推動(dòng)綜合執(zhí)法改革 完善旅游管理機(jī)制

文 云南旅游職業(yè)學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授

在2018年8月2日召開的云南省推進(jìn)旅游革命動(dòng)員大會(huì)上，中共云南省委副書記、省長(zhǎng)阮成發(fā)強(qiáng)調(diào)，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，緊緊圍繞把云南打造成為世界一流旅游目的地的目標(biāo)，來(lái)一場(chǎng)“旅游革命”，推進(jìn)云南旅游業(yè)全面轉(zhuǎn)型升級(jí)。對(duì)于推進(jìn)旅游革命，阮成發(fā)提出要在“市場(chǎng)整治”上、在“品質(zhì)提升”上、在“產(chǎn)品供給”上、在“強(qiáng)化管理”上等四個(gè)方面來(lái)一場(chǎng)革命。創(chuàng)新旅游市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，推進(jìn)旅游綜合執(zhí)法改革，既是云南旅游革命的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)依法興旅、依法治旅的重要舉措。

推進(jìn)旅游綜合執(zhí)法改革的基本思路

圍繞把旅游業(yè)建設(shè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以及把云南建設(shè)成為世界一流的旅游目的地戰(zhàn)略目標(biāo)，按照推進(jìn)深化行政執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)原則、方法舉措、改革內(nèi)容以及路徑步驟，遵循“按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，加快州（市）、縣（市、區(qū)）兩級(jí)政府綜合執(zhí)法改革，推進(jìn)執(zhí)法重心下移，建立職能集中、管理規(guī)范、上下協(xié)調(diào)、運(yùn)行有效的綜合執(zhí)法體系”的具體要求，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、執(zhí)行順暢、處置及時(shí)、監(jiān)督有力的旅游綜合執(zhí)法體系，全面履行法定職責(zé)，規(guī)范旅游行政執(zhí)法，及時(shí)處理旅游投訴，維護(hù)和諧有序、經(jīng)營(yíng)規(guī)范的旅游市場(chǎng)秩序。

當(dāng)前，擾亂云南省旅游市場(chǎng)秩序的違法違規(guī)行為主要是不合理低價(jià)經(jīng)營(yíng)的“零負(fù)團(tuán)”接待，以及由此產(chǎn)生的虛假宣傳、強(qiáng)迫消費(fèi)、商業(yè)賄賂等，涉及旅游、工商、道路等行政執(zhí)法。因此，推進(jìn)旅游綜合執(zhí)法改革除了加強(qiáng)旅游執(zhí)法質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)法外，還要破除體制機(jī)制障礙，有科學(xué)有選擇地將工商行政管理部門、道路運(yùn)輸管理部門、價(jià)格主管部門對(duì)整治旅游市場(chǎng)突出問題有根本性作用的職能職責(zé)，委托授權(quán)給旅游執(zhí)法質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)，才能提升旅游執(zhí)法質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力和執(zhí)法效果。

此外，本著減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的目標(biāo)要求，在不增加或少增加編制和經(jīng)費(fèi)的情況下，近期要強(qiáng)化旅游執(zhí)法質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的職能職權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)旅游市場(chǎng)的高效監(jiān)管；遠(yuǎn)期則要調(diào)整州（市）、縣（市、區(qū)）兩級(jí)政府相關(guān)部門的職能職責(zé)和人員配置，單獨(dú)設(shè)置或?qū)嵭信c旅游局（委）“兩塊牌子、一班人員”的方式，設(shè)置精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的旅游綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，確保旅游行政執(zhí)法工作的高效開展。

推進(jìn)旅游綜合執(zhí)法改革的目標(biāo)任務(wù)

旅游綜合執(zhí)法改革是一個(gè)系統(tǒng)工程。由于旅游市場(chǎng)監(jiān)管涉及多部門，旅游違法行為及旅游糾紛通常具有跨地域、跨部門的特點(diǎn)，實(shí)行旅游綜合執(zhí)法涉及多部門的職權(quán)劃分及人員調(diào)配，因此旅游綜合執(zhí)法改革應(yīng)分三步推進(jìn)。第一步，在旅游市場(chǎng)發(fā)育相對(duì)完善、旅游執(zhí)法基礎(chǔ)相對(duì)較好的地區(qū)試點(diǎn)，通過將相關(guān)職能部門的部分職權(quán)委托旅游執(zhí)法質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)，提高其執(zhí)法效能。第二步，指定或設(shè)立專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)，相對(duì)集中旅游行政處罰權(quán)。第三步，成立旅游綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，承擔(dān)綜合性的旅游行政處罰、行政許可、行政審批等職能。最后，再向全省推廣。

針對(duì)當(dāng)前旅游革命對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管及整治工作的需要，旅游綜合執(zhí)法改革的近期目標(biāo)是通過委托授權(quán)，將工商行政管理部門、道路運(yùn)輸管理部門、價(jià)格主管部門的部分旅游行政執(zhí)法職能歸并旅游執(zhí)法質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)，提升旅游執(zhí)法質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力，加強(qiáng)旅游市場(chǎng)監(jiān)管工作，提高執(zhí)法效率和執(zhí)法水平，有效遏制當(dāng)前旅游市場(chǎng)突出的問題；中期目標(biāo)是通過相對(duì)集中旅游行政管理部門、工商行政管理部門、道路運(yùn)輸管理部門、價(jià)格主管部門及其他部門的旅游行政處罰權(quán)，形成權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的旅游行政執(zhí)法體系；遠(yuǎn)期目標(biāo)是整合行政執(zhí)法隊(duì)伍，組建統(tǒng)一、高效的旅游綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，形成科學(xué)的旅游市場(chǎng)監(jiān)管行政執(zhí)法體制機(jī)制。

按照旅游綜合執(zhí)法改革的目標(biāo)要求，可以選擇在旅游市場(chǎng)發(fā)育相對(duì)完善、旅游執(zhí)法基礎(chǔ)相對(duì)較好的旅游熱點(diǎn)地區(qū)，如大理白族自治州、麗江市、迪慶藏族自治州、西雙版納傣族自治州、騰沖市先行試點(diǎn)，在取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上再向全省推廣。

根據(jù)旅游綜合執(zhí)法改革的目標(biāo)要求，結(jié)合當(dāng)前旅游市場(chǎng)監(jiān)管和旅游執(zhí)法質(zhì)監(jiān)面臨的新形勢(shì)，在綜合改革試點(diǎn)的第一步，相關(guān)部門將部分旅游市場(chǎng)監(jiān)管方面的行政處罰權(quán)及配套的行政強(qiáng)制、監(jiān)督檢查權(quán)交給旅游執(zhí)法質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)，由旅游執(zhí)法質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)承擔(dān)實(shí)際執(zhí)法工作，并負(fù)責(zé)統(tǒng)一的旅游投訴受理。工商行政管理部門的委托權(quán)限包括：《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)廣告法》及工商管理法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有關(guān)非法經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)、旅游經(jīng)營(yíng)者虛假宣傳、強(qiáng)買強(qiáng)賣、以假亂真、以次充好、商業(yè)賄賂等行政處罰權(quán)及相關(guān)的行政強(qiáng)制、監(jiān)督檢查權(quán)；《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保障法》及法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有關(guān)旅游消費(fèi)者投訴受理及調(diào)解職權(quán)。價(jià)格管理部門的委托權(quán)限包括：《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》及價(jià)格管理行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有關(guān)旅游經(jīng)營(yíng)者價(jià)格違法、價(jià)格欺詐等行政處罰權(quán)及相關(guān)的行政強(qiáng)制、監(jiān)督檢查權(quán)。道路運(yùn)輸管理部門的委托權(quán)限包括：《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》《云南省道路運(yùn)輸條例》及道路管理規(guī)章規(guī)定的有關(guān)車輛非法經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)、旅游車違規(guī)經(jīng)營(yíng)等行政處罰權(quán)及相關(guān)的行政強(qiáng)制、監(jiān)督檢查權(quán)。

旅游執(zhí)法質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)取得委托執(zhí)法權(quán)后，其行政執(zhí)法活動(dòng)受同級(jí)人民政府法制部門和上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的監(jiān)督；相對(duì)集中旅游行政處罰權(quán)后，旅游綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法活動(dòng)受同級(jí)人民政府法制部門的監(jiān)督。公民、法人和其他組織對(duì)旅游綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出的具體行政行為不服的，可以依法提起行政訴訟，或者向同級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。

推進(jìn)旅游綜合執(zhí)法改革的保障措施建議

推進(jìn)旅游綜合執(zhí)法改革，必須按照“全省一盤棋”的工作思路，由云南省委、省政府高位推動(dòng)，省委編制部門、省政府法制部門牽頭，相關(guān)職能部門及州（市）人民政府全力配合，通過設(shè)置相應(yīng)工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)系統(tǒng)研究旅游綜合執(zhí)法改革的實(shí)施方案，科學(xué)劃分委托執(zhí)法權(quán)限和設(shè)定相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍，及時(shí)調(diào)整和配備相關(guān)職能部門工作人員，在充實(shí)旅游執(zhí)法質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)人員，成立旅游綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，制定工作標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法規(guī)范，有效開展綜合執(zhí)法工作。

法的生命在于執(zhí)行。加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)是旅游綜合執(zhí)法改革的核心。為此，各級(jí)旅游執(zhí)法質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)要按照依法行政、建設(shè)法治政府和“崗前培訓(xùn)、持證上崗、亮證執(zhí)法”要求，進(jìn)一步加大培訓(xùn)教育力度，提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)，提升旅游執(zhí)法質(zhì)監(jiān)能力，并加強(qiáng)旅游行政執(zhí)法資格管理，經(jīng)培訓(xùn)考試合格，取得行政執(zhí)法資格后，方可依法從事旅游綜合行政執(zhí)法活動(dòng)，確保執(zhí)法資格的完整性、合法性，做到嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法；盡可能統(tǒng)一執(zhí)法服裝，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)志，塑造良好形象；進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究，嚴(yán)格執(zhí)法獎(jiǎng)懲，確保執(zhí)法質(zhì)量和效果；進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域旅游執(zhí)法協(xié)作，加強(qiáng)與其他涉旅部門執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)，形成維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序、保障旅游者和經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的合力。

加強(qiáng)執(zhí)法工作的監(jiān)督是確保依法行政、依法執(zhí)法的重要環(huán)節(jié)。各級(jí)旅游執(zhí)法質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步建立健全執(zhí)法制度，明確執(zhí)法責(zé)任，通過個(gè)案監(jiān)督、案件考評(píng)、專項(xiàng)檢查等形式，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)旅游綜合執(zhí)法工作的監(jiān)督檢查和督促指導(dǎo)，確保每個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)都符合法律、法規(guī)，將執(zhí)法責(zé)任落實(shí)到每個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)和執(zhí)法人員。根據(jù)委托執(zhí)法和相對(duì)集中旅游行政處罰權(quán)后的實(shí)際情況，協(xié)調(diào)解決行政管理監(jiān)管、法治監(jiān)督與旅游執(zhí)法質(zhì)監(jiān)工作之間出現(xiàn)的新情況、新問題，確保監(jiān)督、管理和執(zhí)法工作有序運(yùn)行。