建立金融扶貧利益聯(lián)結(jié)機制面臨的五大矛盾與對策思考

董曉亮

摘 要：金融是新形勢下精準扶貧、精準脫貧不可或缺的重要力量，構(gòu)建有效的金融扶貧利益聯(lián)結(jié)機制是實現(xiàn)金融精準扶貧的必然路徑。本文以重慶市為例，剖析了當前在農(nóng)村貧困地區(qū)實施金融精準扶貧、構(gòu)建與貧困人口之間的利益聯(lián)結(jié)機制面臨的五大矛盾和難點，分析了貧困地區(qū)建立利益聯(lián)結(jié)的典型案例，并圍繞構(gòu)建有效的金融扶貧利益聯(lián)結(jié)機制提出五大對策。

關(guān)鍵詞：金融；精準扶貧

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2017（10）-0067-04

習近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上強調(diào)“要做好金融扶貧這篇文章”，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出了金融精準扶貧的20條舉措。為進一步把握好金融精準扶貧的服務(wù)模式，要堅持問題導(dǎo)向，著力解決信貸資金與貧困戶之間存在的脫鉤和矛盾問題，探索構(gòu)建密切有效的金融扶貧利益聯(lián)結(jié)機制，實現(xiàn)金融扶貧對象選擇的精準性、扶貧范圍的穿透性和扶貧力度的深度性目標。

一、金融扶貧與貧困人群脫貧利益聯(lián)結(jié)的五大矛盾

（一）貧困地區(qū)貸款快速增長與金融支持脫貧貢獻之間的矛盾。近年來，隨著扶貧開發(fā)工作的持續(xù)推進和金融服務(wù)工作的不斷深化，貧困地區(qū)經(jīng)濟承載能力不斷增強，金融總量快速增長。以重慶市為例，截至2017年6月末，重慶市18個貧困區(qū)縣貸款余額同比增長14.62%。但在實際中，貧困人群融資難、金融可獲得性不足問題依然存在。歸根到底，這種矛盾是金融扶貧與貧困人群脫貧之間利益聯(lián)結(jié)機制特殊性的集中體現(xiàn)。如，金融扶貧通常以貧困地區(qū)龍頭企業(yè)、重點項目等為主要承載對象，通過吸納就業(yè)、產(chǎn)銷結(jié)合、入股分紅等方式與貧困人群建立間接利益聯(lián)結(jié)，但由于貧困人口基礎(chǔ)信息不充分等因素制約，金融扶貧對貧困人群的間接利益聯(lián)結(jié)未能得到有效穿透識別。

（二）利益聯(lián)結(jié)多層次性與脫貧攻堅精準性之間的矛盾。金融服務(wù)本身具有的多層次特征，決定了金融扶貧工作的豐富形式。從利益聯(lián)結(jié)渠道來看，金融機構(gòu)面向建檔立卡貧困人口提供的扶貧小額貸款、助學(xué)貸款等信貸支持，與貧困人群的利益聯(lián)結(jié)是最為簡潔明了的，與當前脫貧攻堅精準到人的要求是高度一致的；但面向扶貧開發(fā)領(lǐng)域，向各類產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟組織和基礎(chǔ)設(shè)施項目提供的金融支持，與貧困人群的利益聯(lián)結(jié)卻是錯綜復(fù)雜的，特別是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟組織與貧困人群之間的務(wù)工、產(chǎn)銷等關(guān)系呈現(xiàn)季節(jié)性、跨地區(qū)性特征時，以及通過推進基礎(chǔ)設(shè)施項目貧困地區(qū)交通、水利、電力等生產(chǎn)生活條件整體得到改善時，難以將金融扶貧與貧困人群的利益聯(lián)結(jié)精準化、定量化和常態(tài)化。從利益聯(lián)結(jié)過程來看，金融扶貧工作包括政策部門到金融機構(gòu)、金融機構(gòu)到承載主體、承載主體再到貧困對象等節(jié)點，是一個多主體參與、多環(huán)節(jié)銜接的鏈條。各參與主體基于目標和約束差異，導(dǎo)致金融扶貧與貧困人群之間利益聯(lián)結(jié)不夠通暢，金融資源難以精準抵達貧困人群。例如，金融機構(gòu)在信貸計劃、資金定價、服務(wù)對接、績效考核等方面如果沒有建立實實在在的傾斜措施，金融扶貧利益聯(lián)結(jié)鏈條就可能出現(xiàn)中斷。

（三）金融扶貧可持續(xù)性與貧困人群承載力弱之間的矛盾。不同于財政扶貧，作為金融扶貧的主力軍，金融機構(gòu)對于扶貧工作的推進具有商業(yè)可持續(xù)性要求，這也是金融扶貧與貧困人群脫貧利益聯(lián)結(jié)機制的核心基礎(chǔ)，概而言之就是“有需求、貸得出、收得回、能受益、可持續(xù)”。但從實踐來看，貧困人群承載能力較弱，與金融扶貧商業(yè)可持續(xù)性原則之間存在諸多矛盾。一是非資金因素致貧的貧困人口多。從重慶市調(diào)查情況來看，18個重點貧困區(qū)縣因病、因?qū)W、因災(zāi)、因殘、缺勞動力、缺土地、缺水、交通落后和自身發(fā)展能力不足九大非資金因素致貧戶數(shù)占全部貧困人口比重達87.4%，因資金因素致貧比重僅為12.6%。二是有本地生產(chǎn)基礎(chǔ)的貧困人口少。對重慶14個貧困村的調(diào)查顯示，外出務(wù)工的貧困戶占比高達67.1%，土地多承包流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)大戶經(jīng)營甚至撂荒，在本地無生產(chǎn)經(jīng)營項目，缺乏經(jīng)濟承載基礎(chǔ)。三是貸款有效需求貧困人口少。貧困戶大都自主發(fā)展能力弱，外出務(wù)工收入基本滿足日常生活開支，家庭養(yǎng)殖在財政補貼下基本實現(xiàn)簡單循環(huán)生產(chǎn)，普遍缺乏生產(chǎn)性和投資性融資需求。另一方面，扶貧開發(fā)領(lǐng)域各類產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟組織和基礎(chǔ)設(shè)施項目，資金需求龐大，但相關(guān)企業(yè)和項目經(jīng)營規(guī)模小，自然風險大，投資回報低，如果無配套風險補償機制和收益平衡機制的保障，在商業(yè)可持續(xù)性前提下，金融難以有效介入，與貧困人群之間的長效利益聯(lián)結(jié)機制難以建立。

（四）金融扶貧政策目標與金融機構(gòu)商業(yè)利益之間的矛盾。人民銀行等七部委《關(guān)于金融助推脫貧攻堅的實施意見》提出，金融扶貧要“以發(fā)展普惠金融為根基，全力推動貧困地區(qū)金融服務(wù)到村到戶到人，努力讓每一個符合條件的貧困人口都能按需求便捷獲得貸款，讓每一個需要金融服務(wù)的貧困人口都能便捷享受到現(xiàn)代化金融服務(wù)”，同時在精準對接脫貧攻堅多元化融資需求、大力推進貧困地區(qū)普惠金融發(fā)展、充分發(fā)揮各類金融機構(gòu)助推脫貧攻堅主體作用等方面明確了相關(guān)要求。但在實踐中，金融機構(gòu)商業(yè)利益與金融扶貧政策目標之間還存在一些矛盾。一方面，金融機構(gòu)出于成本效益考慮，對貧困人口客戶群體的調(diào)查、產(chǎn)品服務(wù)設(shè)計及服務(wù)設(shè)施布置相對不足，一線信貸人員出于風險考慮，服務(wù)積極性也不高。另一方面，雖扶貧再貸款成本低，但如果對扶貧貸款不實行獨立核算和差異定價，扶貧貸款規(guī)模必然受到其他類型貸款的擠出從而較低。

（五）金融扶貧發(fā)展導(dǎo)向與財政扶貧過度托底之間的矛盾。金融扶貧注重可持續(xù)，有利于對金融扶貧資源承載主體形成財務(wù)約束和長效培育發(fā)展機制。財政扶貧注重無償性和托底性，除了對社會兜底脫貧發(fā)揮主導(dǎo)作用外，還有利于解決金融扶貧過程中企業(yè)、項目和人群發(fā)展生產(chǎn)的費用補貼、風險緩釋等問題，撬動金融資源擴大投入。但在實踐中，金融扶貧與財政扶貧的政策配合效果并不理想。以重慶南川區(qū)富民村為例，這個村是多個部門重點支持的貧困村，有40戶貧困戶，投入的財政扶貧資金達1500萬元，導(dǎo)致扶貧對象完全沒有了債務(wù)融資需求，意味著該村被動選擇了成本最高昂的脫貧方式。另一方面，一些貧困村由于財政扶貧資金分配不平衡，扶貧企業(yè)、扶貧項目和貧困人群發(fā)展生產(chǎn)的初期資本金投入不足，不具備規(guī)?；薪咏鹑诜鲐毿刨J資金的基本條件，金融扶貧難落地。

二、金融扶貧與貧困人群脫貧利益聯(lián)結(jié)機制的重慶實踐

（一）金融扶貧示范村——黔江區(qū)黃溪鎮(zhèn)共林村。共林村是由人民銀行黔江中心支行推動創(chuàng)建的金融扶貧示范村，該村已形成“央行+政府+銀行+企業(yè)+貧困戶”的利益聯(lián)結(jié)機制。該利益聯(lián)結(jié)機制的主體為重慶銀行黔江支行，對象為全部建檔立卡貧困戶，載體為重慶三東科技公司（肉牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)扶貧項目龍頭企業(yè)），渠道可概括為——企業(yè)為貧困戶免費提供可繁母牛和養(yǎng)殖技術(shù)支持，有飼養(yǎng)能力的貧困戶可自愿領(lǐng)養(yǎng)，待母牛繁殖牛犢后，牛犢歸貧困戶所有，企業(yè)收回能繁母牛后按市價支付增重部分；沒有飼養(yǎng)能力的貧困戶可委托合作社集中養(yǎng)殖，享受分紅。從利益聯(lián)結(jié)保障看，人民銀行黔江中心支行與黃溪鎮(zhèn)政府在共林村設(shè)立金融扶貧風險補償基金100萬元，銀行按照基金規(guī)模的5-10倍向龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社和貧困戶提供信貸支持，企業(yè)統(tǒng)一購買保險用于防范貧困戶養(yǎng)殖過程的風險。目前，該金融扶貧示范點共承接銀行貸款580萬元，貧困戶已簽約領(lǐng)取可繁母牛34頭，產(chǎn)犢20余頭，帶來純收益10萬元；專業(yè)合作社已吸納30戶貧困戶入社，戶均分紅收益4000元以上；專業(yè)合作社集中養(yǎng)殖場已養(yǎng)殖肉牛80余頭，并按每噸500元的標準向共林村68戶貧困戶收儲草料，戶均收入3040.63元，共林村在2016年底成功脫貧。

（二）金融扶貧示范企業(yè)——開縣春秋農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司。重慶農(nóng)村商業(yè)銀行作為重慶金融精準扶貧的主體力量，實行單列扶貧信貸計劃、單設(shè)扶貧工作機構(gòu)、單列扶貧考核辦法、單獨開發(fā)扶貧產(chǎn)品的“四單原則”，在開縣竹溪鎮(zhèn)春秋村建立了“公司+基地+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”的利益聯(lián)結(jié)模式。從利益聯(lián)結(jié)主體看，重慶農(nóng)商行發(fā)揮主導(dǎo)作用，將參與扶貧的公司、貧困戶有機聯(lián)結(jié)。從利益聯(lián)結(jié)載體看，凡是參與扶貧的企業(yè)，重慶農(nóng)商行積極提供企業(yè)發(fā)展所需資金支持。從利益聯(lián)結(jié)渠道看，重慶農(nóng)商行向開縣春秋農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司貸款1600萬元，支持其用現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術(shù)建立智能溫室，流轉(zhuǎn)周邊農(nóng)戶5000畝土地，建設(shè)蔬菜生產(chǎn)基地；在吸收5戶貧困戶就業(yè)的同時，帶動周邊50戶貧困戶種植蔬菜，通過收購給貧困戶年均增收6000元。

（三）石柱縣金融精準扶貧的六方聯(lián)動模式。重慶市石柱縣在金融精準扶貧過程中逐漸探索形成 “央行再貸款+村鎮(zhèn)銀行貸款+財政扶貧資金+產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金+企業(yè)自籌資金+商業(yè)保險、政策性保險”的利益聯(lián)結(jié)模式。從利益聯(lián)結(jié)主體看，與扶貧再貸款投放對象、示范點創(chuàng)建行有機結(jié)合，重慶石柱中銀富登村鎮(zhèn)銀行承擔主推進職能。從利益聯(lián)結(jié)載體看，凡是符合扶貧再貸款支持條件的企業(yè)和項目，同時都是利益聯(lián)結(jié)的紐帶。從利益聯(lián)結(jié)渠道看，以大歇鎮(zhèn)雙會村“兵哥辣椒專業(yè)合作社”為例，通過辣椒收購的方式，帶動周邊1500多戶貧困戶種植辣椒，幫助貧困戶年均增收3000元。從利益聯(lián)結(jié)保障看，石柱縣政府將財政扶貧資金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、企業(yè)自籌資金進行整合，在石柱中銀富登村鎮(zhèn)銀行建立專戶形成金融扶貧擔?；?00萬元，人民銀行豐都支行提供再貸款資金7500萬元加以配套并定制推出“央行再貸款+欣農(nóng)貸”扶貧信貸產(chǎn)品，石柱中銀富登村鎮(zhèn)銀行按照不超過擔?；鸬?0倍向支持貧困戶脫貧的龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社和貧困戶投放貸款。

三、建立金融扶貧與貧困人群脫貧利益聯(lián)結(jié)機制的對策思考

金融扶貧與貧困人群脫貧之間利益聯(lián)結(jié)機制的建立是一個系統(tǒng)工程，需要綜合考慮聯(lián)結(jié)對象、主體、載體以及利益來源、渠道、形式等要素，進而全面建立以貧困人群脫貧為導(dǎo)向的金融精準扶貧工作體系。

（一）科學(xué)定位利益聯(lián)結(jié)對象，精準對接脫貧攻堅金融需求。貧困人群致貧原因和承載能力千差萬別，建立金融扶貧與貧困人群脫貧利益聯(lián)結(jié)機制，首先要深入分析貧困人群特點，科學(xué)定位利益聯(lián)結(jié)對象，在金融扶貧與貧困人群脫貧利益聯(lián)結(jié)機制中明確貧困人群導(dǎo)向原則，解決好“聯(lián)結(jié)誰”的問題，充分對接具有一定發(fā)展?jié)摿统休d能力的貧困人口。以重慶為例，就是堅持對象精準和區(qū)域精準，金融扶貧采取的任何模式、載體和政策，要瞄準165.9萬建檔貧困人口和“14+4”個貧困區(qū)縣，工作下沉到貧困村和貧困戶，切實做到精準到戶、精準到人。

（二）廣泛動員利益聯(lián)結(jié)主體，全面增加脫貧攻堅金融供給。要廣泛動員各類金融機構(gòu)協(xié)作形成多層次、廣覆蓋、差異化的金融扶貧利益聯(lián)結(jié)主體體系，為貧困人群脫貧提供全面的金融供給，解決好“依靠誰”的問題。國開行、農(nóng)發(fā)行要發(fā)揮好開發(fā)性、政策性金融供給主體作用，著力通過易地扶貧搬遷金融服務(wù)聯(lián)結(jié)“一方水土養(yǎng)不起一方人”的貧困人口。大中型銀行和股份制銀行，特別是涉農(nóng)金融機構(gòu)，要著力延伸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，通過支持發(fā)展生產(chǎn)來聯(lián)結(jié)貧困人口。村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)民資金互助組織等要發(fā)揮根植貧困地區(qū)、貼近貧困人群的優(yōu)勢，通過更加靈活的方式來聯(lián)結(jié)貧困人口。要改變以往銀行單打獨斗、單純靠貸款支持的方式，充分利用證券、保險、擔保等各類金融資源，優(yōu)化配置、擴大投入。保險機構(gòu)要積極打造符合貧困人口特點的生產(chǎn)生活、家庭財產(chǎn)、養(yǎng)老醫(yī)療等保險產(chǎn)品，對脫貧成果提供保障；擔保機構(gòu)要積極開發(fā)符合貧困戶生產(chǎn)特點和資產(chǎn)狀況的擔保品種，改善貧困人群融資條件；證券機構(gòu)要助力脫貧帶動成效顯著的企業(yè)通過多層次資本市場進行股權(quán)和債券融資。

（三）積極培育金融扶貧載體，著力拓寬脫貧利益聯(lián)結(jié)渠道。建立金融扶貧與貧困人群脫貧利益聯(lián)結(jié)機制，要緊扣“五個一批”，在載體和渠道上下功夫。就載體而言，一是對于發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，引導(dǎo)金融機構(gòu)以扶貧開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為載體，開展“一行一品”金融扶貧專屬產(chǎn)品創(chuàng)新活動；二是對于易地搬遷脫貧一批，以統(tǒng)貸統(tǒng)還平臺為載體，充分整合國家專項建設(shè)基金、易地扶貧搬遷信貸資金、中央財政和地方財政資金；三是對于發(fā)展教育脫貧一批，以貧困家庭大學(xué)生、教育機構(gòu)以及吸納大學(xué)生就業(yè)的各類經(jīng)濟組織為載體；四是對于生態(tài)補償脫貧一批，以貧困地區(qū)污染治理、污水處理、取水設(shè)施等重點項目為載體；五是對于社會保障兜底一批，鼓勵金融機構(gòu)將因病致貧家庭作為重點捐贈對象。就渠道而言，一是利用扶貧小額貸款、創(chuàng)業(yè)扶持貸款、創(chuàng)業(yè)擔保貸款、農(nóng)戶小額信用貸款等政策加大對貧困戶的直接金融支持；二是支持以吸納就業(yè)、供銷帶動、入股分紅、技術(shù)輔導(dǎo)等手段助力脫貧的經(jīng)濟組織，并將金融支持力度與帶動貧困人口脫貧數(shù)量相掛鉤；三是通過支持水利、交通、通信、供電等基礎(chǔ)設(shè)施項目，增強貧困戶承載能力；四是完善金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，在貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)增設(shè)銀行網(wǎng)點或者金融服務(wù)點，提高金融服務(wù)覆蓋率。

（四）探索創(chuàng)新金融扶貧模式，高效整合脫貧攻堅利益資源。各類金融扶貧政策和資金是貧困人群脫貧的源頭活水，建立金融扶貧與貧困人群脫貧利益聯(lián)結(jié)機制，關(guān)鍵在于科學(xué)配置脫貧攻堅利益資源并有效聯(lián)結(jié)和惠及貧困人群。一是創(chuàng)新政策協(xié)作模式。對具有一定經(jīng)營現(xiàn)金流和商業(yè)可持續(xù)性的扶貧企業(yè)和扶貧項目，中央銀行通過低成本扶貧再貸款為金融機構(gòu)提供資金支持，財政資金通過資本投入、費用補貼、擔保放大、風險分攤等方式發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，撬動金融資本和社會資本參與扶貧，形成金融扶貧合力。二是創(chuàng)新資源配置模式。指導(dǎo)金融機構(gòu)建立向扶貧領(lǐng)域傾斜資源的系統(tǒng)性制度安排，如工商銀行重慶分行傾斜信貸投入、實施差異化信貸授權(quán)、實行綠色審批通道、完善業(yè)務(wù)渠道布局；重慶農(nóng)商行對扶貧實行單列信貸規(guī)劃、工作機構(gòu)、考核辦法以及單設(shè)產(chǎn)品開發(fā)“四單”原則。三是創(chuàng)新金融扶貧產(chǎn)品。例如農(nóng)業(yè)銀行重慶市分行推出了“政府+貧困戶”、“擔保公司+貧困戶”、“公司+貧困戶”等信貸模式，郵政儲蓄銀行推出面向貧困戶的山羊養(yǎng)殖扶貧貼息貸款、土雞養(yǎng)殖行業(yè)貼息貸款等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈金融產(chǎn)品，重慶銀行、重慶三峽銀行和重慶農(nóng)村商業(yè)銀行分別推出“農(nóng)戶道德誠信貸”、“富民貸”、“光伏扶貧貸”等產(chǎn)品。

（五）建立金融扶貧統(tǒng)計制度，穿透監(jiān)測脫貧利益聯(lián)結(jié)績效。金融扶貧統(tǒng)計顯著不同于常規(guī)金融統(tǒng)計，通過金融扶貧統(tǒng)計評估脫貧利益聯(lián)結(jié)績效，進而動態(tài)跟進脫貧攻堅要求，科學(xué)把握金融扶貧工作方向。一是突出對象精準性，只有直接支持或通過合理路徑與貧困人群存在利益聯(lián)結(jié)的金融支持才納入統(tǒng)計，解決“面上有數(shù)、點上不清”的尷尬局面。二是突出渠道全面性，形成統(tǒng)一的“銀證保+服務(wù)+產(chǎn)品”的統(tǒng)計報表，解決各部門、各渠道、各方式金融扶貧信息割裂的問題。三是突出方式多樣性，按照“四類途徑”細化對貧困戶、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟組織、基礎(chǔ)設(shè)施項目以及基礎(chǔ)金融服務(wù)的分類統(tǒng)計。四是突出信息聯(lián)動性，會同相關(guān)部門定期更新貧困戶、扶貧企業(yè)、扶貧項目等基礎(chǔ)信息，實施“金融機構(gòu)+金融監(jiān)管部門+第三方數(shù)據(jù)平臺”的數(shù)據(jù)采集方式。五是突出服務(wù)創(chuàng)新性，既包括農(nóng)戶小額信用貸款、扶貧小額信用貸款等政策性金融扶貧產(chǎn)品，也包括金融機構(gòu)自創(chuàng)性金融扶貧產(chǎn)品。

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Abstract：Finance is an essential force in the targeted poverty alleviation in the new situation， and establishing an effective financial poverty interest bond mechanism is an inevitable path to realize the financial targeted poverty alleviation. Taking Chongqing city as an example， the paper analyzes five contradictions and difficulties in the implementing financial targeted poverty alleviation and establishing an interest bond mechanism between the poor in poor rural areas in the current situation， analyzes the typical cases of the interest bond mechanism in poor areas， and puts forward five countermeasures for constructing an effective interest bond mechanism of financial poverty alleviation.

Key words： finance； targeted poverty alleviation

責任編輯、校對：續(xù) 靜