實踐視角下危險物品精細化管理初探

上海公安學院智慧公安研究課題組

（上海公安學院， 上海 200137）

一、引言

危險物品在我國法治體系中是一個專用名詞，主要包括危險化學品、槍支彈藥、管制器具等危險源[1]。作為需要強化安全管理的一類特殊物品，危險物品有其自身所特有的自然屬性，又有其作為管理對象的社會屬性。隨著人民美好生活需要的日益增長，以危險化學品為主要代表的危險物品在各行業(yè)使用量迅速增加，追求績效之下的“公共安全問題”日益凸顯，如“8·12天津危爆”事件，造成165人遇難，財產(chǎn)損失高達68.66億元。危險物品管理是公安機關(guān)治安管理的內(nèi)容之一，公安民警是危險物品基礎(chǔ)管理和末端防控的重要主體，探索適應(yīng)新時代的危險物品管理方法，不僅對公安管理學科建設(shè)具有一定的理論價值，對國家戰(zhàn)略發(fā)展和平安中國建設(shè)也具有實踐意義。

目前，國內(nèi)外政府和相關(guān)研究機構(gòu)對危險物品安全管理高度關(guān)注，研究大多集中于危險化學品安全管理，其中聚焦于環(huán)境與健康方面的研究廣泛[2]，而針對城市安全的相關(guān)研究有限[3][4]，后者作為治安學研究的重要領(lǐng)域，更利于指導管理者以問題為導向，從城市公共安全的角度制定管理策略。近年來，有學者呼吁將安全科學理論和安全防范技術(shù)應(yīng)用于危險物品管理[5][6][7]，并涌現(xiàn)了一批危險物品安全生產(chǎn)科技研究成果[8]，在一定程度上通過提升科技含量推動了我國危險物品安全管理進步。本文在把握“危險物品精細化管理”內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，以危險化學品作為切入點，對大城市危險物品精細化管理實現(xiàn)路徑進行初步探討，以期促進新時代“智慧公安”背景下的行業(yè)風險防范和危險物品管理創(chuàng)新。

二、危險物品精細化管理的內(nèi)涵

新時代想要真正實施危險物品精細化管理，首先應(yīng)從面向?qū)嵺`和系統(tǒng)安全的角度研究把握其內(nèi)涵，而不是將“危險物品管理”與“精細化管理”進行簡單疊加。

（一）危險物品精細化管理的含義

精細化管理，從理論脈絡(luò)上分析來源于20世紀50年代日本企業(yè)的管理理念、管理方式和管理技術(shù)，隨后被推廣應(yīng)用于各種類型的社會管理領(lǐng)域。習近平總書記曾提出“城市管理要像繡花一樣精細”，使精細化管理理念逐漸進入大眾視野。危險物品精細化管理，是指在一定歷史時期和社會形態(tài)下，管理者堅持精細化管理理念，利用計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等管理機能，精確防控涉及危險物品的風險要素，以避免人員傷亡和經(jīng)濟損失的科學管理過程。這一概念具有豐富的含義：首先，管理主體并非局限于相關(guān)政府機構(gòu)，還包括涉及危險物品的企業(yè)和個人；其次，管理客體并非局限于危險物品本身，還包括相關(guān)的人和環(huán)境等風險要素；第三，管理重點并非效益，而在于對效益具有保障和反饋作用的“安全”；第四，管理模式要堅持精細化管理理念，從宏觀層面到微觀層面縱橫交錯地形成管理結(jié)構(gòu)；第五，管理策略要堅持開放而動態(tài)的問題導向，精準對標特定歷史時期和社會形態(tài)下的實踐需求。

值得一提的是，槍支彈藥和管制器具在我國屬于嚴格禁限類危險物品，管理的精細化需求相對較小，而本文針對的廣義危險化學品包括易燃易爆、易制爆、易制毒危險化學品、劇毒化學品、放射性物品等，現(xiàn)存種類達700萬種以上，在市場上流通的超過10萬種（常見的逾7萬種），而且每年還有1000種以上新品問世，其作為工業(yè)原料、中間產(chǎn)物、產(chǎn)品和用品普遍存在于各大企業(yè)，亦作為實驗品、醫(yī)用品應(yīng)用于科研院校和醫(yī)院，甚至化身生活用品存在于千家萬戶，是我國危險物品精細化管理的重要靶標。

（二）危險物品精細化管理的特征

危險物品精細化管理具有綜合學科屬性，其研究內(nèi)容涉及管理學、安全學、社會學、信息學、心理學、自然科學等諸多學科。考慮到管理研究與管理實踐是本源統(tǒng)一的[9]，而各國在危險物品管理的范疇、文化與制度等方面存在顯著差異，我們只有結(jié)合本國實踐，對危險物品安全風險進行泛在感知與多維研判，做到風險源底數(shù)清、情況明、動態(tài)準，才能確保管理策略的精準可行，因此一定程度上實踐性是危險物品精細化管理的根本屬性。

我國危險物品的管理模式經(jīng)歷了從分散到整合的發(fā)展過程，精細化的融入將是危險物品管理理念的一次革命。實踐視角下的危險物品精細化管理具有以下特征：一是差異性，堅持“二八原則”和“ABC分類法”兩大工具[10]，在主成分分析基礎(chǔ)上實行危險物品分類分級管理，集中優(yōu)勢資源解決核心問題；二是精準性，堅持以問題為導向?qū)崿F(xiàn)精確計劃與決策，以精細化建設(shè)實現(xiàn)精確組織與實施，以信息化手段實現(xiàn)精確控制與考核，以安全評估模型實現(xiàn)精確反饋與調(diào)控；三是化簡性，堅持復(fù)雜問題簡單化，把握危險物品管理多維體系，根據(jù)安全需求針對性制訂戰(zhàn)略，然后將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為策略，最后通過方法實現(xiàn)安全；四是開放性，堅持安全創(chuàng)收的意識、精益求精的理念、持續(xù)改善的態(tài)度、群管群治的文化，以動態(tài)調(diào)控持續(xù)推進管理水平提升。

三、危險物品精細化管理的實踐背景

近年來，盡管我國通過法治化、信息化、規(guī)范化建設(shè)在一定程度上提升了危險物品管理效能，但一些城市甚至大型城市相繼發(fā)生重特大危險物品事故，暴露出現(xiàn)有危險物品管理水平依然無法滿足實踐需要。本文僅以某地的危險化學品管理為例，對我國危險物品精細化管理的實踐背景進行范例研究，旨在為以問題為導向探索管理策略提供參考。

（一）“智慧公安”背景下的機遇與挑戰(zhàn)

中國特色社會主義進入了新時代，“總體國家安全觀”賦予了公安機關(guān)推進更高水平“平安建設(shè)”的神圣使命，“智慧公安”則為創(chuàng)新城市危險物品管理提供了強大的動力和保障。我國尚未專門針對危險物品制定系統(tǒng)的安全管理戰(zhàn)略，多年來主要將危險物品作為致災(zāi)因素之一納入城市安全管理體系的范疇。盡管提出了對危險化學品分區(qū)域、分環(huán)節(jié)實施禁止、限制和控制措施的精細化管理思路，積極構(gòu)建“源頭管控、過程管理、末端治理、整體提升”為核心的危險化學品綜合監(jiān)管體系，但距離系統(tǒng)的危險物品精細化管理仍有較大差距。

（二）當前存在的主要問題

基于危險物品精細化管理的實踐性需要，筆者先后走訪某地危險化學品監(jiān)管單位26家、大型從業(yè)單位10家、高科技研發(fā)單位4家，并采取分層抽樣法對本市214家危化品從業(yè)單位的796名從業(yè)人員進行了問卷調(diào)查。研究表明，盡管某地的管理水平提升與行業(yè)發(fā)展基本保持同步，風險控制情況整體良好，但存在的問題不容忽視。

1. 理念上的偏差

一是“眾籌”理念欠缺。在某種程度上仍沿用傳統(tǒng)的安全管理理念，安全管理比較強調(diào)依靠政府，即政府保障人民生命財產(chǎn)安全，凸顯政府責任、力量及信心，而社會龐大的資源力量反而被邊緣化，雖然擁有眾多行政安排下的輔助治安力量，但真正民間社會安全風險管理組織并未獲得有效的開放和發(fā)展空間。二是防范意識不足。對于“智能?；饭芾硐到y(tǒng)”建設(shè)，從業(yè)單位普遍表達了安全防范成本控制、企業(yè)機密數(shù)據(jù)保護、監(jiān)管信息公開等方面的訴求，反映了利益至上的理念追求，以及安全管理主動性不足的現(xiàn)狀，使政企共管的安全防范制度落實困難。三是文化氛圍不濃。安全文化建設(shè)較為滯后，安全教育與宣傳主體依然是政府，而從業(yè)單位自我加壓程度不高，企業(yè)文化中的安全元素微不足道。

2. 權(quán)力上的分散

一是職責離散不均。長期以來，涉及危險化學品的法定監(jiān)管單位眾多，除安全管理核心單位外，大部分單位的危險化學品安全管理職責所占比重非常低，使得這些單位往往對安全采取短期回應(yīng)模式，難以實現(xiàn)相應(yīng)職責范圍內(nèi)安全風險的有效常態(tài)防范。二是聯(lián)動效果不佳。各監(jiān)管單位運行上呈現(xiàn)管理有盲區(qū)、共享有壁壘、協(xié)作有障礙的狀態(tài)，體制上的限制使措施共議共商、數(shù)據(jù)共收共管機制暫未理順；部分監(jiān)管單位原有雙向聯(lián)勤聯(lián)動機制，但機構(gòu)調(diào)整、領(lǐng)導換屆等情況發(fā)生后，常態(tài)互通制度淪為空談；盡管該市針對危險化學品管理建立了聯(lián)席會議制度，但由于各成員單位重視程度不一、管理重點不同、溝通渠道不暢等原因，實效亦有限。三是職能存在交叉。危險化學品的各環(huán)節(jié)均存在多頭監(jiān)管情況，如事故高發(fā)的運輸環(huán)節(jié)，目前涉及安監(jiān)、公安、交通委、海事、鐵路、郵政、航空等諸多監(jiān)管單位，各單位往往分頭開展風險源智能監(jiān)測的信息化建設(shè)，雖然能促進各自監(jiān)管范圍內(nèi)的流向監(jiān)控，但當前采取的后期數(shù)據(jù)共享策略往往由于兼容性、重復(fù)性而事倍功半，先期集成建設(shè)策略才更利于資源節(jié)約和效能發(fā)揮。

3. 行動上的短板

一是法律支撐不到位。我國在危險物品管理方面的立法總體薄弱，這也直接影響到地方立法進程，面對眾多的危險化學品類別和環(huán)節(jié)，法律體系暫未形成邏輯嚴密的銜接關(guān)系，且存在管理盲點、標準不一、措施不明、處罰過輕等問題。二是監(jiān)管措施不同步。當前存在的地區(qū)監(jiān)管措施差異，使實際管理效能大打折扣。例如，一些從業(yè)單位為降低經(jīng)營成本，委托外省市車輛運輸，而這些車輛不僅定位監(jiān)測信息未接入該市監(jiān)管系統(tǒng)，其安全標準也偏低，導致風險驟升；該市化學工業(yè)區(qū)內(nèi)使用的電子標簽采取卡口進借出還的內(nèi)循環(huán)使用模式，安全監(jiān)控能力有限。三是管理模式不精細。技術(shù)上未完全實現(xiàn)泛在感知，精細化的評估預(yù)警模型有待建設(shè)；尚未形成具備危險物品精細化管理能力的專業(yè)隊伍，缺乏輔助精準決策的全市性專家智庫和研究平臺。

四、危險物品精細化管理的實現(xiàn)路徑

（一）模式選擇

在危險物品安全系統(tǒng)的諸多管理模式中，最有效的是可實現(xiàn)“本質(zhì)系統(tǒng)的危險物品安全”的精細化管理模式，對于大型城市而言更為如此。具體而言，危險物品精細化管理應(yīng)融合“智慧公安”建設(shè)成果，在人本管理、物本管理和心本管理過程中均采取精細化管理模式。一方面，建立關(guān)鍵風險要素的安全評價體系和預(yù)警模型，并實現(xiàn)對系統(tǒng)安全總熵值的動態(tài)監(jiān)測和預(yù)警；另一方面，在明確各風險要素層次關(guān)系的基礎(chǔ)上，定期根據(jù)各要素的評價指標權(quán)重和隸屬度，分析危險物品安全系統(tǒng)“人-物-心”的協(xié)調(diào)性，依系統(tǒng)狀態(tài)重新確定安全管理方式和標準體系，直面實踐開展危險物品精細化管理調(diào)控。由于管理具有累積性，無法一蹴而就，該管理模式的實施必須要與城市建設(shè)和企業(yè)管理水平相適應(yīng)，將宏觀與微觀的精細化管理相結(jié)合，且在堅持“眾籌”的基礎(chǔ)上逐步推進。

（二）關(guān)鍵內(nèi)容

實施危險物品精細化管理涉及的因素復(fù)雜、內(nèi)容較多，但從總體來看，需要在實踐基礎(chǔ)上把握關(guān)鍵風險要素，并重點注意以下內(nèi)容：一是建立危險物品安全標準體系。將“安全標準”作為高度統(tǒng)一體，以安全和效益為共同目標，從人、物、心三個維度出發(fā)，針對生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸、使用和廢棄等六個環(huán)節(jié)，制定具體的危險物品分級分類、風險要素評估預(yù)警、操作規(guī)程、技術(shù)規(guī)范、機構(gòu)職責等安全標準和量化指標；將各部門、各環(huán)節(jié)、各類別的安全管理工作有機結(jié)合，形成一個既有明確目標任務(wù)，又能互相協(xié)調(diào)、互相促進的整體。二是建設(shè)危險物品精細化管理系統(tǒng)。由于精細化管理涉及的內(nèi)容繁瑣、信息量巨大，只有充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等科技手段打造智能化管理系統(tǒng)，才有可能實現(xiàn)精細化安全標準的落實到位、管理效能的統(tǒng)計考核、關(guān)鍵風險要素的監(jiān)控預(yù)警和緊急情況的精準處置等基本需求。三是推進危險物品安全文化建設(shè)。隨著現(xiàn)代科技發(fā)展，危險物品行業(yè)對于人的操作要求越來越簡單，盡管設(shè)備可靠性不斷提升，管理和環(huán)境也極大改善，事故卻并未明顯下降[11]。這是因為安全的需求結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了變化[12]，以“人”為主致因的格局逐漸被“人、物、心”三元系統(tǒng)所代替，特別是“心”的復(fù)雜性與難控性，使得安全建設(shè)越來越強調(diào)文化、心理、意識和態(tài)度等心源性要素。安全文化的導向功能、約束功能、凝聚功能、激勵功能和輻射功能，將促使危險物品安全系統(tǒng)中人、物因素的安全度提升，使整個系統(tǒng)向著有序和穩(wěn)定的狀態(tài)發(fā)展。

（三）對策建議

1.“泛在感知”基礎(chǔ)上的風險監(jiān)控

一是結(jié)合生理特征研判人源性風險。進一步通過高科技手段實現(xiàn)對接近危險源人員的研判、阻斷與預(yù)警。人的不安全行為是危化品事故的主致因，而行為的發(fā)生受意識、技能、健康狀態(tài)等因素影響，因此除了資質(zhì)管理和履職監(jiān)控外，還應(yīng)整合各類資源，對從業(yè)人員的生理特征進行狀態(tài)監(jiān)測，若身體負荷超限則發(fā)布預(yù)警或直接關(guān)閉其涉危權(quán)限。二是結(jié)合理化特征防范物源性風險。進一步通過新型傳感、聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計算等技術(shù)，實現(xiàn)對危險源的感知、評估與預(yù)警。危化品及其相關(guān)物品的特殊理化性質(zhì)是其危險性的根源，因此除了以科技為手段的身份標識和流向監(jiān)測外，還應(yīng)采用各類傳感技術(shù)，對危化品的理化特征及其影響因子進行狀態(tài)監(jiān)測，主要包括化學品性狀、濃度以及溫度、濕度、靜電、振動、輻射、明火、光照等環(huán)境參數(shù)；對危化品載體、設(shè)施工具的物理狀態(tài)進行監(jiān)測，主要包括防護缺陷、警告標志與信號缺失、包裝容器等載體內(nèi)的溫度、壓力、液位、流量、閥位等參數(shù)。三是結(jié)合心理特征化解心源性風險。進一步通過腦科學、心理學方面的前沿技術(shù)，實現(xiàn)對從業(yè)個體或群體的測評、分析與預(yù)警。心源性致因是人的群體性、習慣性過失，以及物的積累性、長期性隱患之源，將“心”獨立出來進行監(jiān)控，有助于對事故進行源頭防控，因此除了對人和物的風險要素進行監(jiān)控外，還應(yīng)通過心理調(diào)查與心理干預(yù)相結(jié)合，實現(xiàn)內(nèi)隱性風險的有效防范，同時借鑒在社會諸多領(lǐng)域?qū)嵤┑摹瓣柟庑睦砣宋年P(guān)懷工程”，推動建立專屬于危化品從業(yè)人員的心理疏導與減壓撫慰服務(wù)平臺。

2.“精細化+”要求下的體系完善

一是聚焦法治化健全法律體系。對標“智慧公安”背景下的管理需求，進一步制定與完善包括組織領(lǐng)導、聯(lián)動協(xié)作、安全防范、數(shù)據(jù)共享、違法處罰等內(nèi)容的危險物品管理規(guī)范性文件，特別是針對運輸事故高發(fā)的現(xiàn)狀，進一步對危險物品運輸路線實施更為嚴格的管控與限定；根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和物質(zhì)水平，適時修訂《危險化學品安全管理條例》等法規(guī)，對于可能影響公共安全的危險物品管理不力和交易行為，進一步提高對相關(guān)單位和個人的行政處罰額度，通過提高違法成本，減少社會冒險和僥幸心理，倒逼從業(yè)單位自主提升安全防范水平。二是聚焦規(guī)范化建立標準體系。研究制定或完善相關(guān)的標準操作流程（SOP），切實提高各環(huán)節(jié)的作業(yè)流程規(guī)范化，規(guī)避人員操作不當引發(fā)的重大事故；根據(jù)物防、技防和信息化建設(shè)新要求，研究制定或修訂相關(guān)的行業(yè)技術(shù)標準，切實提高危險物品行業(yè)的安全性和技術(shù)兼容性，消除技術(shù)標準偏低導致的安全隱患和重復(fù)建設(shè)造成的資源浪費；對標危險物品事故高發(fā)時段、區(qū)域的防范要求，從嚴從緊制定標準規(guī)范，并結(jié)合新能源戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進一步壓縮中小型?；返纳婵臻g，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化。三是聚焦高效化重構(gòu)安防體系。以國家自上而下的機構(gòu)改革為契機，整合優(yōu)化政府監(jiān)管職能與安全責任體系，探索政社合作的全民共管機制；研究建立危險物品安全風險評估體系，進一步明確需要泛在感知的關(guān)鍵風險要素及其層次關(guān)系、對應(yīng)監(jiān)測點，以及各級風險要素監(jiān)測值的安全區(qū)間、風險閾值和預(yù)警模型參數(shù)等，從而實現(xiàn)“人-物-心”三元風險系統(tǒng)的精準預(yù)警；建立權(quán)威的危險物品事故信息管理系統(tǒng)，以便通過事故致因分析對評估體系參數(shù)進行不斷修正與完善，確保體系成果應(yīng)用與城市發(fā)展和管理水平相適應(yīng)。

3.“流程再造”背景下的隊伍建設(shè)

一是優(yōu)化以民警為主體的公安監(jiān)管力量。將“危險物品管理”作為警務(wù)工作任務(wù)之一，整合相關(guān)單位的專業(yè)民警，以及定向選擇其他來源的專業(yè)警務(wù)人才，作為危險物品管理專業(yè)執(zhí)法民警（“?？漆t(yī)生”）隊伍；將全體一線綜合執(zhí)法民警（“全科醫(yī)生”）納入危險物品管理隊伍，作為一線監(jiān)管力量。同時，堅持“科技興警”與“科教強警”并重，根據(jù)“一線監(jiān)管民警開展基層綜合執(zhí)法，專業(yè)執(zhí)法民警逐級增援”的二元危險物品監(jiān)管模式和崗位能級需求，加強針對性培訓，確保隊伍專業(yè)能力素質(zhì)與執(zhí)法規(guī)范化水平。二是培育以群眾為主體的社會輔助力量。營造共治共管的良好氛圍，運用各類媒體開展生動的危險物品安全宣傳，并嘗試將相關(guān)安全管理知識引入到義務(wù)教育教材和公民警校講義中，全面提升群眾的風險意識和應(yīng)急能力；培育從業(yè)單位安全文化，進一步提升“治安信息員”的參與度與責任感，推動“安全教育基地”全覆蓋，督促從業(yè)單位強化危險物品安全經(jīng)常性教育；鼓勵引導民間安全組織，支持安全風險管理的社會組織建設(shè)，以合同形式引導其參與危險物品安全管理和行業(yè)監(jiān)督；以產(chǎn)業(yè)孵化模式培育危險物品安全防范產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟與安全并進。三是構(gòu)建以專家為主體的專業(yè)智庫力量。建設(shè)輔助決策的公安智庫，負責危險物品精細化管理的前沿問題研究，利用體制內(nèi)信息優(yōu)勢，主動發(fā)現(xiàn)問題、提出問題，開展內(nèi)部研究或通過社會途徑發(fā)布專項課題申報；凝聚和整合全國各科研院校的安全管理專家與學者力量，培育民間研究型智囊，并為他們提供暢通的研究交流渠道；吸收社會多方力量，不斷完善全覆蓋、全流程、全類別的危險物品安全專家咨詢系統(tǒng)，搭建有效的信息溝通平臺，共享已開發(fā)的專業(yè)決策輔助平臺，為突發(fā)事故和重大事件提供技術(shù)援助和專業(yè)咨詢。

五、研究結(jié)論

面對嚴峻而復(fù)雜的“外顯+內(nèi)隱”危險物品安全風險挑戰(zhàn)，我國應(yīng)融合“智慧公安”在科技、制度和人文等方面的建設(shè)成果，選擇走以安全防范為主的“危險物品精細化管理”之路。實施策略上，將工作重心從“應(yīng)急處置”向“風險治理”前移，防范理念從“政府主導”向“政社合作”轉(zhuǎn)變，風險要素從“人-物”雙元向“人-物-心”三元結(jié)構(gòu)拓展，管理模式從“粗放型”向“精細型”推進，警務(wù)形式從“警力密集型”向“科技密集型”過渡，努力為全球超大城市危險物品精細化管理提供有益經(jīng)驗。