農(nóng)村周期性選舉對(duì)當(dāng)選者監(jiān)督功能弱化的表現(xiàn)、原因及對(duì)策

吳培豪 張雨晨 張若愚

【摘 要】 本文以A村為例，分析了周期性選舉對(duì)當(dāng)選者監(jiān)督形成偏差的表現(xiàn)及原因，從治理理論的視角提出了消弭監(jiān)督功能弱化的對(duì)策。要提高村民政治素質(zhì)，推動(dòng)參與主體多元化；有效整合利益集團(tuán)，推動(dòng)利益集團(tuán)的協(xié)作發(fā)展；促進(jìn)政策公開透明，構(gòu)建互動(dòng)化治理模式。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村；周期性選舉；監(jiān)督困境；治理策略

一、問題的提出

“選舉這種代表民意、集中民意、表達(dá)民意的功能，恰是對(duì)于林肯所言‘民有、民治、民享民主精神的體現(xiàn)和發(fā)揚(yáng)”[1]“選舉對(duì)當(dāng)選者及其承諾的政策實(shí)施具有預(yù)警監(jiān)督的功能……一旦當(dāng)選者違反背離選民的意愿，選民就有權(quán)收回當(dāng)初的授權(quán)或委托。政府的任期制和定期選舉制的政治意義正在于此”。[2]以上關(guān)于西方代議制民主選舉的論述，從理論上假定周期性選舉對(duì)當(dāng)選者具有一定的監(jiān)督制約作用。雖然以上關(guān)于選舉功能的論述是基于西方代議制民主的，但選舉作為實(shí)現(xiàn)民主的基本手段和工具，其基本的原則和程序具有普遍意義。因此盡管中國(guó)與西方的民主選舉存在較大區(qū)別，但不論是從理論上還是在實(shí)踐中，中國(guó)的選舉制度也包含了周期性選舉應(yīng)發(fā)揮對(duì)當(dāng)選者監(jiān)督作用的構(gòu)想。

農(nóng)村基層民主選舉是村民自治制度的核心，其不僅關(guān)系到當(dāng)選者的素質(zhì)和能力，關(guān)系到能否代表村民的意愿和規(guī)范合理地表達(dá)、維護(hù)、實(shí)現(xiàn)村民的利益，其周期性更是一種動(dòng)態(tài)的監(jiān)督、評(píng)估、糾錯(cuò)機(jī)制。然而近些年來，農(nóng)村民主選舉發(fā)展仍然存在很多問題?！澳苋酥未濉薄ⅰ按灏浴?、“村官巨貪”、“賄選拉票”等字眼在媒體上可謂屢見不鮮。這些現(xiàn)象背后透露著一個(gè)重要的信息，即農(nóng)村周期性選舉對(duì)當(dāng)選者的監(jiān)督作用依然薄弱，農(nóng)村基層民主遭受嚴(yán)重的威脅。本文以A村為例，揭露周期性選舉對(duì)當(dāng)選者監(jiān)督功能弱化的表現(xiàn)，力圖嘗試性探究周期性選舉監(jiān)督作用的偏差形成原因，并基于治理理論提出優(yōu)化策略。

二、周期性選舉對(duì)當(dāng)選者監(jiān)督形成偏差的表現(xiàn)

總體上看，我國(guó)的村民委員會(huì)選舉在全國(guó)各省市農(nóng)村都得到了深入的推進(jìn)，也取得了比較好的成績(jī)：選舉程序不斷規(guī)范，選舉質(zhì)量不斷提高，選舉方式更加透明，對(duì)保障村民自治、發(fā)展農(nóng)村基層民主發(fā)揮了重要作用。[3]但我們也應(yīng)該看到，在一些地區(qū)村民民主選舉依然存在缺陷。徐勇和鄧大才等人認(rèn)為，我國(guó)存在著村民對(duì)農(nóng)村基層民主選舉認(rèn)知程度普遍偏低、參與選舉原因缺乏理性、競(jìng)選意愿普遍較低、選舉方式不夠民主以及拉票賄選等問題。[4]羅鑫武認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)個(gè)人理性的無知、外界權(quán)力的約束、盲目的路徑依賴、投票悖論等現(xiàn)象，致使農(nóng)村選舉陷入“內(nèi)卷化”的困境，即出現(xiàn)了農(nóng)村選舉邊際效用遞減，民主向前發(fā)展緩慢的結(jié)果。[5] 結(jié)合國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)村選舉問題的研究，本文以A村為例，通過對(duì)A村村民的訪談和對(duì)A村所發(fā)生案例的分析，我們可以大致窺探出A村周期性選舉對(duì)當(dāng)選者監(jiān)督功能弱化形成的具體表現(xiàn)。

A村地處安徽省六安市某偏遠(yuǎn)山區(qū)，經(jīng)濟(jì)較為落后，交通不便?？偯娣e39.3平方公里，下轄30個(gè)村民組，540戶，2200人。其中15～64歲人口占比近50%，外出務(wù)工人員超過55%。

案例一：2017年7月某天，A村村委選舉小組將選票派發(fā)至生產(chǎn)隊(duì)（組）負(fù)責(zé)人手中。負(fù)責(zé)人召集本生產(chǎn)隊(duì)（組）成員，大家商議劃票。在此過程中，負(fù)責(zé)人提議選舉某人，大家都聽取負(fù)責(zé)人的意見選舉某人。婦女一般不參與其中，只是出席。外出人員由家人填寫選票，也并未告知。實(shí)際上，大家對(duì)此人并不了解甚至素未謀面。整個(gè)選舉過程顯得十分草率，用時(shí)不到半小時(shí)。選舉結(jié)果為潘某當(dāng)選村主任，有趣的是前兩屆當(dāng)選者也為潘某。從近四屆的選舉結(jié)果來看，潘某、儲(chǔ)某兩人較為固定的成為當(dāng)選者。

案例二：2017年8月某天，一村民家的房基地被挖掘機(jī)挖損，導(dǎo)致部分房屋倒塌。經(jīng)過多方訪談，得知原來是村委要在該村民家旁邊蓋一個(gè)茶廠，由于地方受限，就往該村民家延伸，不想因操作不慎，使得該村民家地基受損。最后的處理結(jié)果是由村委和副鄉(xiāng)長(zhǎng)共同決定的：為該村民重新蓋房，并給予補(bǔ)償。此事就此告終，村民們對(duì)此反應(yīng)很是平常。

案例三：2017年8月某天，與村民閑談，村民們多抱怨一件事。當(dāng)?shù)卣雠_(tái)政策，對(duì)家庭生活有困難的提供資金幫助蓋房，甚至是直接幫忙蓋房，這本是一個(gè)很好的政策，但不少村民卻對(duì)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)表示不贊同，“一些人開著小轎車政府都幫著蓋了房，我家情況肯定比他差，政府怎么不接濟(jì)接濟(jì)”這種呼聲在村民中十分強(qiáng)烈，但也僅僅是茶余飯后的談資，大家都沒什么實(shí)質(zhì)的行動(dòng)。因?yàn)榇蠹医?jīng)常說“人家想給誰蓋就給誰蓋，我們平頭老百姓管不了”，“搞不好這些錢都給人家腰包了”。

從案例和訪談中我們得知該村當(dāng)選者連任4屆，而在其任期內(nèi)存在較多的問題，可是A村村民們并沒有通過周期性選舉的方式來改選新的村干部，由此可見A村周期性選舉對(duì)當(dāng)選者監(jiān)督效果并不理想。選舉程序的有效性、選舉的參考依據(jù)充分、選舉結(jié)果公正合理、選舉與候選者（當(dāng)選者）受到充分監(jiān)督是周期性選舉發(fā)揮監(jiān)督作用所必需的條件，而在A村這些條件均未得到滿足，至少存在著選舉過程中和選舉過程后兩方面的偏差。下面將從村民自身、當(dāng)選者以及上級(jí)基層政府部門幾個(gè)角度來呈現(xiàn)周期性選舉對(duì)當(dāng)選者監(jiān)督功能弱化的形成表現(xiàn)。

1、村民選舉與監(jiān)督不足

一是A村村民文化素質(zhì)普遍不高，對(duì)農(nóng)村基層民主選舉認(rèn)知程度普遍偏低。A村近75%的村民文化水平在初中及以下，受教育程度低，現(xiàn)只有一所村小學(xué)且?guī)熧Y力量薄弱，文化教育事業(yè)較為落后，思想觀念較為封閉保守。村民們參與選舉大多數(shù)是出于一種“從眾心理”或者“趕時(shí)髦心理”，并未意識(shí)到參與選舉是“履行權(quán)利”的表現(xiàn)。二是村民參與選舉主體存在很大的隨意性。A村外出務(wù)工人員近55%，無法直接參與選舉，并且選舉也未通過書信或電話的方式告知，導(dǎo)致選舉主體在數(shù)量上和質(zhì)量上明顯存在不足。另外，婦女一般不參與選舉，聽從家中男子或長(zhǎng)輩的安排。三是選舉方式、過程不夠民主。A村的選舉活動(dòng)以生產(chǎn)隊(duì)（組）為單位，由負(fù)責(zé)人下發(fā)選票并且向大家推薦被選舉人。這種選舉方式是一種“隔空”選舉，很容易產(chǎn)生操縱選舉的狀況。在選舉過程中也存在拉票的行為，村民一般都選舉負(fù)責(zé)人所推薦的人，即便對(duì)參選者不甚了解。四是村民對(duì)當(dāng)選者的監(jiān)督不足甚至是漠不關(guān)心。A村村民受幾千年來形成的封建落后思想和宗族觀念的影響依然較為嚴(yán)重，常常認(rèn)為自己的身份地位比較低，“民不與官斗”思想根深蒂固，不想“惹禍上身”，對(duì)當(dāng)選者的行為只能聽之任之，有的村民即便有所關(guān)注，也僅僅在私下里議論。同時(shí)村民普遍更關(guān)注土地、糧食之類與自身利益密切相關(guān)的事情，大都不關(guān)注當(dāng)選者如何施政。

村民選舉認(rèn)知程度普遍偏低、參與選舉主體存在很大的隨意性、選舉方式過程不夠民主等現(xiàn)象使得農(nóng)村基層民主選舉的有效性大打折扣，而村民對(duì)當(dāng)選者的監(jiān)督不足甚至是漠不關(guān)心又導(dǎo)致當(dāng)選者在任期內(nèi)的不良行為得到忽略，下一次的選舉常常因此失去重要的參考依據(jù)。

2、當(dāng)選者素質(zhì)不高

一是官僚作風(fēng)依然嚴(yán)重。A村的部分當(dāng)選者做事仍然講排場(chǎng)，形式主義嚴(yán)重，對(duì)身份等級(jí)較為看重，在與村民的交往中顯出高人一等的感覺，缺乏親近感。例如請(qǐng)其幫忙辦紅白喜事一般都要專車接送，奉為上賓；請(qǐng)客吃飯講究檔次，喜歡聽奉承話等等。二是決策能力有限，辦事效率低。A村因蓋茶廠的錯(cuò)誤決策導(dǎo)致村民房屋損壞顯示出當(dāng)選者在決策上的重大失誤。此外A村溝通兩處聚居地的水泥路從2016年開始說修筑，可是卻遲遲沒有動(dòng)靜，直到現(xiàn)在才開始動(dòng)工，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上十分懈怠。三是在扶貧工作中不能做到公平公正。在貧困戶評(píng)估和筑房補(bǔ)貼上存在較大問題，真正貧困的家庭獲得的補(bǔ)助較少甚至沒有獲得補(bǔ)助，而生活條件過得去的家庭卻獲得了較大的實(shí)惠，起碼從結(jié)果上來看，這是一種不公平的行為。四是存在嚴(yán)重的村務(wù)不公開問題。A村老人患病本可享受一定的社會(huì)保障救助資金，但是竟然大部分人不知道有這個(gè)政策的存在，村干部也從未主動(dòng)宣傳。諸如此類的事還有很多，可見村委會(huì)存在嚴(yán)重的信息壟斷。

A村當(dāng)選者素質(zhì)不高反映出選舉結(jié)果并非公正合理，從當(dāng)選者素質(zhì)和連任4屆的結(jié)果來看，周期性選舉的監(jiān)督糾錯(cuò)作用并未發(fā)揮。

3、上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督不力

一是在選舉過程中，上級(jí)部門對(duì)A村選舉的不重視。在A村村民選舉的過程中，上級(jí)部門并未對(duì)選舉進(jìn)行宣傳指導(dǎo)，沒有對(duì)選舉過程進(jìn)行監(jiān)督，只是公布選舉結(jié)果。二是上級(jí)部門對(duì)A村當(dāng)選者的行為監(jiān)督力度不夠，甚至采取一種縱容的態(tài)度。A村茶廠事件的發(fā)生本應(yīng)該要追究村干部的責(zé)任，但是上級(jí)部門卻采取消極的態(tài)度，以政府財(cái)政為農(nóng)村干部的失誤買單，最終不了了之。對(duì)村干部在扶貧工作中的不公平現(xiàn)象也并未及時(shí)予以糾正。

上級(jí)部門對(duì)A村領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督的不足使得選舉程序與候選人（當(dāng)選者）沒有受到充分的監(jiān)督，從而導(dǎo)致選舉程序沒有正常進(jìn)行，候選人（當(dāng)選者）“自由領(lǐng)域”過多，與村民疏離等現(xiàn)象，這極大地影響了周期性選舉的監(jiān)督作用。

三、周期性選舉對(duì)農(nóng)村干部監(jiān)督功能弱化形成的原因

選民與當(dāng)選者的委托——代理關(guān)系要求當(dāng)選者必須對(duì)選民負(fù)責(zé)。如果當(dāng)選者的行為不符合選民的意愿，那么選民有權(quán)收回權(quán)力。選民將通過民主程序，根據(jù)自己的意愿，重新選擇受托者（掌權(quán)者）。[6]周期性選舉中，選民平等參選、候選人自由競(jìng)爭(zhēng)、普遍認(rèn)可的選舉規(guī)則等共同作用，構(gòu)成一個(gè)開放的權(quán)力結(jié)構(gòu)，有效防止了少數(shù)集團(tuán)長(zhǎng)期壟斷的權(quán)力。[7] 的確，周期性選舉在理論上具有監(jiān)督、糾錯(cuò)、矯正的功能。但是在部分農(nóng)村選舉的具體實(shí)踐中，由于各種因素的共同作用，使得周期性選舉對(duì)農(nóng)村干部監(jiān)督存在較大偏差成為既定事實(shí)。

1、信息不對(duì)稱與村民參與不足

周期性選舉對(duì)當(dāng)選者的監(jiān)督作用首先體現(xiàn)在民意監(jiān)督方面，選舉活動(dòng)是一個(gè)集中民意、體現(xiàn)民意、表達(dá)民意的過程，而周期性選舉則是民意動(dòng)態(tài)的不斷再分配的過程。在農(nóng)村選舉過程中，村民與當(dāng)選者其實(shí)是一種委托——代理關(guān)系。委托——代理理論指向一個(gè)代理人能否按照契約規(guī)定的權(quán)限和委托人的意愿來代替委托人采取行動(dòng)。[8]在不考慮其他因素的影響下，這種委托——代理關(guān)系能通過選舉活動(dòng)得到糾正和強(qiáng)化。然而由于A村干部與村民之間存在著信息不對(duì)稱的問題導(dǎo)致這種委托——代理關(guān)系難以充分發(fā)揮。一是在選舉過程中村民與候選者處于“疏離”狀態(tài)，村民對(duì)初次候選者存在著某種程度的不了解，往往偏向于繼續(xù)信任連任者，這也解釋了當(dāng)選者較為固定的現(xiàn)象。二是村干部在任期內(nèi)行為具有隱蔽性，打著“政策”的幌子為親朋好友牟取利益，往往只有少數(shù)村民知道情況，這導(dǎo)致了村民對(duì)連任候選者以前的工作行為存在盲區(qū)或者是當(dāng)選者工作中出現(xiàn)的問題不能被察覺。三是村干部掌握著上級(jí)部門傳達(dá)下來的政策文件，往往未能及時(shí)向村民公布，比如大病補(bǔ)助政策當(dāng)有村民提及才會(huì)有所回應(yīng)。A村村民將民意寄托在當(dāng)選者身上，但村民們民主意識(shí)較為淡薄，又往往因?yàn)檎螀⑴c能力和文化素質(zhì)的限制，使其無法有效監(jiān)督當(dāng)選者的行為，其中包括不道德的和違法的行為，這不可避免的是對(duì)當(dāng)選者某些不良行為的縱容，這種弊端大大降低了周期性選舉對(duì)當(dāng)選者監(jiān)督的有效性。

總之，信息不對(duì)稱是導(dǎo)致周期性選舉糾錯(cuò)失效的重要原因，并且由于村民們民主意識(shí)和參與素質(zhì)的不足，更加放大了信息不對(duì)稱所帶來的后果。

2、農(nóng)村的封閉性與利益集團(tuán)的影響

周期性選舉對(duì)農(nóng)村干部的監(jiān)督作用其次體現(xiàn)在利益集團(tuán)監(jiān)督方面。A村具有嚴(yán)重的封閉性，這個(gè)封閉性不僅表現(xiàn)在地域上，也表現(xiàn)在文化環(huán)境上。從地域方面來看，自人民公社制度解體后，行政村成為農(nóng)村治理的基本政治單元，以集體土地為標(biāo)志的具有明確地域邊界的行政村社，使民主自治被界定在行政村社地域范圍內(nèi)，村民自治成為在封閉地域范圍內(nèi)的自我治理。[9]A村地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，交通不甚方便，即使是周邊的村落也少有聯(lián)系，與外界的聯(lián)系就更少了，對(duì)外界的關(guān)注度不高，僅僅關(guān)注與本村自身發(fā)展和自身利益相關(guān)的事物，這使得農(nóng)村受外界的影響大大減少。從文化方面來看，威廉·奧格本的文化墮距理論認(rèn)為文化變遷在非物質(zhì)文化方面總是制度首先變遷，其次是民俗、民德的變遷，最后才是價(jià)值觀念的變遷。[10]在A村，政治制度目前尚且不完善，在民俗、民德和價(jià)值觀念方面就顯得更加落后了。部分村民仍然覺得自己被“官”管，并不重視村委會(huì)組織法所賦予他們的權(quán)利，同時(shí)那種宗族權(quán)威、“名門望族”、身份地位對(duì)村民的文化影響依然存在。正是由于這種文化上的滯后，A村村民們滿足于現(xiàn)有的“穩(wěn)定”狀態(tài)，外界文化對(duì)A村的影響受到了很大的局限，盡管由于城市化和人口流動(dòng)，一些外界文化被帶入A村，但是所產(chǎn)生的沖擊有限，傳統(tǒng)的價(jià)值觀念依然根深蒂固。A村地域和文化上所表現(xiàn)出來的封閉性，使外界的農(nóng)村治理模式和外界的民主意識(shí)、民主思想難以滲透，外界力量對(duì)A村的監(jiān)督也較為有限，農(nóng)民的政治意識(shí)和政治素養(yǎng)提升依然較慢，這從外部環(huán)境有利于A村利益集團(tuán)充分發(fā)揮自己的“才能”，極大的減輕了來自外部的壓力。

威爾遜將利益集團(tuán)界定為“這樣一種組織：它們獨(dú)立于政府之外，但經(jīng)常又與政府有著密切的伙伴關(guān)系，并且試圖影響公共政策”，[11]普羅斯認(rèn)為利益集團(tuán)具有增進(jìn)其成員和國(guó)家之間的溝通聯(lián)系；促成其成員寄予國(guó)家需求和其所擁護(hù)的公共政策合法化；規(guī)制其成員；有時(shí)會(huì)給予國(guó)家政策和項(xiàng)目管理方面一些幫助等“系統(tǒng)性社會(huì)功能”。[12]的確，不可否認(rèn)利益集團(tuán)具有這些良好的功能，但是在A村，存在著利益集團(tuán)過度影響村務(wù)的現(xiàn)象，這就可能導(dǎo)致利益集團(tuán)不良影響的擴(kuò)大，帶來利益集團(tuán)與選舉互動(dòng)的一種“負(fù)罪感”，壟斷、操控選舉是主要表現(xiàn)。在A村，存在著“吳”“王”“毛”“儲(chǔ)”等大姓家族，每個(gè)家族都有一個(gè)掌握話語權(quán)的“領(lǐng)頭人”，候選人往往通過游說、送禮、承諾等方式拉攏這些家族中的領(lǐng)頭人，當(dāng)選舉的時(shí)候，家族成員往往因?yàn)榈赖录s束、宗族權(quán)威等因素與領(lǐng)頭人保持一致從而影響選舉。同時(shí)，A村還存在著一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村民，他們?cè)诖迕裰幸驗(yàn)榻?jīng)濟(jì)因素頗有人脈，常常通過帶動(dòng)村民“發(fā)財(cái)”、向村委會(huì)捐款等方式來爭(zhēng)取村務(wù)中的話語權(quán)。村中有蓋房、筑路等工程的時(shí)候往往先給這些人考慮。前者是以傳統(tǒng)宗族權(quán)威為代表的利益集團(tuán)，它更多地體現(xiàn)在對(duì)選舉結(jié)果的影響上；后者是以現(xiàn)代功利主義為代表的利益集團(tuán)，它更多地體現(xiàn)在對(duì)村務(wù)開展的影響上。這兩個(gè)利益集團(tuán)的存在必定會(huì)影響到村干部任期內(nèi)的公平公正，從而導(dǎo)致部分村民利益的受損。無論是以傳統(tǒng)宗族權(quán)威為代表的利益集團(tuán)還是以現(xiàn)代功利主義為代表的利益集團(tuán)都缺乏現(xiàn)代的理性意識(shí)和民主意識(shí)，從而極大地降低了內(nèi)部監(jiān)督的驅(qū)動(dòng)力。

3、當(dāng)選者與上級(jí)部門干部的自私本性

周期性選舉對(duì)農(nóng)村干部的監(jiān)督作用再次體現(xiàn)在當(dāng)選者自律和上級(jí)部門的他律。然而在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，官僚的“自利性”假設(shè)比傳統(tǒng)意義上的政府官僚一心為公的假設(shè)更能經(jīng)受經(jīng)驗(yàn)的證實(shí)。[13]雖然農(nóng)村干部不等同于官僚，但在這一點(diǎn)上也具有很強(qiáng)的適用性。誠(chéng)然A村村干部也具有自私自利的本性，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各種利益的誘惑下，這種本性就會(huì)受到很大程度的挑撥，從而更多追求個(gè)人利益的最大化，表現(xiàn)為更多地為親屬謀利益、變相地或直接地收受他人錢財(cái)、損耗浪費(fèi)公共財(cái)產(chǎn)等。

村民自治組織在農(nóng)村的治理中具有很大的自主權(quán)，但這并不意味著上級(jí)部門可以放松領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督力度。盡管現(xiàn)在A村所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村的制度，但是仍然存在著駐村干部不作為或者包庇縱容的行為，例如對(duì)扶貧工作中的不公平現(xiàn)象聽之任之，對(duì)錯(cuò)誤決策不了了之，這種行為背后牽扯到駐村干部自身利益問題。在一定程度上，A村干部與駐村干部是一個(gè)利益共同體。為了自身的政途和面子，駐村干部是極不愿意看到自己負(fù)責(zé)的地區(qū)出現(xiàn)問題的，這就導(dǎo)致了上級(jí)部門對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)失效，監(jiān)督力度不足等問題，大大削弱了上級(jí)部門對(duì)農(nóng)村干部的他律作用。

4、外界環(huán)境對(duì)農(nóng)村干部監(jiān)督功能弱化的影響

農(nóng)村干部的選舉過程不是一個(gè)封閉的過程，而應(yīng)該與外界環(huán)境息息相關(guān)。外界環(huán)境對(duì)農(nóng)村干部監(jiān)督功能弱化形成具有重要影響，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是社會(huì)整體并未形成一個(gè)良好的文化氛圍，導(dǎo)致全民對(duì)干部選舉監(jiān)督的參與度不夠、參與熱情不高。尤其是A村中仍保留著一定的封建落后思想觀念，信奉鬼神、崇尚做官、迷戀權(quán)威等現(xiàn)象依然存在，幾千年的封建傳統(tǒng)使村民們習(xí)慣于聽從命令，而缺乏監(jiān)督意識(shí)。二是城市化大潮下，人口流動(dòng)使A村青壯年勞動(dòng)力流失。而這些青壯年正是對(duì)農(nóng)村干部選舉進(jìn)行監(jiān)督的主力軍，在村中留守的大多是老人、孩子，他們的文化素質(zhì)較弱、監(jiān)督意識(shí)較低、監(jiān)督能力不足，無法對(duì)農(nóng)村干部選舉進(jìn)行有效監(jiān)督。同時(shí)，A村很多人口通過進(jìn)城打工慢慢地留在了城市里，由農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，他們更關(guān)注如何在城市中打工賺錢、立穩(wěn)腳跟，不再過多關(guān)注農(nóng)村的事務(wù)，當(dāng)然也對(duì)村干部選舉不夠重視。

四、周期性選舉對(duì)農(nóng)村干部監(jiān)督功能弱化的消弭——基于治理理論的視角

“治理”的定義可謂是眾說紛紜，缺乏共識(shí)。基奧恩和奈認(rèn)為“治理是指導(dǎo)和控制群體集體活動(dòng)的、正式的或非正式的過程和制度”；庫依曼將治理定義為“公共及私人管理者參與的，解決社會(huì)問題、創(chuàng)造社會(huì)機(jī)會(huì)以及參加從事政府活動(dòng)的組織等互動(dòng)安排”，“一個(gè)系統(tǒng)自身管理的全部努力”；“治理是自組織的網(wǎng)絡(luò)”，等等。盡管難以對(duì)“治理”下一個(gè)清晰的定義，并且治理理論在中國(guó)的適用性也頗具分歧，但是其所蘊(yùn)含的多方參與、政社合作、良性互動(dòng)、多元共治等觀念和原則正是當(dāng)前中國(guó)的發(fā)展所急需的。[14]因此治理理論的相關(guān)觀念和原則對(duì)解決中國(guó)的農(nóng)村問題也將大有裨益。當(dāng)前中國(guó)部分農(nóng)村依然存在著諸如A村所存在的問題，因此本文在陳述A村周期性選舉對(duì)農(nóng)村干部監(jiān)督功能弱化的現(xiàn)狀并進(jìn)行原因剖析的基礎(chǔ)上，借鑒并運(yùn)用治理理論的相關(guān)觀念和原則，嘗試性地提出消弭周期性選舉對(duì)農(nóng)村干部監(jiān)督功能弱化的途徑。

1、提高村民政治素質(zhì)，推動(dòng)參與主體多元化

農(nóng)村選舉活動(dòng)的主角是村民，村民政治素質(zhì)的高低直接影響到周期性選舉對(duì)農(nóng)村干部監(jiān)督的效果。因此提高村民的政治素質(zhì)是消弭周期性選舉對(duì)農(nóng)村干部監(jiān)督功能弱化的關(guān)鍵因素。一是要提升村民的民主意識(shí)、參與意識(shí)。根據(jù)馬斯洛的需要層次理論，只有當(dāng)生存生活問題得到較好解決的情況下，村民才能有精力更多的關(guān)注政治生活，參與農(nóng)村政治活動(dòng)，才能更好的培育民主意識(shí)。因此，要持續(xù)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)民的生活水平。在推進(jìn)村民脫貧致富的同時(shí)，要充分尊重村民的意愿，以民為本，積極滿足村民的合理需求，為村民營(yíng)造良好的參與環(huán)境。此外基層政府、村委會(huì)要做好思想宣傳工作，讓村民真正理解參與農(nóng)村政治生活的意義。積極推動(dòng)村干部與村民的融合，定期或不定期開展各種活動(dòng)，如法律下鄉(xiāng)、村民議政等活動(dòng)，加強(qiáng)村民的主人翁意識(shí)。二是提升村民的參與能力。“在大多數(shù)政治體系中，對(duì)政治事務(wù)極感興趣，并了解政治事務(wù)的人，往往是少數(shù)”，“在這些人當(dāng)中，起主導(dǎo)作用的就是鄉(xiāng)村精英”，[15]因此要充分發(fā)掘鄉(xiāng)村精英的力量，通過其個(gè)人魅力感召、動(dòng)員村民積極參與政治生活。村民在榜樣的引領(lǐng)下，潛移默化地提升參與能力。

治理理論提倡多方參與、多元治理。村民政治素質(zhì)的提升是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，在短期內(nèi)很難得到較大的改善。參與主體的多元化有利于廣泛代表民意、集中民智，促進(jìn)選舉的科學(xué)性、合理性。因而推動(dòng)參與主體多元化有助于彌補(bǔ)由村民政治素質(zhì)不足所帶來的周期性選舉對(duì)農(nóng)村干部監(jiān)督的不良影響。一是完善農(nóng)村自治制度尤其是選舉、監(jiān)督制度，如前述擴(kuò)大參與農(nóng)村政治生活的范圍，尤其要加強(qiáng)動(dòng)員婦女和老人，讓村民充分發(fā)揮自我選舉、自我監(jiān)督、自我服務(wù)、自我管理的權(quán)利，進(jìn)一步拓展村民參與政治生活的渠道，讓村民擁有充分的話語權(quán)；二是鼓勵(lì)農(nóng)村外來人員（包括交流人員）參與到選舉過程中來，一方面廣泛征求他們對(duì)于選舉程序、選舉方式等方面的建議與意見并在合理考量的基礎(chǔ)上加以采納，另一方面充分發(fā)揮其較為客觀的監(jiān)督作用，邀請(qǐng)其參與選舉的各個(gè)環(huán)節(jié)，及時(shí)做好問題的反饋工作并及時(shí)解決；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充分發(fā)揮好指導(dǎo)、監(jiān)督職能，深入選舉的各個(gè)環(huán)節(jié)和層次，堅(jiān)決打擊非法選舉行為，規(guī)范選舉活動(dòng)。同時(shí)，積極向選舉活動(dòng)開展較好的地區(qū)學(xué)習(xí)取經(jīng)，取長(zhǎng)補(bǔ)短。

2、有效整合利益集團(tuán)，推動(dòng)利益集團(tuán)的協(xié)作發(fā)展

治理理論的核心就是協(xié)作。“治理”并非意味著消除一切對(duì)立面，而是一種兼容協(xié)作的智慧。在農(nóng)村，代表傳統(tǒng)宗族權(quán)威的利益集團(tuán)并非一無是處，它雖然帶有保守落后的成分，但其對(duì)于人們道德方面的教化和約束發(fā)揮著一定的積極作用。而代表現(xiàn)代功利主義的利益集團(tuán)雖然是代表著一種與時(shí)俱進(jìn)的精神，但由于對(duì)物質(zhì)的過分追逐，導(dǎo)致了道德上的滑坡。利益集團(tuán)是農(nóng)村干部周期性選舉的有效監(jiān)督力量，能對(duì)選舉過程中的一些不良之風(fēng)和當(dāng)選者的不當(dāng)行為起到一定的遏制作用。因此，有效整合農(nóng)村的這兩種主要利益集團(tuán)，推動(dòng)其協(xié)作發(fā)展對(duì)完善利益集團(tuán)的缺陷，充分發(fā)揮利益集團(tuán)對(duì)當(dāng)選者的監(jiān)督作用具有重要意義。一是規(guī)范傳統(tǒng)宗族權(quán)威集團(tuán)，發(fā)揮其對(duì)村民的道德教化作用；二是發(fā)揮現(xiàn)代功利主義集團(tuán)對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的作用，同時(shí)通過政府、社會(huì)引導(dǎo)其給予人民民主權(quán)利更多的關(guān)注。代表傳統(tǒng)與現(xiàn)代的利益集團(tuán)都存在著自身的優(yōu)缺點(diǎn)，因而有效整合，相互協(xié)作是最佳的選擇，民主權(quán)利是其必有的內(nèi)涵。隨著時(shí)代的發(fā)展，在這兩種利益集團(tuán)的相互作用下，必將孕育出更為現(xiàn)代化、更為合理的利益集團(tuán)。

3、促進(jìn)政策公開透明，構(gòu)建互動(dòng)化治理模式

基于治理理論，治理組織相較于傳統(tǒng)的官僚科層組織具有“開放性、透明性、互動(dòng)性”的優(yōu)點(diǎn)與長(zhǎng)處。中國(guó)農(nóng)村自治組織在某種程度上帶有傳統(tǒng)的官僚科層組織的色彩，因此借鑒自治組織“開放性、透明性、互動(dòng)性”的優(yōu)點(diǎn)來改變農(nóng)村“封閉、僵化”的弊處具有重要意義。一方面要促進(jìn)農(nóng)村政策的公開透明，例如開展公告墻、成立農(nóng)村政策宣傳小組等活動(dòng)。信息的公開透明是參與和監(jiān)督的前提。充分保障村民的知情權(quán)不僅可以加強(qiáng)村民對(duì)政策的了解，便于政策的實(shí)施，增強(qiáng)其主人翁意識(shí)，還可以讓村干部的權(quán)力在陽光下運(yùn)行，規(guī)范村干部的行為。就選舉而言，要保證選舉的過程、原則、結(jié)果公開，在一定程度上避免暗箱操作的問題。另一方面，要構(gòu)建互動(dòng)化治理模式?；?dòng)化的治理模式意味著治理主體的多元化和治理手段的多元化以及參與機(jī)制的完善。就治理主體多元化而言，要注重村委會(huì)、村民、上級(jí)部門、社會(huì)的利益協(xié)調(diào)與有機(jī)融合，發(fā)揮村民自治的靈活性，在上級(jí)部門的正確領(lǐng)導(dǎo)下，充分利用社會(huì)資源來促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展；就治理方式多元化而言，要利用現(xiàn)代科技，如互聯(lián)網(wǎng)、電子通信設(shè)備等，充分利用多種資源；對(duì)農(nóng)村干部進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)，提升其業(yè)務(wù)素質(zhì)；引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在綜合考量利益與價(jià)值的情況下，選擇最優(yōu)方案?；?dòng)化的治理模式是一種與時(shí)俱進(jìn)的治理模式，它將農(nóng)村置于社會(huì)的大環(huán)境之中，使其受到的挑戰(zhàn)更為復(fù)雜化、多樣化。各種力量相互聯(lián)系、相互監(jiān)督、相互制衡，共同參與鄉(xiāng)村治理，既有效避免了村官貪腐，發(fā)揮了周期性選舉對(duì)農(nóng)村干部監(jiān)督的有效作用，又為農(nóng)村治理增添了活力。參與機(jī)制融合治理主體和治理方式。一個(gè)合理的參與機(jī)制是構(gòu)建互動(dòng)化治理模式的關(guān)鍵，為此應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)的法律法規(guī)和民主機(jī)制，充分保障治理主體的權(quán)利和治理方式的有效運(yùn)行。

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【作者簡(jiǎn)介】

吳培豪（1998.2-）男，漢族，西北大學(xué)公共管理學(xué)院2016級(jí)行政管理專業(yè)本科生，研究方向：行政管理、農(nóng)村自治等.