國際水資源公平合理利用原則的發(fā)展
——以國際河流為視角*

饒 健,曾 彤

(四川大學法學院，四川 成都 610207)

公平合理利用本為國際習慣法的一般規(guī)則，因其具有基礎性和原則性作用而貫穿于國際水法制定與實施中，進而發(fā)展成為了國際水法的基本原則。國際河流方面的條約如《國際河流利用規(guī)則》(即赫爾辛基規(guī)則)《國際水道非航行使用法公約》等以及區(qū)域性的國際條約，有效規(guī)制了國際河流的開發(fā)與利用活動，在較為全面地規(guī)定國家權利義務關系的基礎上，促進了國際河流水資源的流域內(nèi)開發(fā)利用活動的規(guī)范有序，在解決合理開發(fā)利用、緩和國際用水緊張關系以及處理國際水資源生態(tài)環(huán)境污染等方面起到了重要作用*《國際水道非航行使用法公約》于1997年聯(lián)合國大會通過，并因越南于2014年5月19日簽署該條約，而于當年8月17日生效。因其部分條款過分強調(diào)上游國家責任及損害國家主權，我國未加入該公約。。盡管《國際水道非航行使用法公約》的部分條款涉及國家主權，強調(diào)上游國家的責任，而被許多上游國家所反對，但其確定的公平合理利用原則較為公正地平衡了上下游國家及作為整體的河流的利益，實際上已成為了當今締結國際河流條約及解決國際河流爭端的重要法律依托。

國際淡水資源是指處于兩國或多國管轄范圍之下的淡水水體，以跨國的河流、湖泊及地下水體等為主，其關鍵在于國際性，即該淡水資源的主權歸屬于兩個或兩個以上國家，單個國家領土之內(nèi)的淡水資源因為其僅受該國的管轄和支配，從而不屬于國際淡水資源*王曦.國際環(huán)境法第二版[M].北京：法律出版社,2005.181.。比如南極洲的淡水資源并不屬于任何國家所有，也不是一般意義上的國際淡水資源，它由《南極公約》等相關條約予以具體規(guī)制。作為重要的國際淡水資源，地球上將近一半的重要河流為兩個及以上國家所共有，國際河流不論水表抑或水體均受到了國際水法的嚴格規(guī)制。然而對于國際河流的開發(fā)和利用極易產(chǎn)生具有顯著的跨界性的生態(tài)環(huán)境問題，任何沿岸國發(fā)生的環(huán)境污染損害，都會在國際河流的流動性基礎上產(chǎn)生跨界影響*蘭花.多邊環(huán)境條約的實施機制[M].北京：知識產(chǎn)權出版社，2012.13.。從國際河流的開發(fā)利用規(guī)范化以及生態(tài)環(huán)境保護的角度而言，公平合理利用原則是國家應該遵守的基本國際行為準則。

一、公平合理利用原則的理論基礎

公平合理利用原則是從國際習慣法而來，其演變過程體現(xiàn)了國際水資源開發(fā)利用問題的國際化趨勢。傳統(tǒng)理論是以絕對領土主權理論為基礎而對國際淡水資源的開發(fā)利用行為進行調(diào)整的，認為開發(fā)利用本國境內(nèi)的國際淡水資源本質(zhì)上是國家的內(nèi)部事務，基于國家主權的原則，國家對位于領土內(nèi)的國際淡水資源擁有無可爭議的主權，任何他國都應該予以尊重而不得非法干涉。然其以國際淡水資源的利用為中心，強調(diào)索取卻忽視投入，不講對國際淡水資源的利用在行為與方式上是否得當?shù)膯栴}，也不重視對其進行環(huán)境保護。由于流域內(nèi)各國出于維護本國國家利益的目的，忽視其他國家的正當合法的用水權利主張，對于同一國際河流的開發(fā)利用也各不相同，顯示出傳統(tǒng)國際水法尤其國際河流法理論的弊端。現(xiàn)行限制領土主權理論與共同利益理論是從“絕對領土主權論”和“絕對領土完整論”演進而來，對國際淡水資源的利用進行了全方位的修正，是各沿岸國為了實現(xiàn)對國際河流的經(jīng)濟利益與生態(tài)環(huán)境保護而達成的妥協(xié)產(chǎn)物，淡化了國家主權色彩，在各國主權一定限度內(nèi)的讓渡下，強調(diào)對國際淡水資源的一體化利用*白明華.國際水法理論的演進與國際合作[J].外交評論(外交學院學報)，2013,(5)：111.。其一方面極力調(diào)和上下游沿岸國家的權利主張，做到國家間的權利義務更為平衡，以使對國際淡水資源的開發(fā)利用有序進行。另一方面，加大了對國際淡水資源的保護力度，使不過度利用和資源浪費，有效控制水污染和防止淡水資源生態(tài)系統(tǒng)的破壞，成為了國家在國際河流的開發(fā)利用上的基本義務。

限制領土主權理論主張對國家領土主權進行合理限制，在1972年《斯德哥爾摩宣言》中寫道：“依照聯(lián)合國憲章和國際法原則，各國具有按照其環(huán)境政策開發(fā)其資源的主權權利，同時亦負有責任，確保在它的管轄或控制范圍內(nèi)的活動，不致對其他國家的環(huán)境或其本國管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境引起損害?！?邵津.國際法第五版[M].北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2014.243.盡管仍然賦予了國家無可爭辯的主權，但同時也要求國家行使主權的行為不能對他國利益造成不利影響，從而有利于平衡國家之間的權利義務關系以及國家利益。由于限制領土主權理論本身基于國家主權原則，本質(zhì)上能夠服從國家利益至上的要求，在絕對領土主權原則和絕對領土完整原則的基礎上有所進步，從而各國能以國家主權平等原則行使國際淡水資源的權利，而為國際社會所認同。

但是根據(jù)限制領土主權理論，可認為任何沿岸國家均對流經(jīng)其境內(nèi)的國際水資源享有開發(fā)和利用的主權權利，有權自由利用其領土內(nèi)的國際淡水資源，只要對其他沿岸國家的權利和利用沒有形成不利影響，就能不受其他國家的干涉。但是過分強調(diào)國家主權的維護和國家利益的滿足，對國際淡水資源和水生生態(tài)系統(tǒng)的保護是極其不利的，不利于流域內(nèi)沿岸各國的系統(tǒng)性開發(fā)治理活動，并導致開發(fā)治理活動的無序狀態(tài)。為合理限制國家自由開發(fā)利用國際淡水資源的行為，共同利益理論成為了現(xiàn)行重要理論之一，并且正不斷影響著限制領土主權理論。

生態(tài)環(huán)境資源具有易受損害性，對于經(jīng)濟發(fā)展而言是不具有長期依賴性的，當其遭受到破壞和污染后，不僅對經(jīng)濟活動沒有可利用性，甚至會有害于人們的基本生活質(zhì)量。國際水法從防患于未然的角度，不允許水生資源遭受任意的破壞乃至環(huán)境污染。從國際水權理論的最佳狀態(tài)而言，應該從追求社會經(jīng)濟發(fā)展逐步轉為以生態(tài)系統(tǒng)為本位，從而實現(xiàn)國際流域淡水資源的一體化管理和最佳利用方式的目標*何艷梅.國際水資源利用和保護領域的法律理論與實踐[M].北京：法律出版社,2007.126.。因流域內(nèi)各個國家存在利益共存的基礎，一旦其中任何一國發(fā)生水污染事故，便會非常迅速地對其他國家造成影響，為了實現(xiàn)對國際淡水資源的公平合理利用，必須達成以維護全體國家利益為目的而開發(fā)利用淡水資源的國際協(xié)議。而共同利益理論的核心是將國際淡水資源的全部流域作為整體，流域內(nèi)的各國都對其享有共同利益。在國際河流的沿岸各方參與的情形下，能最大限度地解決紛爭，實現(xiàn)互利共贏，也要求各國參與到開發(fā)利用談判協(xié)商的過程中，在享受自己的權利之時，也要承擔應負的義務。

二、公平合理利用原則的基本內(nèi)涵

水資源的開發(fā)利用方式是多種多樣的，而處于兩國甚至多國管轄下的國際淡水資源則更為復雜。國家在開發(fā)利用其國際淡水資源時，必須根據(jù)特定情況，考慮相關因素，以預防和解決沖突。在淡水資源的開發(fā)與利用上，國家有義務遵循公平合理利用原則，以其作為解決各方權利義務關系的基礎，有效達到國家所獲水資源及其相關利益均衡的目的，從而有利于國際河流在經(jīng)濟社會發(fā)展上與其生態(tài)環(huán)境的基本要求相協(xié)調(diào)。對于國家開發(fā)利用國際河流水資源的法律規(guī)制，國際水法雖然以無害原則為結果上的規(guī)制手段，但實質(zhì)上也是為了保證水資源的公平合理利用。

(一)公平利用與合理利用的內(nèi)容及關系

公平作為法律正義的一個方面，一直是人們孜孜以求的目標，但是何為公平目前卻尚無一個公認的概念。實際上并不存在永恒的公平，客觀條件一旦改變就會產(chǎn)生與之相適應的公平。作為抽象性的概念，公平可以從實體法與程序法的關系上分為實質(zhì)公平和形式公平，分別體現(xiàn)在不同性質(zhì)的法律上。也可從當代人和后代人的關系上分為代內(nèi)公平和代際公平，代內(nèi)公平是指當代所有人的公平，而代際公平主要從不同世代的人的關系上予以考慮。公平是權利和義務的正確分配結果，是各個法律主體間的利益與負擔的平衡，是一種合理的比例關系?！叭欢谀承﹫龊虾吞囟l件下，表面上的平等實際上是不公平的，反之，表面上的不平等卻是公平的?！?姚天沖，周洋，李一鳴.共同但有區(qū)別的責任原則的法理分析[J].遼寧行政學院學報，2010,(5)：20-21.

合理利用原則作為利用和保護國際淡水資源的基本原則，也具有豐富的法理內(nèi)涵。合理在程度上的體現(xiàn)必須是適當?shù)?，是要在一定的可控制范圍?nèi)的；其次，合理還必須是符合客觀規(guī)律的，是人們的一種明智選擇。合理必須始終符合人們價值上和情感上的認同，隨著客觀歷史條件的不斷變化，合理性的判斷也必須有所改變。淡水是人們生產(chǎn)生活必不可少的資源，要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展就必須要對人們現(xiàn)行用水行為做出評估，從而有針對性地保護淡水資源及其生態(tài)系統(tǒng)。合理利用就是要對水資源進行合乎人類需要和合乎規(guī)律的利用，著重實現(xiàn)國際淡水資源的生態(tài)價值的目的，確保水資源合乎當代人以及后代人的需要。由于合理利用本質(zhì)上就是約束需求的，任何用水需求的滿足都應該進行充分必要的實際考量，以避免超出適當?shù)姆秶?/p>

在國際水法的基本理論上，公平合理利用原則不是單獨存在的原則，而是由公平利用原則與合理利用原則共同組成。二者在國際淡水資源的利用和保護上側重點有所不同，存在量與質(zhì)的區(qū)別，前者側重于開發(fā)利用、水資源分配等，后者側重于水質(zhì)保障、生態(tài)養(yǎng)護等，當二者并置，才能有效地實現(xiàn)國際淡水資源的利用和保護*黃錫生，曾彩琳.跨界水資源公平合理利用原則的困境與對策[J].長江流域資源與環(huán)境，2012,(1)：80.。公平利用的必然結果和重要內(nèi)容就是實現(xiàn)合理利用，而合理利用因其側重于整體生態(tài)系統(tǒng)以及人類代際公平原則下的用水需求，能夠最大限度地促成公平利用，二者相輔相成，共同成為了國際水法的重要基本原則。

作為國際水法的基本原則之一，公平合理利用原則是分配國際淡水資源的過程中必須遵守的原則，對于國際淡水開發(fā)利用法律關系的形成和保護具有重要意義。關于公平合理利用原則的具體實施問題，需要流域內(nèi)各國以該流域的科學、經(jīng)濟和其他自然社會因素的綜合權衡來實現(xiàn)，《赫爾辛基規(guī)則》以及《國際水道非航行使用法公約》等國際水法領域的重要文件均具體規(guī)定了諸如地理、水文、生態(tài)、社會經(jīng)濟發(fā)展、人口數(shù)量等的評價要素清單，以達到輔助認定公平合理利用國際水資源的行為。

(二)無害原則

國際水法中的無害原則是與公平合理利用原則關系最為密切的原則，指國際淡水資源流域內(nèi)的各沿岸國對其境內(nèi)國際水資源的利用和其他開發(fā)活動上，應該盡到保護國際淡水資源且不給其他沿岸國造成重大損害的義務。無害原則是從結果控制的角度上，對國際淡水資源的開發(fā)利用活動進行規(guī)制的，開發(fā)利用的行為以不造成重大損害結果為表征，從而彌補了公平合理利用原則不能提供具體明確指引的瑕疵。無害原則基于限制領土主權理論，是國際水法的核心內(nèi)容之一，國際法在賦予國家的主體地位的同時，也對于其損害到他國利益的行為規(guī)定了責任。從過錯角度上，國家僅對因其故意或者過失所造成的損害事實承擔國家責任，對于“事實的自然狀態(tài)”而造成的損害，法律未要求國家需承擔責任。

由于無害原則針對的是國家的行為而不是自然原因造成的損害，故判斷“無害性”需從其核心“無重大損害義務”開始。但無重大損害義務不是結果上的義務，而是約束國家用水程度與方式上的行為義務，即要求國家必須在其利用和開發(fā)國際淡水資源的行為中為不造成重大損害結果盡到最大努力的注意義務，而這必然限制到國家的用水權利*馮彥，何大明.瀾滄江——湄公河流域水資源公平利用中的國際法律法規(guī)問題探討[J].資源科學，2000,(9)：57.。預防損害、防止損害擴大都是無重大損害義務的行為目的，國家必須采取一切相應的手段來達到這一目的，通過環(huán)境評價、信息互通、實時監(jiān)測以及國際合作、公眾參與等手段，制定一攬子的預防和防止損害擴大的政策，并應出臺有關環(huán)境行政規(guī)章、部門條例等。

(三)公平合理利用原則與無害原則的關系

公平合理利用原則作為國際水法中的一大基本原則，在與無害原則相比較時，二者誰優(yōu)先或者是否地位相同在理論界還存在很大的爭議。國際水法的實踐中又大多將公平合理利用原則與不造成重大損害原則同時規(guī)定，卻對二者沖突時優(yōu)先適用何者無相應標準。馬德布拉塔會議決議贊同公平合理利用原則作為支配性原則，在“多瑙河蓋巴斯科夫大壩案”中，國際法院也以公平合理利用原則為主導，認為斯洛伐克未能尊重國際水法所要求的權利義務均衡而剝奪了匈牙利公平分享自然資源的權利*胡德勝.國際法庭在跨界水資源爭端解決中的作用——以蓋巴斯科夫—拉基瑪洛項目案為例[J]. 重慶大學學報(社會科學版)，2011,(2)：3.。但是認為無害原則優(yōu)先的亦不在少數(shù)，從運動發(fā)展的角度來看，許多國際河流的利用和開發(fā)都是在下游國家(或者在先利用國家)比較發(fā)達，由于上游河段的地理環(huán)境條件不利導致開發(fā)利用的困難程度大，如今科技發(fā)達，水力發(fā)電等技術以及出于防洪抗旱等目的而建壩使得上游國家有能力充分開發(fā)和利用境內(nèi)國際河流，于是產(chǎn)生了上下游國家的矛盾。下游國認為本國原有的權利被壓縮了，并認定上游國的新型開發(fā)方式給其對其造成了重大損害，從《國際水道非航行使用法公約》部分條款的字面意義來看，下游國家的淡水資源的利用的確可能受到明顯損害，畢竟流量等受制于大壩閘門的開關，因此多主張無害原則。一些國際水法專家也認為無害原則是具有可操作性的原則，是否形成損害的判斷要比公平合理利用原則容易。還有的則認為二原則是同等重要相互纏結的，沒有必要區(qū)分二者的優(yōu)先地位。

無害原則的可操作性強并不是源于該原則，而是大量的具體規(guī)則圍繞無害原則而產(chǎn)生并有力規(guī)制了國家的開發(fā)利用行為，因原則本身是抽象于法律宗旨的，不可因此認為公平合理利用原則的位階低于無害原則。此外，無害原則為許多國家所認可，主要因為其原始性地保護了自身的國家利益，對國家利益有重要作用。無害不應僅指對國家現(xiàn)有經(jīng)濟利益的損害，還應該包括國際河流的環(huán)境或者生物上的損害，如果僅僅因為上游國家開發(fā)水電的行為導致下游國家用水的受限，完全可以通過公平合理利用原則予以調(diào)節(jié)，上游國在適當?shù)臅r候壓縮開發(fā)行為以解決下游的用水，同時進行水利發(fā)電的分享，以真正實現(xiàn)國際水資源的公平合理利用。因此不能忽視上游國家或者以前欠缺開發(fā)技術的國家的權利，歷史是發(fā)展的，無害原則所要達到的目的也是實現(xiàn)國際淡水資源的公平合理利用。

(四)小結

公平利用與合理利用共同構成了國際水法的基本原則，判定公平合理采取了參考要素綜合評價的方法。二者在與無害原則的關系上，可認為公平合理利用原則具有優(yōu)先地位。無害原則一定程度地限制了國家開發(fā)境內(nèi)水資源的主權自由，但其最終目的正在于實現(xiàn)公平合理利用水資源的同時不造成重大損害，起到了保障公平合理利用原則的作用，因而不能以公平合理利用原則難以實施而否定其優(yōu)先地位*馮彥，何大明.國際水法基本原則技術評注及其實施戰(zhàn)略[J].資源科學，2002,(7)：91.。公平合理利用原則不僅保護上游國家用水權利，同樣也保障了下游國家的權利，平衡了流域內(nèi)國家的權利義務關系，實現(xiàn)了域內(nèi)用水共贏的目標，共同促進了水權和發(fā)展權的實現(xiàn)。

在處理國際淡水資源的爭端時，公平合理利用原則能夠使爭端國家積極談判，在達成談判的前提下，通過無害原則的運用，可以得出具體的損害結果等賠償依據(jù)，同時在承認國家的公平合理利用行為的前提下，亦可提出預防損害相關事宜，對于保護國際淡水資源環(huán)境的目的有積極效果。

三、公平合理利用原則的問題及實現(xiàn)路徑

公平合理利用原則在國際淡水資源法律關系中扮演著極其重要的角色，保障了流域內(nèi)各國的用水權利義務的一致性，為國際社會所普遍承認。但是具體實踐層面上，經(jīng)常出現(xiàn)關于現(xiàn)有利用和將來利用、流域內(nèi)用水和跨流域用水、各種利用間的優(yōu)先關系的不同理解和爭論*王志堅.國際河流法研究[M].北京：法律出版社，2012.119.。國家出于對傳統(tǒng)用水關系及本國利益的維護，不愿意看到其他國家進行所謂“破壞現(xiàn)狀”的開發(fā)利用行為，更不去判斷他國用水行為是否符合公平合理利用原則，而常常直接否定他國本為國際水法所承認的正常用水行為。

而當今國際淡水資源一方面正面臨著水量稀少且分布不均的問題，造成一些地區(qū)的用水緊張以致爭奪用水的事件(尤以西亞為主要地區(qū))頻發(fā)，許多國際爭端的發(fā)生都與水相關。另一方面，淡水資源的污染破壞現(xiàn)象正日益加重，嚴重影響了生態(tài)環(huán)境，水生生物的減少和變異物種的出現(xiàn)，已引起生態(tài)保護主義者及國際政治社會的極大關注。國際河流給沿岸各國帶來了經(jīng)濟上的發(fā)展和國民生活的保障，而其國際性亦使得相關環(huán)境問題成為流域內(nèi)的共同問題，對國際河流的開發(fā)利用的分歧是國際糾紛產(chǎn)生的重要原因*吳宇.論全球環(huán)境法的形成與實現(xiàn)[M].北京：科學出版社，2012.153.。為促進公平合理利用原則在國際水法中的實施，各國應聯(lián)合采取針對流域內(nèi)的自然環(huán)境與經(jīng)濟社會進行要素評價、加強國際合作并成立一體化管理機構以及著力改進相關配套制度的方式。

(一)參考要素的評價活動

為實現(xiàn)公平合理利用原則的量化和增強其可操作性，許多國際水資源條約都在相關條文上規(guī)定了必要的參考要素，在符合人類基本需要的基礎上，以社會發(fā)展水平和水資源的自然地理屬性為主要參考要素進行評價，從而認定國家用水行為是否公平合理。以當前已生效的國際河流條約《國際水道非航行使用法公約》觀之，第6條對于公平合理利用原則的界定上，列舉了一系列的因素和情況作為評價的參考要素。但在其所列舉的要素清單中沒有設定各要素的優(yōu)先順序，也無權重比例，存在著認定標準和計算方式不夠明晰的問題。這使得各沿岸國在進行公平合理利用的判斷時不能正確地兼顧本地區(qū)的社會經(jīng)濟與自然地理條件，而有可能對各要素做出別有用意的排列組合，從而得到最大限度符合其國家利益但卻損害其他沿岸國利益的所謂“公平合理利用”方式，引發(fā)其他國家的不滿，導致開發(fā)利用行為不能順利進行。

在確定國家對國際河流的開發(fā)利用是否符合公平合理利用原則時，需要對人類基本生活需要、沿岸國家歷史與現(xiàn)實開發(fā)狀態(tài)及河流生態(tài)環(huán)境等相關因素進行綜合考慮*張海興，葉芳芳.中國開發(fā)利用跨界河流的國際法理分析——以中哈跨界河流為例[J].西北大學學報(哲學社會科學版)，2015,(5)：112.。對國際水法上已經(jīng)確定的參考要素，應該賦予其相對明確清晰的比重，得出符合人類和水域生態(tài)利益的正確排位。首先，人類的基本用水需求包括生活飲用、漁業(yè)、航行和一般性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等，它們應該得到優(yōu)先保障，而其他用水需求如工業(yè)用水在作為參考要素時，所占比重應弱于基本用水需求，從而國家不得以發(fā)展工業(yè)為主要理由來壓制其他國家的基本用水需求。其次，生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性也使得保護水生態(tài)優(yōu)先于開發(fā)水資源，如因開發(fā)行為和保護行為而引起水資源爭端的，則應認為保護行為是符合公平合理利用原則的。再次，流域內(nèi)各國對于國際河流的水量貢獻度也是水資源分配的重要參照。在作為平等主體的國際社會中的任何主權國家，都有完全的權利享受到國際淡水資源所賦予他們的相應份額，上游國家由于取水困難但是水能資源豐富的，應可在不影響下游國家重大利益的前提下通過建設水電站獲取水電資源作為其他用水行為的代替，以保障上游國家能夠公平合理利用國際河流。

衡量是否公平合理利用需要平衡國際河流各沿岸國的社會經(jīng)濟和整個水資源系統(tǒng)的自然屬性，只有正確地對各種要素進行評價才能得出一國是否在利用和保護國際淡水資源過程中達到了公平合理利用原則的要求。盡管流域內(nèi)的任何國家不一定能享受到等額的水資源分配，但基于國家權利義務相一致的法理宗旨，以實際用水需求、替代水源、對流域的貢獻度等具體情況來綜合確定，實質(zhì)上是彰顯了國際淡水資源利用的公平合理原則的。

(二)國際合作與一體化管理

經(jīng)濟發(fā)展的全球化已然把各國聯(lián)結成為一個越來越密不可分的整體，國際合作原則在國際環(huán)境事務中起到的作用日益明顯，是當前國際社會最重要的基本行為準則，被一系列國際法律文件所承認*何志鵬.國際法[M].北京：清華大學出版社，2014.455.。只有通過國際合作加強國家聯(lián)系、減少爭端摩擦，才能維護和促進國際社會的和平發(fā)展，提高應對問題和解決問題的效率。從落實國際水法中的公平合理利用原則角度上看，同樣也離不開國際合作，只有在磋商機制下形成的各國利益的妥協(xié)一致，才能形成國際淡水資源的最佳利用形式，否則任何國家都不可能實現(xiàn)對國際淡水資源的公平合理利用。

實現(xiàn)國際合作應在尊重沿岸各國的根本國家利益的前提下，構建起以信息共享、協(xié)商談判、共同管理等為主要方式的一體化管理機制。各國應簽訂全流域的合作條約，建立共同管理的體制與機構，從而達成一致的流域整體開發(fā)規(guī)劃方案，并以此作為滿足沿岸國用水需求分配的基本依據(jù)*何艷梅.國際水資源公平和合理利用原則的運用與新發(fā)展[A].談廣鳴，孔令杰編.跨界水資源國際法律與實踐[C].北京：社會科學文獻出版社，2012.117.。具體而言，國家有義務對流經(jīng)其領土的國際淡水資源的自然屬性與社會人口、經(jīng)濟等信息進行收集和整理，通過與他國共同建立的信息共享合作機制，互相在適當時機無條件地通知和協(xié)助有關國家，以使他國在制定用水政策或者進行具體開發(fā)利用行為時掌握必要的信息，避免造成國際淡水資源開發(fā)的無序化。另外因國際淡水資源的流動性特征，沿岸國不可能僅憑一國之力就能最大效果地實現(xiàn)對國際河流的開發(fā)利用與污染治理，只有在條約化的治理模式下，才能增強彼此的聯(lián)系和系統(tǒng)性，以使國際河流開發(fā)良性循環(huán)發(fā)展。通過協(xié)商談判的方式而促成的開發(fā)利用與環(huán)境保護等國際條約，對于解決因環(huán)境污染造成的國家責任等問題具有重要的意義。

從國際河流的開發(fā)與治理的實踐來看，在國家協(xié)商談判的基礎上一般可以成立國際河流的共同管理機構，由有關國家派出的政府官員、專家、學者等組建河流管理委員會。如歷史上的以促進自由航行而成立的萊茵河委員會，美國和墨西哥為落實《利用科羅拉多河、蒂華納河以及格蘭德河的公約》而設立的水委員會等*林燦鈴.國際環(huán)境法[M].北京：人民出版社，2004.287-290.。各種國際水資源開發(fā)利用聯(lián)合機構在相應的國際水資源條約的基礎上而得到成立，不論是在界河形式還是在上下游形式的國際河流開發(fā)模式中，均扮演著國家間關系的“催化劑”角色。河流共同管理機構的存在可以有效增加雙邊或多邊對話，減少爭端與摩擦，在開發(fā)利用國際淡水資源，協(xié)調(diào)國家關系，預防和解決國際淡水爭端等方面都正持續(xù)發(fā)揮著積極的作用。

(三)相關配套制度的設立

任何法律原則要落實到實處，必然依靠制度的實施。公平合理利用原則的可操作性較弱，其實施需要大量的配套制度作為輔助手段，然而實際上在國際水法的規(guī)定上卻相當稀缺，不僅欠缺如何施行的主要方法，也無違反這一原則后國家所應承擔的責任方式。公平合理利用原則的法律約束力沒有得到應有的體現(xiàn)，是否遵守本原則主要取決于國家的自覺行為*曾彩琳.國際河流公平合理利用原則：回顧、反思與消解[J].世界地理研究，2012,(2):44.。就此而言，國際水法應該設置一定的配套制度，并通過具體制度來規(guī)范國家開發(fā)利用國際淡水資源的行為，以避免公平合理利用原則淪為華而不實的宣言性口號。然而配套制度的設立也不僅是一國之內(nèi)政，既需要國家通過國際法轉化而在國內(nèi)實施，也要有根據(jù)國際條約本身而應設置的制度，即國際條約內(nèi)在制度的國際法確認。

簡而言之，節(jié)約用水制度、受益補償制度和公眾參與制度應該作為國際水法公平合理利用原則落實的首要配套制度，既應被轉化為國內(nèi)法進而實施，也是本源性地應被國際法所確認的制度。節(jié)約用水制度要求在滿足用水需求的前提下盡可能的節(jié)約用水量，不浪費水資源，體現(xiàn)了合理用水的基本要求和價值取向。從方法論上來看，節(jié)約水資源是合理用水的一個重要維度，國際河流的沿岸國家應切實加強節(jié)水力度，如在工業(yè)用水過程中，應該提高用水效率、建設循環(huán)利用系統(tǒng)，處理廢水防止污染；在農(nóng)業(yè)用水過程中，應著力減少漫灌等浪費資源的方式，適當改變不同區(qū)域作物的種植類別，在水資源豐富區(qū)和貧瘠區(qū)應各自有側重的作物生產(chǎn)。受益補償制度則指各沿岸國在其用水及水生態(tài)受益的前提和范圍下，承擔對維護國際淡水資源付出了努力和代價的國家的相應補償。任何國家都不存在無權利的義務，其對國際水資源的生態(tài)保護或開發(fā)克制行為理應獲得相應的經(jīng)濟補償，通過一定程度地維護其積極性，實現(xiàn)權利義務的均衡，達到有助于保護淡水資源及水生生態(tài)和促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的目的。對于國際淡水資源的開發(fā)利用，還應建立起公眾參與制度，其能夠促使決策的公開透明并體現(xiàn)公眾的價值取向，推進開發(fā)利用行為的陽光化與透明度，避免事后危害，起到預防性的作用，并促進公平合理利用原則的實現(xiàn)。實踐中，雖然國家的開發(fā)決策是以決策者為中心的，但也要積極獲取以水文學家、環(huán)境工程師、經(jīng)濟學家、環(huán)保人士等為主的專業(yè)人員意見，采集可能受到淡水資源開發(fā)影響的公眾的意見，以切實保障淡水資源所在區(qū)域的民眾的生態(tài)利益。

四、結語

國際淡水資源的開發(fā)利用是國際水法規(guī)制和調(diào)整的重要方面，稀缺的淡水資源同時還面臨著水質(zhì)污染、爭奪淡水資源等國際問題，通過公平合理利用原則的實施可以有效實現(xiàn)保護水資源，解決水資源爭端的目的。公平合理利用原則已有一定歷史，其形成國際性法律基本原則的發(fā)展過程，也是國際法理論不斷演進的過程，和無害原則的緊密結合，對于以后國際淡水資源的開發(fā)利用仍將發(fā)揮重要的作用。通過對公平合理利用原則面臨的問題與挑戰(zhàn)的分析，可知其平衡國際淡水資源權利義務關系的法律效力還應增強，而在當前則應著重于對其參考要素的評價活動予以科學合理地規(guī)制，以國際合作原則為基礎建立跨國水資源一體化管理的體制機制，并構建以節(jié)約用水制度、受益補償制度和公眾參與制度為首要配套制度的輔助實行措施，從而使國際淡水資源的開發(fā)利用更為符合友好和諧的社會發(fā)展模式。