比較與啟示：司法改革背景下我國檢察人員分類管理制度的借鑒與優(yōu)化

顏 卉

引 言

黨的十八屆三中全會會議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,在該決定中提出要明確依法獨立行使審判權檢察權。并要求建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度,健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級遴選機制,完善司法人員分類管理制度,健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度。

我國的檢察人員分類管理制度可以通過比較的方式,借鑒大陸法系國家和地區(qū)的司法實踐。為了更好地改革和優(yōu)化檢察人員分類管理制度,就必須深入研究檢察官員額制度、檢察官司法責任制以及與之相匹配的檢察官保障制度。重點分析檢察官與檢察輔助人員之間的關系、檢察輔助人員的職能和責任、檢察官助理的晉升交流機制等問題,以期達到保障檢察權依法獨立公正高效行使的目標,同時也能為構建檢察隊伍職業(yè)化、專業(yè)化、規(guī)范化夯實理論基礎,最終對完善我國特色社會主義司法管理體制的理論研究有所助益。

一、大陸法系國家及地區(qū)檢察人員分類管理制度的基本樣態(tài)

(一)法國檢察人員分類管理制度

法國實行審檢合署,但檢察人員不是司法人員,而是屬于公務員,適用公務員法規(guī),其主管機關為司法部。但是,法國的檢察官在對外行使檢察權的時候又具有相對的獨立性。法國的檢察官在各方面所享有的待遇方面與法官相同,這與國王的代理人時代產生的淵源有關。當時,檢察官又稱“立席法官”,審判官則被稱為“坐席法官”。①黃東熊：《中外檢察制度之比較》,中央文物供應社1986年版,第32頁。不過,法國的檢察官雖然在選任條件、升遷方式上與法官類似,甚至法官檢察官的工資也遠遠高于法國人的平均工資(任職6年以上的檢察官屬于法國工資最高的10%的人群),但是法國的檢察官并無身份保障。檢察官的任命雖然也需要征詢最高司法會議的意見,但是最高司法會議的意見只作為參考。法國法官受憲法終身職位的保障,但檢察官由于具有階級關系,受到司法部長的指揮監(jiān)督,在以國家名義執(zhí)行職務的時候,可以經過法定程序被罷免或解除職務。②卞建林、劉玫：《外國刑事訴訟法》,人民法院出版社、中國社會科學出版社2002年版,第107～108頁。

在法國,檢察官的司法輔助人員又稱“書記官”,主要負責行政管理、秘書事務和其他工作。在書記官下面配有行政文員,主要負責刑事程序的記錄,計算機錄入以及檔案管理等行政管理工作。另外,隨著訴訟案件的增多,法國檢察系統(tǒng)除了檢察官、書記官和行政文員,還增加了司法助理、檢察官的代表和調解人、簽約協(xié)會組織、檢察官助理書記官、各類專業(yè)助理員等職位。司法助理的工作相對比較專業(yè)化,主要內容是協(xié)助檢察官辦案,為其辦理案件提供前期準備,如查閱整理判例、起草案卷摘要、起草法律文書等。檢察官代表則是可以經由檢察官的授權而在其監(jiān)督下實施法制教育、醫(yī)療和社會保障等措施。檢察官調解人員與檢察官代表類似,也是經由檢察官授權,主要負責與犯罪嫌疑人和受害人聯(lián)系溝通,促成雙方達成關于損失賠償的協(xié)議。簽約協(xié)會組織也是接受檢察官的授權,承擔一些替代訴訟措施的非訴訟任務,如幫助受害人、調解、調查犯罪分子人格等。司法官助理書記官則更具有專屬性,類似于檢察官的專職秘書,主要負責幫助檢察官處理郵件、安排時間、建立卷宗、準備文件、調研等工作。①孫銳：《“檢察官制度比較國際研討會”會議綜述》,載《中國檢察官》2015年第9期。

(二)日本檢察人員分類管理制度

日本檢察官以檢事總長為頂點,以上命下從的指揮命令方式形成中央集權式的檢察系統(tǒng)。這一點與法國的檢察官制度相似。檢察官受到單一命令指示,受到軍隊化指揮,全體檢察官據此形成一個聯(lián)動的整體。橫向而言,檢察官同級間合作無間；縱向而言,上級檢察機關提供動力和助益,排除辦案的障礙。②章瑞卿：《探討日本檢察制度成功的原因》,載《律師雜志》2003年第284期。日本的檢察官在執(zhí)行職務時,每個檢察官都被視為“獨任官廳”,具有較高的獨立性。日本檢察官的保障制度,大致與日本的一般公務員的保障制度相同,但為了體現(xiàn)檢察官職務和責任的特殊性,日本對檢察官的保障制度采取了與法官近似的做法,賦予檢察官與法官類似的身份及薪酬保障。

日本檢察系統(tǒng),除了檢察官,還分為檢察事務官和檢察技術官。所謂檢察事務官,指的是檢察官的輔助官員,受到檢察官的指揮,主要承擔具體的偵查、執(zhí)行等檢察事務。檢察事務官分為二級或三級。③根據《日本檢察廳法》第27條的規(guī)定,檢察廳設置檢察事務官,檢察事務官為二級或三級,檢察事務官受上級長官之命令,掌管檢察廳的事務,并輔佐檢察官或受其指揮進行偵查。根據《日本刑事訴訟法》的規(guī)定,檢察事務官具體負責的事項包括：調查犯罪嫌疑人、執(zhí)行逮捕令狀、執(zhí)行緊急逮捕、執(zhí)行強制措施、對第三人進行調查取證、對被疑者提出留置請求或者提出認定處分許可請求以及其他由檢察官指令的行為。檢察事務官與檢察官之間的關系主要表現(xiàn)為受其指揮監(jiān)督。④《日本刑事訴訟法》第191條第2款規(guī)定,“檢察事務官應當在檢察官的指揮下進行偵查”。具體包括：犯罪嫌疑人的調查、逮捕令狀的執(zhí)行、緊急逮捕、強制措施的執(zhí)行、第三者的調查取證、對被疑者的留置請求及認定處分許可請求、檢察官指令的其他行為。另外,在區(qū)一級的檢察廳,檢察事務官還具有臨時代理檢察官的權利。當檢察官缺額時,根據法務大臣的指定,檢察事務官可以代行該區(qū)檢察廳的檢察事務。所謂檢察技術官,指的是掌握某一門專業(yè)知識的人員,例如會計、計算機、外語、土木工程、機械等。其作為日本國家公務員被分配到檢察廳工作,受到檢察官指揮。①張永進：《日本檢察官辦案責任制及對中國的啟示》,載《法律研究》2015年第6期。

(三)我國臺灣地區(qū)檢察人員分類管理制度

我國臺灣地區(qū)的檢察系統(tǒng)與大陸法系的多數國家的檢察系統(tǒng)類似,其檢察官仍然位于以檢察總長為頂端的金字塔似的、從上至下的系統(tǒng)之中。根據我國臺灣地區(qū)1989年修正公布的“法院組織法”的規(guī)定,各級法院及分院檢察署設置檢察官,“最高法院檢察署”以一人為檢察總長,其他法院及分院檢察署各以一人為檢察長,分別綜理該署行政事務。各級法院及分院檢察署的檢察官員額在六人以上者,需要分組辦事,每組以一人為主任檢察官,監(jiān)督該組事務。從當時的立法背景分析,主任檢察官的設置是參考了法院“庭長”的作用,為了更好地推進檢察業(yè)務的開展,而并非為了重新分配權利。我國臺灣地區(qū)檢察機關的檢察官與法官一同被列為司法官,享有同等的身份保障制度。

我國臺灣地區(qū)檢察官在執(zhí)行職務方面也面臨著較為嚴苛的考核。首先,關于辦案文書的審查。主要采取由主任檢察官審核,檢察長或檢察總長核定的方式或者按月以每一名檢察官為單位,將其辦案文書裝訂成冊定期予以抽查,試署檢察官的辦案文書也要報送“法務部”審查。其次,對于檢察官辦理的案件,嚴格流程控制,對辦案期限的考察特別嚴格,對無故延期或者中止的案件進行督導。并建立案件管考制度,對逾期未結的案件進行處理。最后,就是對檢察官除了平時定期與年終考評以外,還要對其辦案質量與辦案成績進行考核,該考核結果年終作為職務評定的依據。②白忠志：《我國臺灣地區(qū)檢察官人事制度之變革——檢察官的員額、遴選及考評制度述介》,載《人民檢察》2016年第2期。

我國臺灣地區(qū)“法院組織法”也設置了檢察事務官,對其任用資格規(guī)定較為嚴格,其受檢察官的指揮,主要負責處理實施搜索、扣押、勘驗或執(zhí)行拘提,詢問告訴人、告發(fā)人、被告、證人或鑒定人等輔助性事務。若檢察事務官在二人以上者,需設置主任檢察事務官。對于具備律師執(zhí)業(yè)資格的檢察事務官,其在檢察機關任職期間的工作年限,計入其律師執(zhí)業(yè)年資。我國臺灣地區(qū)檢察事務官與檢察官之間的配比并非1∶1對應的關系,而是大多數采取集中運用、分組或者配股的方式進行匹配,這也是出于提升整體辦案品質與績效,發(fā)揮檢察事務官得力助手的功能的考量。①林志銘、張琳：《從我國臺灣地區(qū)檢察事務官制度看大陸檢察官助理制度的建立》,載《海峽法學》2017年第1期。根據我國臺灣地區(qū)“法務部”2005年頒布的《地方法院檢察署檢察事務官事務分配要點》的規(guī)定,除了重大復雜的刑事案件必須由檢察官親自處理外,其余偵查業(yè)務或公訴業(yè)務可以由檢察官指揮檢察事務官進行辦理,甚至偵查終結時的辦案結果,也可以由檢察事務官參與撰寫結案文書。另外,我國臺灣地區(qū)檢察系統(tǒng)除了檢察官、檢察事務官還設置有法醫(yī)師、觀護人等職位,共同形成一個檢察人員體系以達到更好地開展案件辦理工作的目的。

二、大陸法系國家及地區(qū)檢察人員分類管理制度的異同及啟示

(一)大陸法系國家及地區(qū)檢察人員分類管理制度的差異

1.檢察官在身份定位及職業(yè)保障方面存在的差別

首先,在身份定位上存在細微差別。法國的檢察官雖然也稱為司法官,但由于其屬于公務員序列,受到公務員法的調整,因此更多兼具行政官的屬性。法國的檢察官在對外行使職權時是以檢察長的名義進行的。事實上,法國的檢察官具有雙重身份,一方面以國家名義行使職權,另一方面又在刑事訴訟程序中擔任原告。因為前者,檢察機關有上命下從的階級關系,在外部必須遵守司法部長的政策指示,在內部也必須遵守上級檢察官的個案指導；因為后者,檢察官對于法院獨立行使職權,檢察官違背其指示提起公訴,其行為仍然有效。而日本的檢察官被稱為“獨任官廳”,我國臺灣地區(qū)的檢察官被稱為“檢察官署”,這與行政機關工作人員受到上級權限約束不一樣,因此每一個檢察官在對外執(zhí)行職務時,均是以自己的名義行使職權,視為一個獨立的國家機關。因此,檢察官在對外執(zhí)行職務時,即使違背了上級的指示,其所作出的追查或訴訟行為均是有效的。但由于日本和我國臺灣地區(qū)的檢察機關遵從檢察一體原則的拘束,上下級檢察官之間也是領導關系。

其次,在職業(yè)保障方面存在差異。在法國,檢察官與法官雖然在職位晉升、薪酬方面類似,但是沒有法官的終身任職的保障。法國檢察系統(tǒng)對司法官的懲戒程序包括行政程序和最高司法官委員會懲戒程序兩種。前者是指由檢察機關領導在得知檢察官的過錯行為后,經過必要的核實程序,向其下達的口頭或書面警告,并形成文件紀要,載入司法官檔案,為期三年。在這期間,該檢察官不能有任何晉升,以作懲戒。而后者則是由最高司法委員會受理的紀律懲戒訴訟,由該委員會一名成員負責撰寫調查報告,之后再組成檢察官審判組,以類似于審判程序的方式進行庭審并作出決議。檢察官可以對此享有類似于民事訴訟中被告的權利,如調閱自己的職業(yè)檔案、紀律檔案,并有權請辯護人進行支援等。在日本,對檢察官的職業(yè)保障有專門的立法予以確認。例如,《日本檢察廳法》第22條、第23條、第24條、第25條規(guī)定,檢察官除了界臨退休(一般檢察官63歲,檢事總長65歲)、接受檢察官適格審查會之檢驗①日本的檢察官適格審查會,是指對檢察官進行三年一次的定期審查或者不定期審查。檢察官適格審查會由11人組成,成員分別從國會議員、日本律師協(xié)會會長或資深副會長,以及檢察官中選任,由法務大臣任命。、領取半薪等待職缺以及受到懲戒處分以外,不得違反意愿使其離職、停職或減俸。另外,對于檢察官的俸給,還專門制定了檢察官俸給法予以保障。我國臺灣地區(qū)的檢察官與法官的待遇相同,如停職、轉任、調動、降級減俸、免職等非經法律明確規(guī)定或本人同意不得予以變動。②我國臺灣地區(qū)《司法人員人事條例》,第32條至第37條。

2.檢察輔助人員的稱謂和分類不同

法國最早的司法輔助人員又稱“書記官”,其主要負責刑事程序各環(huán)節(jié)的事務類工作。例如,記錄刑事答辯內容、發(fā)出傳喚合同和通知、核實文書文件的真實性等均由書記官來完成。隨著案件數量的增加,又在書記官下面配備行政文員,其主要負責文書的錄入等工作,以達到協(xié)助書記官完成相關事務類工作的目的。其后,逐漸又增加了司法助理、檢察官的代表和調解人、簽約協(xié)會組織、檢察官助理書記官、各類專業(yè)助理員等職位。

日本的司法輔助人員不如法國的司法輔助人員分類細致,主要可以將其歸為兩大類,即檢察事務官和檢察技術官。在區(qū)級檢察機關,在檢察官缺額時,檢察事務官有權在法務大臣的指派下,代行該區(qū)檢察廳的檢察工作。據此,可以看出,日本的檢察事務官較一般的司法輔助人員享有較高的地位。

我國臺灣地區(qū)的司法輔助人員也被稱為“檢察事務官”,從事具體的調查、執(zhí)行等具體事務,同時在檢察官的指揮監(jiān)督下,也可以參與撰寫結案文書。并且,除了特別重大疑難的案件,只要經檢察官授權,檢察事務官可以辦理偵查業(yè)務和公訴業(yè)務。在檢察事務官人數較多的情形下,還設置主任檢察事務官。

(二)大陸法系國家及地區(qū)檢察人員分類管理制度的共性

1.檢察官選任的精英化

我國臺灣地區(qū)的檢察官選任有比較嚴格的程序,具有比較典型的意義。下面對此進行較為詳細的介紹：首先,必須參加統(tǒng)一的司法官考試,之后將接受為期18個月至24個月的四個階段的培訓。第一階段為期3個月,主要是在法務部司法官訓練所接受基礎講習課程,之后就到行政機關或相關機關學習。第二階段為期7個月,主要是法律課程、輔助課程、一般課程的學習。第三階段為期1年,主要是到各檢察署實習。第四階段為期兩個月,重新回到司法官訓練所參加擬判測驗、法律實務總結課程以及分科訓練。①鐘鳳玲：《從檢察制度的歷史與比較論我國檢察官之定位與保障》,我國臺灣政治大學,2009年博士論文。初任檢察官者先派充候補檢察官,分派到各檢察署辦理事務,一般候補期間為5年。5年候補期滿若成績考核通過,則升任為試署檢察官,我國臺灣地區(qū)的檢察官選任除了由司法官考試晉用外,也從具有一定執(zhí)業(yè)經驗的律師及大學教授中選拔。有學者認為,我國臺灣地區(qū)檢察官選任的多元化,有助于多元化檢察文化的形成,以及檢察官獨立性的塑造。

法國的檢察官與法官選任有相同的背景。法學院畢業(yè)生首先要通過在波爾多的入學考試,之后成為有薪資的司法人員,也被稱為“見習生”。接著進行為期31個月的學習及訓練課程,結束培訓以后,由司法部長任命為檢察官。

從上述國家或地區(qū)的考察中可以看出,大陸法系國家或地區(qū)的檢察官選任機制具有專業(yè)化、職業(yè)化和規(guī)范化的特征。對檢察官的選任門檻較高、入職前的培訓機制較為全面,并且對于檢察官的培養(yǎng)更加注重專業(yè)化和職業(yè)化,更加傾向于考察和訓練候選檢察官的業(yè)務能力,而非單純依靠考試的選拔。在選任檢察官的過程中,有專門的培訓場所(如我國臺灣地區(qū)的司法官訓練所)有針對性地對候選的檢察官進行入職前培訓。

2.檢察輔助人員分類的精細化

法國的司法輔助人員的分類極為細致,具體包括司法官、司法助理、檢察官代表和調解人、簽約協(xié)會組織、檢察官助理書記官等。其中,司法助理的工作最為接近檢察官的核心業(yè)務,如查閱判例、起草案件摘要和法律文書等前期文書類工作。檢察官代表和調解人主要協(xié)助檢察官做好與被害人或者嫌疑人溝通接觸的工作。簽約協(xié)會組織則負責調查、援助等具體性事務。檢察官助理書記官則更加類似于檢察官的專職秘書,負責為其處理郵件、安排日程等。各類專業(yè)助理員則憑借其專業(yè)技能為檢察官辦案提供助益。所有的司法輔助人員雖然肩負的職責各有不同,但均是圍繞檢察官更好地辦理案件進行分類和設置,以突出檢察官的主體地位。

日本的司法輔助人員主要分為兩種,即檢察事務官和檢察技術官。其中,檢察事務官,綜合了法國司法助理、檢察官代表和調解人等職位的特點,在檢察官的指揮下,主要承擔具體的偵查、執(zhí)行檢察事務。偵查事務包括調查犯罪嫌疑人、對第三人調查取證,執(zhí)行事務具體包括執(zhí)行逮捕令狀、執(zhí)行強制措施等。日本的檢察技術官則被作為國家公務員分配到檢察機關,從事諸如翻譯、會計、計算機等專業(yè)性工作。

我國臺灣地區(qū)的司法輔助人員也被稱為檢察事務官,除此之外,檢察系統(tǒng)還有法醫(yī)師、觀護人等輔助職位。

(三)大陸法系國家及地區(qū)檢察人員分類管理制度對我國的啟示

縱觀各國多樣的檢察制度,固然在制度的設計及選擇考量上有所差異,但最終想要達到的目標均是為了保證檢察權能夠客觀、公正、高效地行使。因此,檢察制度的核心,也可以說檢察人員分類管理制度的重點在于促進檢察官專業(yè)性和獨立性的發(fā)展。為了更好地達成上述目標,除了如有的學者所說的處理好檢察長、檢委會與檢察官的關系,采取主任檢察官或主訴檢察官制度；并且要重視檢察一體化與檢察獨立的關系,對檢委會與檢察官的職權進行明確的劃分之外,還應該重視司法人員分類管理制度的進一步完善。也就是考慮將檢察人員分為三大序列進行管理：第一類,也是檢察人員中的核心群體,司法權行使的主體——檢察官；第二類則是為檢察官高效、準確地辦理案件提供協(xié)力的司法輔助人員,他們具體又可以劃分為檢察官助理、書記員、司法警察、專業(yè)技術人員等；第三類是處理行政事務的綜合管理服務事務官。只有在堅持檢察官司法責任制的前提下,逐漸建立起與之配套的檢察官職業(yè)懲戒制度、職業(yè)保障和晉升制度,并對除檢察官以外的檢察人員進行明確的分工,才能更好地促進檢察官公正、高效地行使檢察權。

三、我國檢察人員分類管理制度的完善——以重慶市檢察機關司法責任制改革為樣本

2016年9月,按照中央、最高人民檢察院和重慶市委的統(tǒng)一部署,重慶市檢察機關全面推開司法責任制改革。其中,在司法責任制制度體系的構建方面,以最高人民檢察院印發(fā)的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》為總綱,重慶市檢察機關2015年出臺了九項規(guī)范性文件,構建了“1+4+5”制度體系。之后,結合前期試點情況,重慶市人民檢察院第四屆檢委會第四十二次會議對上述九項文件進行了修訂和調整。修訂后的九項制度和新建的業(yè)績考評辦法,形成了“1+5+5”制度體系。“1”就是一個總綱,即《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》；“5”就是五項核心制度,包括辦案權限配置辦法、崗位職責規(guī)范、履職監(jiān)督辦法、司法責任追究辦法、業(yè)績考評辦法；“5”就是五項配套制度,包括辦案組織設置辦法、院領導和部門負責人直接辦理案件的指導意見、檢察官聯(lián)席會議工作辦法、檢察委員會決策咨詢辦法和司法檔案管理辦法。其中,對于辦案責任制進行了較為詳盡的規(guī)定主要有兩個文件,分別是《重慶市檢察機關檢察官辦案權限配置辦法(試行)》和《重慶市檢察機關檢察官、檢察輔助人員崗位職責規(guī)范(試行)》。

(一)辦案責任制

1.檢察官責任制

檢察官辦案責任制,將改變我國檢察系統(tǒng)長期執(zhí)行的“三級審批制”,真正落實“由審理者裁判,由裁判者負責”的精神。在司法體制改革之前,我國檢察權的內部運行,實行“檢察人員承辦,辦案部門負責人審核,檢察長或檢察委員會決定”的制度。由于檢察官只是辦案具體事項的承辦者,而不是有決定權的司法官,因此,雖然有相當一部分案件由檢察官單獨承辦,但可以說并不存在嚴格意義上的“獨任制”。①龍宗智：《檢察官辦案責任制相關問題研究》,載《中國法學》2015年第1期。2000年前,我國檢察系統(tǒng)啟動了“主訴檢察官辦案責任制”的改革,但因配套措施未跟上,該項制度并未真正建立。2013年12月,最高人民檢察院下發(fā)文件,在全國7個省的17個檢察院試行主任檢察官制度。改革文件要求,“依法賦予主任檢察官執(zhí)法辦案相應決定權,使檢察官在執(zhí)法過程中能夠真正做到辦案與定案的有機統(tǒng)一”①徐盈雁、許一航：《依法賦予主任檢察官執(zhí)法辦案相應決定權：高檢院在全國7個省份17個檢察院試點檢察官辦案責任制》,載《檢察日報》,2013年12月27日。。對此,有學者持反對意見,如龍宗智教授認為,“如以主任檢察官責任制作為檢察官責任制的主要載體,忽略了多數非主任檢察官的地位和作用,尤其是沖擊了‘承辦責任制’這一檢察權運行的基本制度,不符合檢察規(guī)律,也不符合本輪司法改革的精神,使檢察權運行機制改革陷入一個誤區(qū)”②龍宗智：《檢察官辦案責任制相關問題研究》,載《中國法學》2015年第1期。。但實踐中,最高人民檢察院2015年10月印發(fā)了《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》,其中第18條明確規(guī)定,主任檢察官除履行檢察官職責外,負責案件的承辦,以及對辦案事項享有一定的決定權。這一點與我國臺灣地區(qū)的主任檢察官的設置不太一致,我國臺灣地區(qū)的主任檢察官僅僅在檢察系統(tǒng)內具有承上啟下的功能,而并非辦案組織,并且十分尊重檢察官對個案的獨立判斷和決定,主任檢察官并不具有案件的決定權。③最高人民檢察院法律政策研究室課題組：《我國臺灣地區(qū)主任檢察官制度的研究》,載《人民檢察》2016年第23期。

我國在對檢察系統(tǒng)進行司法責任制改革過程中,未能完全脫行政化,而是對我國檢察系統(tǒng)歷年來的三級審批模式和其他國家和地區(qū)的檢察權運行模式進行了折中的采納,如《重慶市檢察機關司法責任追究辦法(試行)》(以下簡稱司法責任制追究辦法)就對此采取了分別規(guī)定,將辦案組形式承擔司法責任的情況規(guī)定為檢察官責任制的一種亞類,體現(xiàn)了“審理者裁判,裁判者負責”的司法規(guī)律?！端痉ㄘ熑巫肪哭k法》第12條規(guī)定,“獨任檢察官承辦并作出決定的案件,由獨任檢察官承擔責任。檢察官辦案組承辦的案件,由主任檢察官和其他檢察官共同承擔責任。主任檢察官對職權范圍內決定的事項承擔責任,其他檢察官對自己的行為承擔責任”。我們現(xiàn)行采取的司法責任制模式具有一定的現(xiàn)實意義,畢竟我國檢察系統(tǒng)的檢察官素質還是存在良莠不齊的情形,需要不斷地通過制度的完善而進行提升,如果盲目地采取一刀切的方式實行承辦制,不一定能確保辦案質量。對此,筆者建議為了更好地落實檢察官責任制,提升檢察官的職業(yè)操守,還應配套地建立終身負責制、過錯責任倒查制等相應的制度,并且對于檢察官并不存在主觀過錯和過失的情形設定免責情形,以更好地保障檢察官的權益。

2.檢察官助理責任制

《重慶市檢察機關檢察官辦案權力清單》針對偵監(jiān)督、公訴、職偵、執(zhí)檢、民行、控申、預防和綜合業(yè)務管理等八個業(yè)務條線共計331項職權,授權檢察官217項,授權比例達到70%。上述權力清單對于檢察官而言,也可認為是責任清單,法律賦予檢察官多大的權力的同時,也要求其對上述決定權范圍內的事項承擔責任。但是,在具體工作中,對檢察官助理如何進行責任的劃定,還缺少更多的關注和研究。

目前學界和實務界對檢察官助理的責任劃分主要集中在事實認定部分,認為檢察官助理存在故意隱瞞、歪曲事實,遺漏重要事實、證據或者情節(jié),導致檢察官作出錯誤決定的,由檢察官助理承擔責任；如果檢察官有過錯的,應當承擔相應的責任。對于其他應當承擔的責任規(guī)定得不甚明確。事實上,檢察官助理在現(xiàn)行的檢察實踐工作中,還承擔了受到檢察官的指派協(xié)助參與案件的調查核實工作、處理錄入案件管理系統(tǒng)、向當事人送達案件辦理文書、撰寫審查終結報告等部分事項。上述事項中哪些屬于檢察官可授權的范圍,應當對此進行明確的規(guī)定,檢察官助理在法律規(guī)定的授權范圍內處理的事務,應當承擔相應的責任。因此,對于檢察官助理也應針對其工作內容設定一定的職責清單,一方面可以更好地督促檢察官助理提升辦案工作積極性和責任心,另一方面也可以對檢察官的工作起到一定的輔助和承擔的作用。

(二)檢察官職業(yè)考核與評鑒制度

1.檢察官考核與職務評定

我國現(xiàn)行的檢察官考核與我國臺灣地區(qū)檢察官的全面考核制度十分相似,我國臺灣地區(qū)對檢察官職務執(zhí)行方面的考核具體分為辦案文書的審查、案件稽催及管考、辦案成績的計算三個方面。在對我國檢察系統(tǒng)實行員額制以后,以重慶檢察系統(tǒng)為例,在對員額檢察官進行考核時主要分為案件質量評查,該評查由上級檢察機關定期對員額檢察官名下已辦結的案件進行抽查,通過對裝卷檢察文書的仔細審查,檢視檢察官是否按照法律規(guī)定以及辦案程序嚴格辦理案件,包括事實認定和法律程序的再檢視。對發(fā)現(xiàn)的問題,通過單獨交流或者全院交流的方式反饋給員額檢察官。如果事實認定存在嚴重錯誤或者嚴重違反辦案規(guī)則的,將對其進行通報。再者,就是通過對案件管理系統(tǒng)對檢察官辦案流程進行嚴格把控,以督促檢察官能夠及時高效地處理案件。例如,現(xiàn)行的案件管理系統(tǒng)明確規(guī)定了各類型案件的辦案期限,如果檢察官遲延辦案或者即將逾期,案件管理系統(tǒng)將會出現(xiàn)提示性標識,以督促檢察官能夠在法律規(guī)定的期限內將案件辦結。對于忽視案件管理系統(tǒng)的提示,檢察機關的案件管理部門還有專門負責的工作人員對其進行提示,以通過系統(tǒng)加第三方提醒的方式保障程序公正。倘若檢察官在上述提醒后仍未能按期結案,逾期情況將計入其考核成績,影響最終的職務評定。最后,就是檢察官司法檔案的填報,最初通過定期填報紙質的司法檔案,現(xiàn)在則通過檢察官司法檔案管理系統(tǒng)進行電子填報,準確記錄每個季度的檢察官辦案數量、辦案質量、辦案結果,以此對檢察官的工作成績進行計算,對其進行考核。

以重慶檢察系統(tǒng)為例,現(xiàn)在對員額檢察官的考核主要是通過辦案文書進行考核,包括辦案實體和程序兩方面,但缺乏對檢察官品德操守方面的詳盡的考核制度,對此可以借鑒我國臺灣地區(qū)檢察官考核的做法。具體可以考慮對檢察官進行案件辦理投訴制度,如有檢察官辦理案件過程中確實存在明顯濫用職權、違反檢察官職業(yè)倫理規(guī)范等行為,將依據相關法律法規(guī)及規(guī)章制度對其進行懲處。也可以將員額檢察官平時的政風政紀情況納入考核范圍,對涉及長期有不良傳聞的檢察官,進行調查和深入查實,通過對其進行積極輔導規(guī)勸或者調整其職位或服務地區(qū)等方式,預防或者制止風紀事件的發(fā)生和惡化。

對上述兩項考核內容,應通過年終的“檢察官職務評定辦法”對員額檢察官進行職務評定,除了參考平時的辦案成績及考評外,還要綜合本年度該檢察官的專業(yè)能力、品德操守、辦案數量和質量以及工作態(tài)度等,全面綜合地對其進行客觀的考評,并通過填報職務評定表,將其劃分不同的考核檔次作為員額檢察官晉級到的參考依據。

2.檢察官評鑒制度

目前,我國檢察系統(tǒng)實行司法責任制后,對檢察官辦案質量的考核主要還是通過內部考核的形式進行,如定期進行司法規(guī)范化檢查。但此類檢查,通過上級院定期進行抽查的形式并不能完全保證全面客觀公正,因此為了將檢察官考核制度進行完善,我國臺灣地區(qū)檢察系統(tǒng)引入了“檢察官評鑒制度”。該制度也可稱為“個案評鑒制度”,針對檢察官在辦理個案存在具體違法事項或者過失行為的時候,將事件嚴重程度以及過錯程度的評判交由檢察官評鑒委員會進行判斷。主要是通過引入外部監(jiān)督機制,來加強評鑒效果,并取得法律基礎。我國臺灣地區(qū)檢察系統(tǒng)在保障檢察權獨立的核心價值的前提下,不僅希望檢察官能夠通過自律提升辦案質量,也希望通過外在客觀的評鑒制度來實現(xiàn)對優(yōu)秀檢察官的篩選,建立司法改革的新氣象,以此達到增進人民對檢察制度的信賴的目的。

我國臺灣地區(qū)的檢察官評鑒委員會由過去的7位委員(包含4名外部人員)擴展到11位委員。參考其做法,建議我們在增設檢察官評鑒委員會時,可考慮檢察官3人,另外8人均為檢察體系之外的成員,具體包括法官2人、律師2人、社會公正人士4人。該評鑒委員會通過匿名表決對需要提交討論的檢察官進行評鑒,若超過總人數的2/3,則表決有效。通過引入外部專業(yè)人士及普通民眾進行評議的方式,能夠避免受到檢察系統(tǒng)內部的感情干擾,更具有外部監(jiān)督色彩,也更彰顯公平。

檢察官評鑒制度將檢察官評鑒委員會的決定分為五種類型,分別是“撤職、免除檢察官職務、轉任檢察官以外之職務、罰款、申誡”。檢察官評鑒委員會的功能在于通過制度的設置,達到汰劣勝優(yōu)的目的。出于避免該制度濫用的考慮,該制度的啟動并不由當事人申請,而是在出現(xiàn)爭議的時候,由檢察機關視情況予以申請。

2015年9月28日,最高人民檢察院出臺的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》第43條第3款提到“檢察官懲戒委員會根據查明的事實和法律規(guī)定作出無責、免責或給予懲戒處分的建議”。但同時,該條第4款則寫明“檢察官懲戒委員會工作章程另行制定”。因此,檢察官懲戒委員會的成員如何構成、職權范圍,以及工作方式均需要不斷的完善。

(三)完善檢察官員額制的意見和建議

雖然,對檢察人員的分類管理研究成果并不豐富,但參考對法院系統(tǒng)的分類管理研究成果,不難發(fā)現(xiàn)既有研究成果對此有兩種不同的看法,一種意見傾向于認為,應當將檢察官法官、司法輔助人員、司法行政人員分類進行管理,并且對三類人員的管理采取涇渭分明的獨立序列,以垂直發(fā)展的模式進行發(fā)展。①李立新：《法院人員分類管理改革探析——以新一輪司法體制改革為背景》,載《法律適用》2010年第5期。另一種意見則認為,員額定編以后,助理審判員的安排以及其他利益沖突,諸如工作權責的劃分、薪酬的差距,以及職業(yè)保障制度的區(qū)分,將對審判工作造成一定的影響,因此建議將法官劃分為審判官和初審法官兩種類型,并對其設置不同的遴選標準。審判法官主要負責行使審判權,對所有案件的證據進行把握以及對法律的適用進行判斷,并且對事實的認定和法律適用承擔責任。而初審法官則負責處理一些事實清楚、證據確鑿的簡易案件類型,以及協(xié)助審判法官處理復雜案件的程序性、事務性的工作。①葉肖華、謝云生、李少偉：《論我國法官選任制度的完善》,載《法學雜志》2012年第7期。與此觀點有所不同的是,有學者提出并非對審判法官進行細分,而是對審判輔助人員再次進行分類,根據具體職責是否需要要求專業(yè)的司法能力,而將審判輔助人員劃分為兩種類型,一種需要具備專業(yè)的司法知識并且從事包含司法技術含量的審判工作,另一種則是不需要具備專業(yè)的司法知識,只需要從事純粹事務性的工作。②徐漢明、王玉梅：《司法管理體制改革研究述評》,載《現(xiàn)代法學》2016年第5期。

綜合比較以上兩種不同的觀點,要落實好司法人員分類管理工作并使之能夠有效地執(zhí)行,其關鍵在于厘清員額制檢察官與檢察官助理之間的職能、權限和責任,并且對于檢察官助理不宜完全采取“一刀切”的改革方式。首先,從工作職責上分析,檢察官主要負責對證據進行把握以及對事實認定和法律適用進行判斷,檢察官助理則受到檢察官指派負責審閱案卷、制作閱卷筆錄、詢問證人、擬定案件審查意見等工作?，F(xiàn)實情況中,檢察官助理同時也承擔了錄入檢察系統(tǒng)、郵寄送達法律文書、整理檢察卷宗等事務性工作。雖然,檢察官對案件擁有最終的決定權,但是部分專業(yè)性的輔助工作也由檢察官助理在輔助。③馬英川：《檢察人員分類管理制度研究》,載《法學雜志》2014年第8期。因此,從工作職能上分析,對于檢察官助理的職業(yè)前景不宜采取完全將其劃出檢察官競爭人選范疇的方式來進行。其次,從比較法的角度來看,各國對檢察官助理也均劃分了較為細致的類別。根據各自的專業(yè)能力和選擇,也將檢察輔助人員劃分為法律專業(yè)型、技術專業(yè)型以及行政事務型。并且,諸如日本等國家,還允許在區(qū)一級檢察廳的檢察官缺額的情況下,由法務大臣指派檢察事務官代行該區(qū)的檢察事務。據此,不難發(fā)現(xiàn),大陸法系部分國家并未完全采取對檢察官、檢察輔助人員垂直發(fā)展的選任模式,而是采取了較為靈活的政策,為確實具備專業(yè)法律素養(yǎng)、有檢察官潛質的檢察輔助人員向檢察官序列晉升留下了空間。

檢察機關進行司法體制改革以后,在實際工作中面臨一個比較現(xiàn)實的問題就是作為第一批參與改革的成員,由于員額數量有限,未能入額的一批檢察干警中也不乏有一些無論是法律素養(yǎng)、辦案經驗以及工作能力均為優(yōu)秀的人才,但是囿于工作年限等硬性指標,此次改革被劃分為檢察官助理。作為具有法學專業(yè)背景,且工作具有一定經驗的中青年檢察人員,如果就此將其升任為檢察官的路徑堵上,不利于提升中青年檢察人員的工作積極性,也不宜于應對日益紛繁復雜的檢察工作。