軍事行政審判管轄制度研究

海 娃

經(jīng)中央軍委批準(zhǔn),并經(jīng)最高人民法院批復(fù)同意,2017年7月1日,軍事行政審判試點(diǎn)工作在南部、中部戰(zhàn)區(qū)軍事法院及其所屬?gòu)V州、北京軍事法院?jiǎn)?dòng)。試點(diǎn)期間,廣州、北京軍事法院可以受理軍級(jí)以下軍事機(jī)關(guān)為被告的第一審軍事行政案件,南部、中部戰(zhàn)區(qū)軍事法院管轄二審軍事行政案件。①參見(jiàn)《解放軍報(bào)》2017年7月3日第1版。根據(jù)試點(diǎn)工作方案,試點(diǎn)結(jié)束后,軍事行政審判將在全軍范圍內(nèi)推開(kāi),其面臨的首要問(wèn)題就是如何構(gòu)建管轄制度,明確軍事法院之間關(guān)于第一審軍事行政案件的職權(quán)分工。軍事行政審判管轄對(duì)保證司法公正、提高審判效率具有重要意義,直接影響軍事行政審判制度整體功能效果的發(fā)揮,可以說(shuō)一通百順,一堵百塞。本文將在研究論證軍事行政審判管轄設(shè)置依據(jù)的基礎(chǔ)上,借鑒地方人民法院行政審判管轄改革經(jīng)驗(yàn),結(jié)合軍隊(duì)實(shí)際,提出軍事行政審判級(jí)別管轄、地域管轄、指定管轄的基本構(gòu)想,以及對(duì)完善相關(guān)配套制度的思考。

一、管轄設(shè)置依據(jù)

管轄是行政審判的起點(diǎn),對(duì)審判活動(dòng)發(fā)起、進(jìn)行以及結(jié)果都有重要影響,鑒于軍事行政審判特殊的價(jià)值導(dǎo)向、功能定位,軍事行政審判管轄與普通行政審判管轄在管轄設(shè)置依據(jù)上存在一些差異,深入研究差異,是科學(xué)合理構(gòu)建軍事行政審判管轄制度的基礎(chǔ)。

(一)軍事行政審判的特殊性

軍事行政審判的特殊性在于它的首要目標(biāo)是提高軍隊(duì)正規(guī)化水平,進(jìn)而提升軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力。軍隊(duì)作為執(zhí)行特殊任務(wù)的武裝集團(tuán),其職能任務(wù)決定了戰(zhàn)斗力建設(shè)是軍隊(duì)各方面建設(shè)的核心,戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)估檢查軍隊(duì)各項(xiàng)工作成效的尺度,規(guī)定并制約一切軍事實(shí)踐活動(dòng)①任士學(xué)、陳琪主編：《軍事行政管理學(xué)》,解放軍出版社2008年版,第32頁(yè)。,包括軍事司法活動(dòng)。戰(zhàn)斗力的生成不是一日之功,需要長(zhǎng)期科學(xué)、嚴(yán)格的管理養(yǎng)成。實(shí)踐證明,依法治軍是部隊(duì)管理最基本最有效的方法,已上升為我軍建軍治軍的基本方略。作為國(guó)家法治的有機(jī)組成,依法治軍帶有法治的共性,同時(shí)兼具軍隊(duì)的特點(diǎn),具有特殊內(nèi)涵。與公法學(xué)語(yǔ)境下,以權(quán)力制衡與權(quán)利保障為核心的“法治”不同,其側(cè)重于對(duì)軍事秩序的維護(hù),突出強(qiáng)調(diào)軍隊(duì)對(duì)條令條例的遵守。

軍事行政審判是依法治軍的重要制度保障,雖然借用了司法裁判的方式方法,但從本質(zhì)上看,還是軍事行政管理的一項(xiàng)監(jiān)督保障機(jī)制。因此,軍事行政審判在功能定位、價(jià)值導(dǎo)向、運(yùn)行規(guī)律上都與國(guó)家行政審判不同。軍事行政審判的特殊性決定,作為審判制度重要組成部分的管轄,不能復(fù)制照搬行政訴訟管轄規(guī)定,應(yīng)當(dāng)從有效提升軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力出發(fā),結(jié)合軍隊(duì)實(shí)際情況進(jìn)行分析論證。

(二)管轄設(shè)置原則

由于軍事行政審判兼具司法性與軍事性,因此,管轄具有雙重功能,作為訴訟制度,管轄的功能在于確定同級(jí)軍事法院之間對(duì)審理行政案件的具體分工,明確案件審理權(quán)限,指引當(dāng)事人向具有權(quán)限的軍事法院提起訴訟。而從軍事管理角度看,管轄實(shí)質(zhì)是對(duì)軍事行政管理中監(jiān)督職能的分配,旨在形成被軍隊(duì)群體認(rèn)可的糾紛解決權(quán)威,高效發(fā)揮行政審判監(jiān)督依法行政的功能；同時(shí)搭建起與軍事管理無(wú)縫隙的軍事行政糾紛解決渠道,及時(shí)修復(fù)彌合被糾紛損害的軍地軍內(nèi)關(guān)系,促進(jìn)軍隊(duì)和諧穩(wěn)定。為充分發(fā)揮軍事行政審判管轄的雙重功能,管轄設(shè)置既要結(jié)合軍隊(duì)特點(diǎn),合理運(yùn)用行政訴訟管轄的基本原則,同時(shí)還要將維護(hù)軍事秩序作為一項(xiàng)特殊原則納入考量。

1.結(jié)合軍事審判特點(diǎn)合理運(yùn)用管轄基本原則

通說(shuō)認(rèn)為,行政訴訟管轄需要遵循并綜合運(yùn)用以下基本原則：便于相對(duì)人訴訟,便于法院審判,有利公正司法,有利裁判執(zhí)行,靈活性與原則性結(jié)合。①姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》,北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2011年版,第439頁(yè)。除考慮法院、原告和被告的因素外,管轄設(shè)置還應(yīng)對(duì)立法的目的價(jià)值進(jìn)行綜合考慮。②楊建順：《行政訴訟集中管轄的悖論及其克服》,載《行政法學(xué)研究》2014年第4期?？v觀三大訴訟管轄規(guī)定,盡管存在基于案件審理性質(zhì)的差異,但背后所追求的價(jià)值目標(biāo)基本相同,都是為了更好地實(shí)現(xiàn)司法公正、提高司法效率。管轄設(shè)置需要能夠平衡這兩種價(jià)值之間的關(guān)系,尤其在二者關(guān)系緊張時(shí),需運(yùn)用靈活性原則進(jìn)行調(diào)和。軍事行政審判管轄?wèi)?yīng)當(dāng)遵循管轄的基本原則,但在適用這些原則時(shí),必須深挖原則背后的運(yùn)行機(jī)理,細(xì)致分析實(shí)現(xiàn)這些原則的現(xiàn)實(shí)制約條件,充分考慮軍隊(duì)實(shí)際情況,有所改良和取舍。

2.維護(hù)軍事秩序的特殊原則

由于軍事行政審判將提升軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力作為重要目標(biāo),因此,管轄設(shè)置同樣應(yīng)當(dāng)充分考慮戰(zhàn)斗力因素。良好的軍事秩序是軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力形成的基礎(chǔ),軍隊(duì)作為武裝力量集團(tuán),戰(zhàn)斗力不僅僅取決于每個(gè)軍人的能力素質(zhì),更需要緊密的團(tuán)隊(duì)配合,只有確保高度集中統(tǒng)一,紀(jì)律嚴(yán)明、令行禁止,作戰(zhàn)訓(xùn)練、日常管理形成良好秩序,才能隨時(shí)保持戰(zhàn)斗狀態(tài)。軍事行政審判雖然有利于監(jiān)督制約軍事機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為,保障官兵合法權(quán)益,促進(jìn)解決行政爭(zhēng)議,但需要經(jīng)過(guò)起訴、立案、送達(dá)、審判、執(zhí)行等司法程序,消耗當(dāng)事人的精力和時(shí)間,對(duì)部隊(duì)管理秩序,行政效率產(chǎn)生一定影響。

一方面,部隊(duì)歷來(lái)高度重視安全穩(wěn)定,對(duì)官兵生活工作管理嚴(yán)格,當(dāng)基層官兵作為原告參與軍事行政審判時(shí),難免需要增加請(qǐng)假、外出頻次。另一方面,備戰(zhàn)打仗是軍隊(duì)的核心任務(wù),軍隊(duì)單位行政負(fù)責(zé)人既是指揮官又是軍隊(duì)行政管理者,軍人同時(shí)具有公民和特殊武裝力量成員的雙重身份,如果軍隊(duì)單位與軍人疲于應(yīng)訴,必將影響其正常履職。綜上,管轄設(shè)置應(yīng)充分考慮軍隊(duì)特殊性,盡可能減少訴訟當(dāng)事人在應(yīng)訴過(guò)程中的消耗,避免司法審查對(duì)軍隊(duì)日常工作秩序造成影響。具體而言,當(dāng)審判便捷與原被告訴訟便捷沖突時(shí),優(yōu)先后者；當(dāng)原告與被告訴訟便捷沖突時(shí),優(yōu)先被告。實(shí)踐中,基本原則與特殊原則追求的價(jià)值有時(shí)會(huì)重合,重合情況下的管轄設(shè)置無(wú)疑是最科學(xué)的,而當(dāng)二者沖突時(shí),應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用特殊原則,確保管轄制度的設(shè)置有利于軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力的維持和提高。

(三)需考慮的客觀因素

除了遵循基本原則和特殊原則,管轄制度具體構(gòu)建時(shí),還需考慮諸多客觀因素,符合軍事司法實(shí)踐要求。首先,需考慮與現(xiàn)行軍事司法管轄制度的銜接問(wèn)題。目前,軍事法院刑事案件、民事案件管轄采取屬人管轄和屬地管轄結(jié)合模式,管轄對(duì)象為軍人或軍隊(duì)單位,同時(shí)以被告供職的軍事單位所在地確定具體管轄法院。行政審判管轄?wèi)?yīng)盡量與現(xiàn)行軍隊(duì)刑事、民事管轄保持一致,避免完全另起爐灶,造成司法資源浪費(fèi)。其次,需考慮軍事行政審判所處發(fā)展階段,審判資源和司法任務(wù)量。從地方行政訴訟發(fā)展情況看,軍事行政審判在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi),案件數(shù)量不會(huì)出現(xiàn)明顯增長(zhǎng),案件分布會(huì)受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平,駐軍數(shù)量,團(tuán)以上單位數(shù)量等因素影響,呈現(xiàn)不均衡態(tài)勢(shì),為防止司法資源浪費(fèi)或案件分配不均導(dǎo)致人少案多矛盾,管轄設(shè)置應(yīng)平衡審判資源與司法任務(wù)量。再次,需考慮軍事司法體制和軍事司法權(quán)威現(xiàn)狀。在本輪深化國(guó)防和軍隊(duì)改革中,中央軍委成立軍委政法委,統(tǒng)管軍隊(duì)司法工作,改變了軍事法院長(zhǎng)期以來(lái)主要按照行政隸屬關(guān)系設(shè)置和分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的固有模式,建立了區(qū)域化設(shè)置、垂直領(lǐng)導(dǎo)管理體制機(jī)制,軍事司法權(quán)威得到較大提升,軍事法院審判中立性增強(qiáng)。這種司法體制的重大變化,將對(duì)管轄設(shè)置產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

二、地方行政審判管轄改革的啟示

自1989年《行政訴訟法》頒布以來(lái),地方行政審判管轄制度的改革從未停止腳步。學(xué)習(xí)借鑒地方管轄改革的經(jīng)驗(yàn),對(duì)探索構(gòu)建軍事行政審判管轄制度具有積極意義。由于地方法院賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的“人財(cái)物”受制于地方政府,行政機(jī)關(guān)為避免敗訴,往往利用人事任免、物資分配等手段對(duì)法院、法官施加壓力。因此,地方法院對(duì)行政案件不敢受理、不敢下判、違心下判的情況較為普遍。行政審判出現(xiàn)了上訴率高、申訴率高,實(shí)體裁判率低、老百姓勝訴率低、發(fā)回重審和改判率低、老百姓服判息訴率低的“兩高四低”。這些異常的數(shù)據(jù)和反常的事例表明,行政審判體制中“行政訴訟管轄權(quán)范圍與行政區(qū)劃完全對(duì)應(yīng)”的設(shè)置存在嚴(yán)重的制度性缺陷。①江必新：《中國(guó)行政審判體制改革研究——兼論我國(guó)行政法院體系構(gòu)建的基礎(chǔ)、依據(jù)及構(gòu)想》,載《行政法學(xué)研究》2013年第4期。為彌補(bǔ)這一缺陷,最高人民法院采取了一系列改革措施,主要改革思路有兩種,下面分別介紹,并結(jié)合軍隊(duì)情況加以分析。

(一)兩種改革思路

1.提級(jí)管轄：從縱向上調(diào)整一審案件分配

提級(jí)管轄,即在現(xiàn)行法律規(guī)定的管轄級(jí)別的基礎(chǔ)上,將第一審案件交上一級(jí)法院審理。司法實(shí)踐中,由于基層人民法院法律地位較低,權(quán)威性較弱,對(duì)行政機(jī)關(guān)制約力量不足,行政審判司法審查功能受限制,導(dǎo)致基層法院行政案件維持率高,上訴率高。②2011年全國(guó)行政一審案件以判決方式結(jié)案的占27%,絕大多數(shù)案件以程序性的裁定駁回起訴或準(zhǔn)許撤訴結(jié)案,全國(guó)行政一審案件裁判上訴率高達(dá)69%,是刑事和民事的6倍和2.4倍,有的省達(dá)99%。參見(jiàn)葉贊平：《“民告官”為何那么難》,載《同舟共進(jìn)》2013年第10期。為解決此問(wèn)題,最高人民法院出臺(tái)司法解釋和司法政策,將原先基層法院受理的部分行政案件提高審級(jí),由中級(jí)人民法院受理。例如,將被告為縣級(jí)以上人民政府的案件納入中級(jí)人民法院一審范圍。同時(shí)從提級(jí)管轄的發(fā)起主體和緣由上進(jìn)行規(guī)定,把行政訴訟原告、基層人民法院和中級(jí)人民法院認(rèn)為應(yīng)該提級(jí)審判的案件都納入提級(jí)管轄范圍。2015年新行政訴訟法進(jìn)一步規(guī)定,可以通過(guò)指定管轄方式,由上級(jí)法院審理下級(jí)法院管轄的一審行政案件。

2.集中管轄：從橫向上調(diào)整管轄地域

2005年,浙江、山東等地開(kāi)始探索行政訴訟異地管轄模式。2013年,最高人民法院在充分總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》,明確集中管轄就是將部分基層人民法院管轄的一審行政案件,通過(guò)上級(jí)人民法院統(tǒng)一指定的方式,交由其他基層人民法院集中管轄,要求每一個(gè)高級(jí)人民法院在2013年選擇1～2個(gè)中級(jí)人民法院開(kāi)展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作,確定2～3個(gè)基層人民法院為集中管轄法院。2015年頒布的行政訴訟法將集中管轄經(jīng)驗(yàn)上升為法律,首次確立了行政案件中的跨行政區(qū)域管轄。2017年,上海、廣州、南京等地開(kāi)始試點(diǎn)由鐵路運(yùn)輸法院集中管轄行政案件。

(二)分析評(píng)價(jià)及啟示

上述地方行政訴訟管轄制度改革取得了一定成效,軍事行政審判管轄究竟在多大程度上借鑒地方的改革成果,需要分析地方改革奏效的原因,各種改革措施的利弊,再結(jié)合軍隊(duì)實(shí)際情況進(jìn)行評(píng)判。從改革效果看,兩種改革都一定程度上解決了行政干擾問(wèn)題。提級(jí)管轄之所以有利于排除干擾,一是使法院脫離了原有的管理保障關(guān)系；二是緩解了“職級(jí)對(duì)比”對(duì)“中立裁判”帶來(lái)的壓力,使法院裁判更有底氣；三是一定程度減輕了法官個(gè)人教育、醫(yī)療等保障辦事等方面的顧慮。提級(jí)后,法官生活居住范圍與被審行政機(jī)關(guān)管轄基本分離,避免了人情對(duì)司法的干擾。與此同時(shí),提級(jí)管轄還提升了司法審判權(quán)威。但從改革推進(jìn)情況看,提級(jí)管轄在帶來(lái)收益的同時(shí),也面臨中級(jí)人民法院和基層人民法院案件審理數(shù)量不均,影響司法資源整體統(tǒng)籌分配問(wèn)題。

集中管轄之所以能排除干擾,起作用的因素也主要是第一點(diǎn)、第三點(diǎn)。和提級(jí)管轄相比,“提級(jí)”只是針對(duì)某些特殊被告或重大、復(fù)雜案件,而“集中”基本實(shí)現(xiàn)行政管轄區(qū)域與司法管轄區(qū)域的分離,對(duì)排除干擾,提升司法公正性的效果比“提級(jí)”更明顯。且集中管轄優(yōu)化司法資源配置,有利于提高審判專業(yè)水平和審判質(zhì)量。但同時(shí)帶來(lái)了訴訟不便,增加當(dāng)事人訴訟成本的弊端。由于“地方支持”是司法改革順利推進(jìn)的重要保證,集中后,依托當(dāng)?shù)攸h委、政府建立的矛盾化解機(jī)制不復(fù)存在,“去地方化”的改革目標(biāo)與“地方支持”的現(xiàn)實(shí)要求矛盾逐漸凸顯。

地方管轄改革帶來(lái)以下啟示。首先,從行政審判面臨的司法干擾因素看,地方法院與軍事法院有所不同,管轄設(shè)置方案應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。地方法院“人財(cái)物”受制于地方政府,為提高審判公正性,采取了跨行政區(qū)劃集中管轄的思路。軍事司法體制改革后,軍事法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)獲得了更為有力的體制保障,總體上受到的行政干擾要小于地方。但由于軍隊(duì)更強(qiáng)調(diào)“下級(jí)服從上級(jí)”,被告單位通常會(huì)從上級(jí)主管部門(mén)的認(rèn)可中獲得其行為的正當(dāng)性依據(jù),因此,軍事行政審判有時(shí)會(huì)受到被告上級(jí)主管單位意見(jiàn)的影響。此種情況下,提級(jí)管轄的改革思路對(duì)軍事行政審判更有參考借鑒意義。其次,提級(jí)同時(shí)還要合理平衡戰(zhàn)區(qū)軍事法院、總直屬軍事法院和基層軍事法院一審案件數(shù)量分配問(wèn)題,防止出現(xiàn)地方法院提級(jí)后上級(jí)人民法院人少案多,案件分布呈倒金字塔的情況。再次,集中管轄對(duì)審判專業(yè)化程度的提高,行政審判隊(duì)伍建設(shè)具有積極作用,軍事行政審判管轄可以借鑒。最后,從地方經(jīng)驗(yàn)看,管轄制度需保持一定靈活性,不宜規(guī)定過(guò)死,要給法院留一定的選擇空間,以平衡各種價(jià)值,滿足司法審判實(shí)踐的需求。

三、軍事行政審判管轄制度的基本構(gòu)想

軍事法院分為三級(jí)：第一級(jí)為正軍級(jí)的解放軍軍事法院,履行相當(dāng)于地方高級(jí)人民法院的審判職能；第二級(jí)為正師級(jí)的東南北中戰(zhàn)區(qū)軍事法院,西部戰(zhàn)區(qū)第一、第二軍事法院(以下簡(jiǎn)稱戰(zhàn)區(qū)院),以及解放軍總直屬軍事法院(以下簡(jiǎn)稱總直院),履行相當(dāng)于地方中級(jí)人民法院的審判職能；第三級(jí)為副師級(jí)的基層軍事法院(以下簡(jiǎn)稱基層院),共26家,履行相當(dāng)于地方基層人民法院的審判職能①參見(jiàn)最高人民法院2016年6月29日發(fā)布的《關(guān)于重新編制發(fā)布軍事法院代字的通知》(法〔2016〕142號(hào))。。下面,在現(xiàn)有的軍事司法管轄制度基礎(chǔ)上,結(jié)合軍事行政審判特點(diǎn),從級(jí)別管轄、集中管轄、指定管轄三個(gè)方面分別加以分析。

(一)級(jí)別管轄

級(jí)別管轄是根據(jù)被告的級(jí)別確定案件在不同級(jí)別軍事法院之間的分配,一審管轄權(quán)的確定是級(jí)別管轄的核心。綜合考慮軍隊(duì)編制改革情況,以及各級(jí)軍事法院的司法能力、司法工作量,借鑒地方管轄改革經(jīng)驗(yàn),軍事行政審判級(jí)別管轄可作如下設(shè)置：基層院受理旅級(jí)(副師級(jí))以下軍事單位為被告的第一審軍事行政案件,戰(zhàn)區(qū)院受理正師級(jí)、軍級(jí)單位為被告的第一審軍事行政案件,解放軍軍事法院受理戰(zhàn)區(qū)級(jí)單位為被告的第一審軍事行政案件。

在級(jí)別管轄設(shè)置中,主要考慮兩個(gè)方面的因素。一是要讓最大數(shù)量的行政糾紛由基層院審理。本輪軍隊(duì)編制體制改革,部隊(duì)編成結(jié)構(gòu)由軍—師—團(tuán)—營(yíng)“四級(jí)制”變成軍—旅—營(yíng)“三級(jí)制”。由于部隊(duì)的工作重心在基層,基層是軍隊(duì)全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。在新的編成結(jié)構(gòu)下,部隊(duì)行政管理行為多由旅級(jí)或副師級(jí)及以下軍事單位作出。由此,可以預(yù)測(cè)未來(lái)軍事行政糾紛將集中在副師級(jí)(旅級(jí))及以下被告單位與相對(duì)人之間。因此,由基層院審理副師級(jí)(旅級(jí))及以下軍事單位,便于發(fā)揮基層院貼近部隊(duì),在一線解決軍事行政糾紛的便利條件。二是考慮軍隊(duì)管理的特殊性,應(yīng)當(dāng)盡可能避免軍事法院與所審被告單位之間的級(jí)別差距較大。軍事管理以“下級(jí)服從上級(jí)”為基本領(lǐng)導(dǎo)原則,軍人以服從命令聽(tīng)指揮為天職。因此軍事機(jī)關(guān)具有高度的權(quán)威,戰(zhàn)時(shí)是絕對(duì)權(quán)威,只能服從；平時(shí)是相對(duì)權(quán)威,也需要被特別的尊重。這與行政機(jī)關(guān)上級(jí)官僚對(duì)下級(jí)官僚的支配性權(quán)威不同,下級(jí)一般會(huì)遵守上級(jí)的命令,但他們?nèi)匀豢梢员３謱?duì)上級(jí)命令的理性懷疑,并在某些情況下拒絕遵守。①組織成員之所以服從一個(gè)支配者,并非服從他個(gè)人,而是服從一個(gè)無(wú)私的秩序。因此,成員對(duì)掌握權(quán)威者服從的義務(wù),只限于這項(xiàng)秩序所給予的、為理性所決定的、切實(shí)的管轄權(quán)范圍內(nèi)。參見(jiàn)[德]馬克斯·韋伯：《支配的類型》,康樂(lè)等譯,載《韋伯作品集Ⅱ：經(jīng)濟(jì)與歷史,支配的類型》,廣西師范大學(xué)出版社2004年版,第309頁(yè)。轉(zhuǎn)引自俞祺：《行政規(guī)則的司法審查強(qiáng)度——基于法律效力的區(qū)分》,法律出版社2018年版,第146頁(yè)。因此,軍事機(jī)關(guān)在內(nèi)部成員心目中的權(quán)威性高于行政機(jī)關(guān),軍事行政審判被告級(jí)別與法院級(jí)別之間的“職級(jí)對(duì)比關(guān)系”問(wèn)題,比地方行政訴訟突出。軍事機(jī)關(guān)級(jí)別越高權(quán)威性越強(qiáng),若軍事法院審查被告單位級(jí)別過(guò)高,在調(diào)查取證、和解、執(zhí)行等司法環(huán)節(jié)上可能存在一定難度,且對(duì)軍事法院的審查深度、審查正當(dāng)性也會(huì)產(chǎn)生影響。

(二)集中管轄

集中管轄,即選擇一個(gè)基層院集中管轄?zhēng)讉€(gè)省(區(qū)、市)駐軍的軍事行政案件。軍事行政審判可以選擇適度集中管轄方式,在每個(gè)戰(zhàn)區(qū)院所轄基層院范圍內(nèi),集中設(shè)置幾個(gè)行政審判庭。主要理由如下：一是提高審判的專業(yè)化水平。軍事行政案件若分散在各基層院,數(shù)量分布差異大,會(huì)制約法官專業(yè)水平的提高。集中管轄可以使案件數(shù)量增加,類型更加豐富,以確保行政審判庭有一定的規(guī)模和適度的受案量。為專業(yè)化審判提供案件基礎(chǔ)、人才基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。二是統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),更好維護(hù)軍事秩序。實(shí)踐中,不同法院對(duì)同一事項(xiàng)很可能作出不同的裁判。由于軍事行政審判審理的被告是軍事機(jī)關(guān),為確保軍隊(duì)集中統(tǒng)一,形成良好秩序,軍事行政審判應(yīng)當(dāng)盡量避免同案不同判的情形,同時(shí)減少上訴和申訴。這就對(duì)行政審判的質(zhì)量提出很高要求,需要集中優(yōu)勢(shì),實(shí)行專業(yè)化審判,確保審判質(zhì)量,使同類案件的裁判尺度得到統(tǒng)一,使裁判結(jié)果具有更強(qiáng)的穩(wěn)定性。三是軍事法院編制的實(shí)際情況。軍隊(duì)改革后,軍隊(duì)單位普遍縮編,在此背景下擴(kuò)充軍事行政審判力量比較難,如果26個(gè)基層院都成立行政審判庭,每個(gè)庭至少配備1～2名審判員,實(shí)踐中難以落實(shí)。集中管轄可以集中優(yōu)勢(shì)力量,大大減少了編制需求,提高了制度落地的可行性。四是避免行政干擾。行政訴訟管轄改革經(jīng)驗(yàn)啟示我們,集中管轄是避免司法審判受行政干擾的一個(gè)較好解決路徑。由于目前各戰(zhàn)區(qū)院、基層院后勤保障仍依托于駐在單位。因此,不排除因物資分配受制于人,在辦理相關(guān)軍事機(jī)關(guān)為被告的行政案件時(shí),出現(xiàn)地方行政訴訟遇到的“立案難、審理難、執(zhí)行難”困擾,集中管轄可一定程度上解決上述問(wèn)題。五是適度集中,而非完全集中,可以保持管轄制度的靈活性。當(dāng)司法實(shí)踐中出現(xiàn)以基層院駐在單位為被告等,可能會(huì)影響司法公正的情形時(shí),可以根據(jù)具體情況,選擇另一家集中管轄法院審理。

由于每個(gè)戰(zhàn)區(qū)院轄區(qū)內(nèi)的部隊(duì)分布情況各不相同,確定集中管轄的基層院,還需要科學(xué)評(píng)估司法效率、司法能力以及審判業(yè)務(wù)量,選擇行政爭(zhēng)議高發(fā)區(qū)域的基層院設(shè)置行政審判庭,可以方便當(dāng)事人訴訟,提高審判效率,更好查清案件事實(shí),也有助于加強(qiáng)各級(jí)軍隊(duì)單位對(duì)軍事行政訴訟的了解,引導(dǎo)軍隊(duì)單位依法行政。由于軍事行政爭(zhēng)議主要是官兵與軍隊(duì)單位之間的爭(zhēng)議,其發(fā)生量與駐軍單位、駐軍人數(shù)有著直接的聯(lián)系。這與地方情況類似,地方法院行政審判機(jī)構(gòu)與行政區(qū)域也有著嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)性,縣級(jí)以上行政區(qū)域多的地方,行政審判機(jī)構(gòu)就多。①葉贊平：《行政訴訟管轄制度改革研究》,法律出版社2014年版,第42～50頁(yè)。因此,可選擇在轄區(qū)駐軍較多的基層院設(shè)行政審判庭。

(三)指定管轄

指定管轄能夠增強(qiáng)管轄制度的靈活性,為確保案件公平公正審判,級(jí)別管轄、集中管轄?wèi)?yīng)當(dāng)與指定管轄相結(jié)合。針對(duì)軍隊(duì)特點(diǎn),可以對(duì)以下幾類案件,由有管轄權(quán)的軍事法院或案件當(dāng)事人向上一級(jí)軍事法院提出管轄申請(qǐng),由上一級(jí)軍事法院審查決定,案件由有管轄權(quán)的法院或轄區(qū)內(nèi)其他法院,或上一級(jí)法院自行審理。第一類是以軍事法院駐在單位為被告的案件,為避免行政干擾,遇到這類主體為被告的案件,可更換管轄法院。第二類是軍內(nèi)群體性糾紛等轄區(qū)影響較大的行政糾紛,可以由上一級(jí)法院提級(jí)管轄。第三類是不宜由有管轄權(quán)法院審理的其他情形。作為兜底條款,上一級(jí)法院可以視具體情況,以此作為調(diào)節(jié)案件任務(wù)分工的機(jī)制,防止某一法院案件過(guò)于集中,任務(wù)分工不均,影響審判質(zhì)效。

四、關(guān)于配套機(jī)制

管轄僅僅是訴訟的起點(diǎn),管轄制度無(wú)法解決訴訟中的所有問(wèn)題,要確保軍事行政審判功能發(fā)揮,除了科學(xué)合理設(shè)置管轄,還應(yīng)當(dāng)建立健全管轄制度相關(guān)配套機(jī)制。

(一)巡回審判制度

軍事行政審判集中管轄可能會(huì)導(dǎo)致未設(shè)行政審判庭地區(qū)的被訴軍事單位和相對(duì)人訴訟成本提高,訴訟效率降低,尤其對(duì)一些駐地偏遠(yuǎn)的當(dāng)事人難以落實(shí)“兩便原則”。地方行政訴訟集中管轄改革也遇到了此類問(wèn)題,但改革所在地老百姓多表示,寧可多跑路也要司法公正。由于軍隊(duì)職能特殊,為了向戰(zhàn)斗力聚焦,減少軍事行政糾紛解決對(duì)軍隊(duì)履行職能使命的影響,減少被訴單位和軍事行政相對(duì)人的訴訟負(fù)擔(dān),更好發(fā)揮軍事行政審判服務(wù)備戰(zhàn)打仗的功能,在基層院一審環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)建立配套的巡回審判制度。由集中管轄行政案件的基層院派合議庭,前往被訴單位所在省、直轄市、自治區(qū)的軍事法院審理行政案件,如被訴單位地理位置偏遠(yuǎn),可視情況,組織合議庭直接去被訴單位所在地組織開(kāi)庭。通過(guò)巡回審判、上門(mén)辦案,減少案件集中管轄后對(duì)訴訟效率的影響。

(二)裁判執(zhí)行保障機(jī)制

司法權(quán)威的建立依賴于裁判的有效執(zhí)行,一個(gè)裁判結(jié)果如果不能執(zhí)行,不但無(wú)法彰顯司法審判效果,而且會(huì)對(duì)司法環(huán)境造成極大的破壞。目前級(jí)別管轄設(shè)置中,由于行政案件工作量分工問(wèn)題導(dǎo)致被訴軍事單位級(jí)別可能高于案審法院,如何確保法院能夠公平公正審理案件,不受軍事單位干擾,必須構(gòu)建配套機(jī)制,賦予法院執(zhí)行部門(mén)有效的執(zhí)行手段。尤其是對(duì)拒不執(zhí)行法院判決的軍事單位采取一定的處理措施,避免執(zhí)行不能影響軍事法院在行政審判中的司法權(quán)威。由于軍事行政審判審理的軍隊(duì)單位依法行政中的問(wèn)題,廣義上看也是行政監(jiān)察的范圍,因此,可以探索構(gòu)建與軍委紀(jì)委相關(guān)監(jiān)察部門(mén),各戰(zhàn)區(qū)、軍兵種紀(jì)委的協(xié)作機(jī)制,將司法確認(rèn)軍隊(duì)單位違法行政、軍隊(duì)單位拒不執(zhí)行司法判決的情況及時(shí)向上述部門(mén)反饋通報(bào),由紀(jì)委監(jiān)督督促軍事機(jī)關(guān)依照法院裁判,糾正違法行為,更好履職盡責(zé)。