）。規(guī)劃指的是城市局部的開發(fā)，計劃則側(cè)重于城市整體發(fā)展戰(zhàn)略。城市規(guī)劃是需要都市計劃作為先導(dǎo)。在中國臺灣地區(qū)，現(xiàn)在依然沿用“都市計劃”一詞。根據(jù)本文論述內(nèi)容的時間限定，選擇了近代時期使用的“都市計劃”一詞。

[4]1845年11月29日，清政府蘇松太兵備道宮慕久與英國領(lǐng)事巴富爾（George Balfour）共同公布《上海土地章程》，上海英租界正式劃定，成是中國近代史上第一個外國租界。

[5]通過民主選舉，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等形式，使得租界內(nèi)部居民可以直接參與到租界的政治管理之中。

[6]英租界董事會成員由租界內(nèi)納稅居民選舉產(chǎn)生，類似于居民“自治”機構(gòu)。

[7]在英租界開辟之初，為方便土地開發(fā)整理，參照清朝擁有相關(guān)職能的“工部”，設(shè)立了一個專門管理工程建設(shè)的機構(gòu)，取名為“工部局”。工部局成立之后很快成為管理租界各項事宜的綜合管理機構(gòu)。

[8]由英國領(lǐng)事定期召集租界內(nèi)具有選舉資格的納稅人舉行的會議，是居民自治最為直接的體現(xiàn)。

[9]“土地章程”又稱作“小憲法”。即在英租界生活的居民除了受本國的相關(guān)法律約束外，還須遵守“土地章程”內(nèi)的規(guī)定。1863年10月27日，英租界頒布了第一部的租界章程——《天津埠地方章程和領(lǐng)事章程》。次年6月1日，頒布《補救章程》。但由于英國政府規(guī)定在華租界的租界章程必須由駐華公使制定并頒發(fā)，上述兩部章程在頒布不久后即被廢止。

[10]例如1925年頒布的《駐津英國工部局營造條例暨衛(wèi)生附則》，是天津英租界劃定以來公布的內(nèi)容最為詳細(xì)、涵蓋面最廣的一部建筑規(guī)則。也是真正意義上獨立于土地章程、工部局條例以外，針對建設(shè)活動的專項法規(guī)。

[11]查理·喬治·戈登（Charles George Gordon，1833-1885），生于倫敦，英國皇家工程師、軍官。1860年自愿到中國參與第二次鴉片戰(zhàn)爭。在《北京條約》簽訂后，戈登在天津英租界隨留守駐軍駐扎一年半。同年12月28日，與法國海軍上尉泰偉（Lieutenant de Vaisseau de Trèves）共同測繪、勘定英法租界地基，繪制了天津英租界第一個土地開發(fā)計劃圖。

[12]土地招租采取了“皇家租契”的形式。即由英國駐津領(lǐng)事以很低的價格從中國政府處永久租借到土地。然后將租地進(jìn)行一級土地整理后，以高出原租金數(shù)倍的價格轉(zhuǎn)租給私人使用，簽訂為期99年的租地契約。承租人只有土地使用權(quán)和轉(zhuǎn)租權(quán)，無買賣權(quán)。

[13]英國當(dāng)局最初視租界為貿(mào)易居留區(qū)，并未做長期定居打算。故規(guī)劃建設(shè)注重商業(yè)利益，不考慮長遠(yuǎn)發(fā)展。所以不同于20世紀(jì)20年代以后天津歷屆政府制定的都市計劃。

[14]“都市計劃”“城市設(shè)計”等概念和名詞是在20世紀(jì)20年代才正式引入我國（見參考文獻(xiàn)[3]）。且筆者暫時未找到英租界當(dāng)局對“戈登規(guī)劃”的正式命名，以及戈登親筆繪制的草圖。圖4是由英國領(lǐng)事助理J.B.Goddard在1865年4月22日繪制的英租界計劃圖簡化而來。是后人對“戈登規(guī)劃”的具體實踐。

[15]柏齡庚（William Harvey Bellingham，1854-1909），也譯作裴令漢，英籍加拿大人。英國土木工程學(xué)會會員（1902年）。1889年來中國從事鐵路建造，1890到天津怡和洋行任職。同年到天津英租界工部局任工程師兼秘書。1890-1909年期間，柏齡庚在戈登規(guī)劃的基礎(chǔ)上對整個英租界做了道路規(guī)劃和下水道系統(tǒng)等。

[16]安德森（H.McClure Anderson，1877-1942），生于英國愛丁堡。1902年在愛丁堡取得傳教資格后，首先來到中國東北地區(qū)的傳教團(tuán)體工作。后于1909年到天津先農(nóng)公司（Tientsin Land Investment Co.）任建筑師。1913年成為永固工程司（Cook &Anderson）合伙人。1937年合伙人可克（Samuel Edwin Cook）退出，由其獨立經(jīng)營公司至1942年去世。1918年“安德森規(guī)劃”是安德森在“柏齡庚推廣界規(guī)劃草案”基礎(chǔ)上制訂的一個現(xiàn)代花園郊區(qū)式（garden suburb）規(guī)劃。明確提出了分區(qū)規(guī)劃的理念。還對建筑的密度、間距、采光和面積等提出詳細(xì)要求。

[17]吹淤墊地：在選擇填墊的區(qū)域內(nèi)，修筑高于目標(biāo)標(biāo)高的池狀土埝，然后將海河航道中挖出的淤泥通過地下管道注入池中。在淤泥沉淀，水分蒸發(fā)后，硬化形成平地。

[18]見參考文獻(xiàn)[7]。

[19]簡稱“關(guān)道”。1858年，清朝海關(guān)被迫建立由外國人管理的稅務(wù)司制度，清廷遂派官員監(jiān)督海關(guān)，并辦理所在地方對外交涉事務(wù)，遂稱此類道臺為海關(guān)道。

[20]見參考文獻(xiàn)[8]。

[21]新政內(nèi)容主要包括：籌銅練兵、振興商務(wù)、獎勵實業(yè)、廢除科舉、育才興學(xué)、改革官制、整頓吏治等。其中最為重要的是袁世凱首次建立巡警制度，成立了天津巡警總局，組成了中國歷史上第一支巡警隊伍，替代了天津歷史上的保甲制。

[22]八國聯(lián)軍在1902年交還天津時，除了《辛丑條約》中“拆除炮臺”和“天津城外20里內(nèi)不予許駐扎軍隊”等強制條款外，還要求清政府在接收天津后，“必須完全承認(rèn)本委員會制定的各項法令，必須賦予這些法令以權(quán)威和效力”；以及“發(fā)布一項告諭明確提出政府的延續(xù)性沒有中斷，以前頒布的各項法令就像中國自己頒布的各項朝廷法令一樣有效”。（見參考文獻(xiàn) [9]）

[23]1900年由民間鄉(xiāng)紳組建的上海閘北工程總局和1902年6月由張之洞創(chuàng)立的武昌警察總局，雖然時間早，且都包含城市建設(shè)管理的職能。但袁世凱設(shè)立的天津工程局，是我國近代由華界政府創(chuàng)辦的第一個獨立的城市建設(shè)管理機構(gòu)。

[24]在1902年8月，袁世凱創(chuàng)立天津巡警總局后，為了擴(kuò)充天津警力，擴(kuò)大管轄范圍，又成立了北段巡警總局，主要管轄金鐘河以北地區(qū)。原天津巡警總局改稱南段巡警總局。

[25]袁世凱批準(zhǔn)工程總局制定《河北新開市場章程十三條》。原載于1903年2月23日《北洋官報》。其內(nèi)容規(guī)定：“一、勘定河北市場地界四址，東至鐵路，西至北運河，南至金鐘河，北至新開河。二、該內(nèi)各戶居民，應(yīng)歸地方官及工程總局管轄。三、自出示之日起，該界業(yè)主限一個月內(nèi)，須到工程總局將地業(yè)印契呈驗照章注冊。四、工程總局開通溝道及一切工程應(yīng)須之地，即按官價發(fā)給地主。五、該界內(nèi)募設(shè)巡警、開筑道路、備設(shè)街燈等項均需巨資。除應(yīng)遵照嗣后工程總局所定章程納捐外，所有一切地畝分為三等征收地租，其現(xiàn)下已建有房屋或填平與馬路毗連者作為一等；地不近馬路者作為二等；水坑地作為三等。自出示之日起，第一等每畝為每年征收行平銀七兩五錢；二等五兩；三兩二兩五錢。六、該界內(nèi)所有冢墓限六個月一概遷移，分為三等辦理；一凡遇族冢用地多者應(yīng)酌給地價，沒棺給銀十兩；一無主之冢應(yīng)由工程總局會同地方官妥為遷移；一有主之冢葬于義地者，沒冢給銀八兩。七、所有界內(nèi)一切水坑地，限一年內(nèi)一律填平。附近該界四里內(nèi)空地，不許擅自挖坑取土。八、該界內(nèi)所有賣買租押地業(yè)等事，須先稟準(zhǔn)工程總局方能交易。九、界內(nèi)開設(shè)道路方向均由工程總局繪圖懸示，此項道路之上不準(zhǔn)建造房屋并作別用。十、該界內(nèi)所有業(yè)主限于十個月內(nèi)建造或修理房屋，其工料價銀每畝內(nèi)至少不得在需銀一千兩以下。十一、該界內(nèi)凡建造房屋、棧房、機器房，均須稟準(zhǔn)工程總局，違者充公重罰。十二、凡遇躉積引火貨物，如火藥、燈藥、火油等類，均須稟呈工程總局，違者充公重罰。十三、該界內(nèi)業(yè)主倘有不遵以上章程，即將該地段托賣，所得之價先行扣出，備抵所欠公項及各費用，余還原主。倘無人買受即按官價收回?！?/p>

[26]1910年4月，直隸巡警道在天津成立。首任道員為舒鴻貽。同時，將天津南、北兩段巡警總局合并，改稱直隸全省警務(wù)公所。

[27]1928年6月20日，南京國民政府頒布了《特別市組織法》，以及隨后頒布的《市組織法》，是對全國城市建設(shè)管理機構(gòu)組織形式的官方確認(rèn)。

[28]雖然1928年的《首都計劃》和1929年的《大上海計劃》在時間上早于《天津特別市物質(zhì)建設(shè)方案》。但前兩者的制定過程中有外國專家的參與。而《天津特別市物質(zhì)建設(shè)方案》是梁思成和張銳獨立完成。所以稱其為第一個“由國人獨立完成的”近代都市計劃。

[29]見參考文獻(xiàn)[11]。

[30]《新市區(qū)建筑暫行規(guī)則》第二條：分域指建設(shè)總署督辦得于新市區(qū)建設(shè)區(qū)域內(nèi)指定居住地域、商業(yè)地域、混合地域、工業(yè)地域及綠地域等。并在后續(xù)條文中對各類型地域內(nèi)不得建筑的建筑類型做了詳細(xì)規(guī)定。第九條：分區(qū)指建設(shè)總署督辦認(rèn)為于公安、衛(wèi)生、風(fēng)致等有必要時得于居住地域內(nèi)制定專用居住地區(qū)、商業(yè)地域內(nèi)制定特殊商業(yè)地區(qū)并于各地域內(nèi)指定防護(hù)地區(qū)、風(fēng)景地區(qū)、美觀地區(qū)等。（見參考文獻(xiàn)[12]）

[31]見參考文獻(xiàn)[13]。

[32]1946年5月6日，天津市政府發(fā)函命令工務(wù)局：“查天津市暫行建筑規(guī)則及管理因工刨路暫行規(guī)則呈奉行政院令，應(yīng)依建筑法辦理等因，業(yè)經(jīng)令飭工務(wù)局遵辦在案……本市各項建筑既據(jù)稱遵照建筑法辦理，原訂天津市暫行建筑規(guī)則似可明令廢止。”（見參考文獻(xiàn)[14]）

[33]見參考文獻(xiàn)[15]。

[34]見參考文獻(xiàn)[16]。

[35]見參考文獻(xiàn)[13]。

[36]“分區(qū)”的概念大概是20世紀(jì)20年代引入國內(nèi)的（見參考文獻(xiàn)[3]）。1947年8月，天津市政府根據(jù)國民政府內(nèi)政部于1946年7月26日下發(fā)的“管字104號令”，制定了《天津市分區(qū)計劃圖》，并于12月12日正式公布。此次制定的分區(qū)計劃只是都市計劃的一部分，僅僅針對城市分區(qū)問題。

圖表來源

圖1：引自參考文獻(xiàn)[5]。

圖2：筆者自繪。

圖3、圖6、圖9～圖12：筆者根據(jù)《 天津通志 · 政權(quán)志 ·政府卷》整理繪制。

圖4：孫艷晨提供，英國國家檔案館，MPKK1/50。

圖5：筆者以《天津城市歷史地圖集——1927年天津市街圖》為底圖整理繪制。

圖7、圖8：筆者根據(jù)《天津通志 · 公安制》整理繪制。

表1～表4：筆者根據(jù)檔案資料整理繪制。