行政法理論基礎(chǔ)之重構(gòu)

衛(wèi)江波

(運(yùn)城職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山西 運(yùn)城 044000)

行政法的理論基礎(chǔ)問題一直是行政法研究領(lǐng)域探討的基礎(chǔ)理論問題之一，該問題關(guān)涉我國行政法理論體系架構(gòu)和行政體制改革未來的方向，在理論和實(shí)務(wù)界均具有獨(dú)特和重要的地位。長期以來，在行政法理論界，關(guān)于行政法的理論基礎(chǔ)，存在“管理論”“控權(quán)論”，以及對二者兼容并蓄的“平衡論”等諸多理論觀點(diǎn)。以上幾種理論觀點(diǎn)，雖然均具有一定的合理性，但他們的提出是建立在一定社會(huì)物質(zhì)基礎(chǔ)之上的，不能科學(xué)解釋和合理解決當(dāng)前中國行政法所面臨的現(xiàn)實(shí)問題。因此，行政法的理論基礎(chǔ)問題仍然是當(dāng)前行政法學(xué)界的理論基礎(chǔ)問題。

行政法的理論基礎(chǔ)應(yīng)從行政法的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀為基礎(chǔ)來深刻闡釋，本文以法律的本質(zhì)特征為研究視角，分別針對學(xué)界傳統(tǒng)的“管理論”“控權(quán)論”以及“平衡論”等理論觀點(diǎn)和學(xué)說進(jìn)行了深入地分析，并結(jié)合我國國情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行理論反思，進(jìn)而提出我國行政法的理論基礎(chǔ)當(dāng)為“公共利益本位論”，該學(xué)說較適合我國國情，更能體現(xiàn)我國行政法的發(fā)展方向和現(xiàn)代行政法的發(fā)展趨勢。

一、行政法理論基礎(chǔ)的內(nèi)涵

行政法的理論基礎(chǔ)，即行政法存在和發(fā)展的理論依據(jù)和理論基石，它包含行政法的基本概念、基本理念、基本價(jià)值等一系列重大和基本的問題。行政法學(xué)者胡建淼認(rèn)為，行政法的理論基礎(chǔ)是行政法學(xué)研究最基礎(chǔ)、最重要的問題，如果將整個(gè)行政法學(xué)理論體系作為一個(gè)整體的“大廈”來講的話，那么行政法的理論基礎(chǔ)這個(gè)問題就是他的“地基”，是基礎(chǔ)，它指導(dǎo)著行政法學(xué)分支學(xué)科的發(fā)展。另有部分行政法學(xué)者堅(jiān)持從價(jià)值導(dǎo)向和發(fā)展方向的宏觀層面來認(rèn)識(shí)行政法的理論基礎(chǔ)，他們認(rèn)為行政法的理論基礎(chǔ)問題是構(gòu)建該理論體系的核心點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)也是行政法學(xué)發(fā)展的歸宿，它決定著行政法的存在價(jià)值與發(fā)展方向的根本問題。[1]筆者認(rèn)為，行政法的理論基礎(chǔ)是指支撐行政法存在和發(fā)展的理論依據(jù)、價(jià)值理念和基本觀點(diǎn)等的一系列重大、核心問題的總和，是對行政法存在的基礎(chǔ)進(jìn)行反思和重構(gòu)，是行政法存在和發(fā)展的“靈魂”。

重構(gòu)行政法的理論基礎(chǔ)應(yīng)首先具備一定的條件，并堅(jiān)持和遵循一系列的基本原則和基礎(chǔ)方法。羅豪才教授提出，構(gòu)建行政法的理論基礎(chǔ)應(yīng)遵循以下原則和方法：(1)以行政法的基本問題為核心展開論述；(2)論述應(yīng)形成統(tǒng)一規(guī)范、邏輯嚴(yán)密的理論體系；(3)運(yùn)用價(jià)值分析的方法，以體現(xiàn)邏輯性和目標(biāo)性。[2]而武步云教授則認(rèn)為行政法的理論基礎(chǔ)應(yīng)具以下條件：(1)體現(xiàn)行政法的價(jià)值和本質(zhì)；(2)是行政法的理論體系建立的理論基礎(chǔ)；(3)體現(xiàn)行政法學(xué)發(fā)展的規(guī)律性。羅豪才教授的觀點(diǎn)側(cè)重于從價(jià)值導(dǎo)向和理論體系的內(nèi)在邏輯和連貫統(tǒng)一來闡述行政法的理論基礎(chǔ)；而武步云教授的觀點(diǎn)著重從理論的體系性和規(guī)律性來論述行政法的理論基礎(chǔ)。因此，我們認(rèn)為研究行政法的理論基礎(chǔ)問題，必須對行政法理論體系中普適性、整體性、本質(zhì)性的規(guī)律進(jìn)行深入研究和分析，故而得出行政法的理論基礎(chǔ)是關(guān)于行政法學(xué)理論體系中最本質(zhì)性、基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的問題。它是關(guān)于行政法的基本概念、基本理念、基本價(jià)值等一系列重大和基本的問題，包括行政法所追求價(jià)值目標(biāo)、所遵循的基本原理原則和基本理念等重大的原則性問題。因此，行政法的產(chǎn)生、發(fā)展和完善的規(guī)律也由行政法的理論基礎(chǔ)所決定。

二、對代表性的三種學(xué)說的分析

關(guān)于行政法的理論基礎(chǔ)問題，在西方有諸如 “公共權(quán)利說”“公務(wù)論”“控權(quán)論”“服務(wù)論”“正當(dāng)程序說”等，它們都在不同的國家和歷史時(shí)期發(fā)揮了重要的作用。在國內(nèi)，關(guān)于行政法理論基礎(chǔ)的觀點(diǎn)中，最具代表性的主要有“管理論”“控權(quán)論”“平衡論”三種具有代表性的理論學(xué)說，下面對這些觀點(diǎn)作簡要的概述和評(píng)析。

1.管理論。“管理論”[3]受前蘇聯(lián)行政法理論影響而產(chǎn)生，它認(rèn)為：社會(huì)主義國家中政府行使公權(quán)力的唯一宗旨是為人民服務(wù)，以保障公民的私權(quán)利；而國家是階級(jí)統(tǒng)治的工具。鑒于此，行政法的立法宗旨自然就是全方位地維護(hù)公共利益；行政法基本內(nèi)容則是僅僅規(guī)定國家的權(quán)力和國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。因此行政法將社會(huì)管理和社會(huì)控制視為其基本原則，將服從和管制作為其基本手段?！肮芾碚摗钡挠^點(diǎn)曾長期在我國行政法理論和實(shí)踐中占據(jù)主導(dǎo)地位。實(shí)踐證明，這種理論必然導(dǎo)致公權(quán)力的恣意妄為和私權(quán)利的嚴(yán)重侵蝕。行政法學(xué)者馬懷德教授曾在《行政法的困境和出路》一文中憂心忡忡地指出：“隨著管理日滲人心，許多公務(wù)員往往把行政法視為行使自己行政權(quán)力的法律手段，是管理方式的合法化，而不是約束自己行為的一項(xiàng)制度。行政法就有可能由原來意義上的公民保護(hù)神變?yōu)橹袊姓?quán)力的保護(hù)神。漫無節(jié)制的行政就有可能披著法律的外衣再度膨脹?！?/p>

2.控權(quán)論?！翱貦?quán)論”從限權(quán)的角度論述行政法的理論基礎(chǔ)，符合現(xiàn)代行政法的基本理念。它主張行政法應(yīng)注重對公權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)限制，其根本目的是為了保障公民私權(quán)利?！懊裰饕庾R(shí)的興起，民主政治的實(shí)行就產(chǎn)生了以制約行政權(quán)為使命的行政法?！薄翱貦?quán)論”起源于近代西方啟蒙運(yùn)動(dòng)和資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期，發(fā)展于資本主義高速發(fā)展的歷史時(shí)期，至今仍在西方行政法學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位?！翱貦?quán)論”在西方受到如此追捧，蓋因西方國家具有長久而深厚的法治傳統(tǒng)。在法治不發(fā)達(dá)國家，該理論具有積極意義，但其強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益至上，對私權(quán)利的保護(hù)重于對公權(quán)力的保護(hù)，在個(gè)人利益和公共利益發(fā)生沖突時(shí)，認(rèn)為應(yīng)忽略甚至舍棄公共利益，這與我國政治和社會(huì)制度不符，因此該學(xué)說不符合我國的國情，有悖于我國的文化傳統(tǒng)。

3.平衡論?！捌胶庹摗笔侵姓▽W(xué)者羅豪才教授提出的，該理論是在批判、繼承、揚(yáng)棄“管理論”“控權(quán)論”的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地結(jié)合我國國情和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際?！捌胶庹摗闭J(rèn)為應(yīng)平等、均衡地處理國家利益、社會(huì)公共利益和公民個(gè)人利益，在司法實(shí)踐中要同時(shí)兼顧國家、社會(huì)、個(gè)人三方面的利益，因此在行政法學(xué)界也被稱為“兼顧論”。但 “平衡論”并不能真正解決現(xiàn)實(shí)中的利益平衡，沒有提出可行性的解決方案，這種理論僅僅是一種理論假設(shè)或者說是一種理論模型。從法律的本質(zhì)上來講，它并未在理論上真正揭示行政法的理論基礎(chǔ)。

三、我國行政法理論基礎(chǔ)的重構(gòu)

如上所述關(guān)于行政法的理論基礎(chǔ)的諸多學(xué)術(shù)觀點(diǎn)和理論學(xué)說確實(shí)為我們進(jìn)一步探討和研究行政法的理論基礎(chǔ)提供了思維視角和理論進(jìn)路，同時(shí)，也從不同的理論視角為我們展示了行政法理論基礎(chǔ)問題的某些重要方面或研究重點(diǎn)。但以上關(guān)于行政法理論基礎(chǔ)的理論觀點(diǎn)都是建立在當(dāng)時(shí)社會(huì)物質(zhì)基礎(chǔ)之上，并且以上研究僅僅從行政法的作用、功能、范圍等微觀層面進(jìn)行概括，并未深入到行政法理論基礎(chǔ)的價(jià)值目標(biāo)等更深的宏觀層面。隨著現(xiàn)代行政法理論的發(fā)展，行政法的理論基礎(chǔ)所依托的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了很大的變化。當(dāng)前，我們應(yīng)當(dāng)深刻反思、進(jìn)而重構(gòu)行政法的理論基礎(chǔ)。對于以上關(guān)于行政法理論基礎(chǔ)的觀點(diǎn)或?qū)W說，我們應(yīng)批判地繼承其思想觀點(diǎn)；換言之，我們對于行政法的理論基礎(chǔ)研究，除了行政法的作用、功能、范圍等方面，更應(yīng)以當(dāng)前我們國家和社會(huì)在行政法治實(shí)踐過程中所暴露出來的各種問題為導(dǎo)向，以行政法的價(jià)值為宗旨，以行政法的本質(zhì)特征為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)而探求行政法的“終極關(guān)懷”?？傊?，我們更贊同葉必豐教授提出的“公共利益本位論”作為我國行政法的理論基礎(chǔ)，因?yàn)樵摾碚摳m合我國現(xiàn)階段基本國情，更能解決當(dāng)前我國所面臨的一系列行政法治問題。

1.“公共利益本位論”揭示了行政法的本質(zhì)特征，體現(xiàn)了行政法的理論基礎(chǔ)。行政法學(xué)者應(yīng)松年教授在《中國走向行政法治探索》一文中指出，“法的關(guān)系正象國家的形式一樣，既不能從它們本身來理解，也不能從所謂的人類精神的一般發(fā)展來理解，相反，它們根源于物質(zhì)的生活關(guān)系?！狈勺鳛楝F(xiàn)代法治國家非常重要的治理方式，法律調(diào)整是國家基于一定的價(jià)值判斷，運(yùn)用現(xiàn)代法治思維，以法律的形式對各個(gè)利益主體的行為進(jìn)行規(guī)范的活動(dòng)。法律權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的本質(zhì)就是社會(huì)各種經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系?！疤煜挛跷?，皆為利來；天下攘攘，皆為利往?！币陨纤觥肮芾碚摗薄翱貦?quán)論”和“平衡論”，它們最終所闡釋出來的社會(huì)關(guān)系無非還是社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，仍跳不出法律的本質(zhì)是社會(huì)利益關(guān)系這一基本原理。對于以上所述三種理論觀點(diǎn)，具體來說，“管理論”是從國家利益、社會(huì)公共利益和維護(hù)良好社會(huì)秩序的角度來闡釋行政法的理論基礎(chǔ)；“控權(quán)論”的理論視角則從公民個(gè)人權(quán)利(私權(quán))對國家公權(quán)力(公權(quán))制約的角度，本質(zhì)上也是國家利益和個(gè)人利益的博弈的角度來解讀行政法的理論基礎(chǔ)問題；“平衡論”則折中“管理論”和“控權(quán)論”兩種理論觀點(diǎn)，主張行政主體(公權(quán))和行政相對人(私權(quán))的權(quán)利和利益的平衡，而是追求二者均衡。而“公共利益本位論”則是以公共利益為中心，兼顧社會(huì)利益和個(gè)人利益。因此，“公共利益本體論”是運(yùn)用利益分析法，從本質(zhì)上闡述了行政法的“終極關(guān)懷”和“最終追求”是以公共利益為主導(dǎo)并兼顧個(gè)人利益，深刻反映了行政法的理論基礎(chǔ)。

2.“公共利益本位論”對于重構(gòu)行政法的理論體系具有指導(dǎo)意義。行政法的理論基礎(chǔ)作為行政法最基礎(chǔ)、最重要的理論問題，它承擔(dān)著構(gòu)建我國行政法律體系的重任，同時(shí)能夠反映行政法的理論體系和立法架構(gòu)?！肮怖姹疚徽摗敝饕獜闹黧w、行為、救濟(jì)三個(gè)理論視角研究行政法學(xué)的內(nèi)容，以公共利益導(dǎo)向，以行政主體和行政相對人為研究主體，以行政復(fù)議、行政訴訟和國家賠償作為救濟(jì)途徑，構(gòu)建起行政法統(tǒng)一完整而邏輯嚴(yán)密的法律體系。行政法屬于公法的范疇，因此，它“就是公共利益的代表者，行政行為就是對公共利益進(jìn)行分配和維護(hù)的過程，行政救濟(jì)就是審查行政行為是否真正符合公共利益并予以一定救濟(jì)的制度”。[4]

3.“公共利益本位論”更能合理闡釋我國行政法治現(xiàn)狀和行政法律現(xiàn)象。行政法調(diào)整公私權(quán)利(力)之間的利益關(guān)系，該利益關(guān)系是行政法賴以存在的基礎(chǔ)，同時(shí)也是行政法得以存在的原因和依據(jù)?！肮怖姹疚徽摗睆谋举|(zhì)上反映了我國行政法治現(xiàn)狀，也更能合理解釋我國各種行政法律現(xiàn)象。如行政強(qiáng)制、行政處罰、行政許可、行政復(fù)議和行政訴訟等行政法律制度均體現(xiàn)了立法者對國家利益和社會(huì)公共利益的側(cè)重保護(hù)。我國《行政強(qiáng)制法》第一條、《行政處罰法》第一條、《行政許可法》第一條、《行政復(fù)議法》第一條、《行政訴訟法》第一條均特別提出“維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序”。綜上所述，我國行政法律制度均將國家利益、社會(huì)公共利益和維護(hù)社會(huì)秩序作為首要價(jià)值目標(biāo)，“公共利益本位論”更能合理闡釋我國行政法治現(xiàn)狀和行政法律現(xiàn)象。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊海坤，行政法的理論基礎(chǔ)——行政法治論[M]．北京：北京大學(xué)出版社，1997．

[2]羅豪才，現(xiàn)代行政法的平衡理論[M]．北京：北京大學(xué)出版社，1997.

[3]姜明安，行政法與行政訴訟法[M]．北京：北京大學(xué)出版社，1999.

[4]葉必豐，行政法的人文精神[M]．北京：北京大學(xué)出版社，2005.