我國(guó)法官懲戒制度的程序困境及出路①

王明輝

在深入推進(jìn)司法責(zé)任制改革背景下,法官懲戒制度的構(gòu)建成為有效平衡獨(dú)立行使審判權(quán)與司法責(zé)任問(wèn)題的利器。在法官懲戒制度諸要素中,程序是聯(lián)系依據(jù)、主體、事由、結(jié)果及救濟(jì)的紐帶——懲戒是否合乎規(guī)范、主體是否適格、事由是否正當(dāng)、結(jié)果是否公正、救濟(jì)是否充分,皆應(yīng)在正當(dāng)?shù)某绦蛑杏枰哉故?。因?審視我國(guó)法官懲戒制度之程序,查找其短板并予以健全和完善,成為法官懲戒制度落地的重要課題。

一、我國(guó)法官懲戒制度的程序樣態(tài)

當(dāng)前,我國(guó)法官懲戒程序尚缺乏明確的法律規(guī)定,相關(guān)表述散見(jiàn)于《人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014—2018)》和《最高人民法院〈關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)〉》(以下簡(jiǎn)稱《司法責(zé)任制意見(jiàn)》)以及《最高人民法院 最高人民檢察院〈關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(jiàn)(試行)〉》中。整體相對(duì)籠統(tǒng),主要分為五步：第一,發(fā)現(xiàn)責(zé)任追究事由,由院長(zhǎng)、審判監(jiān)督(或?qū)徟泄芾?部門提出初步意見(jiàn)。第二,由監(jiān)察部門啟動(dòng)責(zé)任追究程序,調(diào)查并采取必要、合理的保護(hù)措施。當(dāng)事法官享有知情、辯解和舉證的權(quán)利。第三,監(jiān)察部門認(rèn)為需要追究責(zé)任的,報(bào)請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)決定,并報(bào)送法官懲戒委員會(huì)審議,高級(jí)人民法院監(jiān)察部門應(yīng)派員通報(bào)相關(guān)情況并舉證。當(dāng)事法官有權(quán)進(jìn)行陳述、舉證、辯解、申請(qǐng)復(fù)議和申訴。第四,由法官懲戒委員會(huì)作出無(wú)責(zé)、免責(zé)或給予懲戒處分的建議。第五,由組織人事部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)依法處理。其主要特點(diǎn)可總結(jié)如下：

1.一元化的啟動(dòng)模式。雖然《司法責(zé)任制意見(jiàn)》規(guī)定“各級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)依法自覺(jué)接受人大、政協(xié)、媒體和社會(huì)監(jiān)督,依法受理對(duì)法院違法審判行為的舉報(bào)、投訴,并認(rèn)真進(jìn)行調(diào)查核實(shí)”,但總體而言,該程序具有較強(qiáng)的一元化特征。外部監(jiān)督和舉報(bào)只是幫助法院發(fā)現(xiàn)懲戒線索,而不能直接啟動(dòng)責(zé)任追究程序,程序是否啟動(dòng)需經(jīng)法院調(diào)查核實(shí)。

2.多頭化的職權(quán)設(shè)置。在法院外部,法官懲戒委員會(huì)成為與法院紀(jì)檢監(jiān)察部門并存的法官懲戒機(jī)構(gòu),職權(quán)配置逐步由法院自行確定責(zé)任向法院調(diào)查責(zé)任、懲戒委員會(huì)認(rèn)定責(zé)任的模式轉(zhuǎn)變。在法院內(nèi)部,院長(zhǎng)、審判監(jiān)督部門、審判管理部門、監(jiān)察部門、審委會(huì)等均負(fù)有與法官懲戒相關(guān)的職權(quán),各部門的職能分工及程序流程相對(duì)多元。

3.內(nèi)部化的運(yùn)作路徑。法官懲戒事由的發(fā)現(xiàn)、初步審查、全面調(diào)查、決定報(bào)送等程序主要在法院內(nèi)部進(jìn)行,并由法院紀(jì)檢監(jiān)察部門主導(dǎo)。法院在是否啟動(dòng)調(diào)查工作、是否報(bào)送懲戒委員會(huì)予以審議等方面彈性較大,選擇余地較寬,具有較強(qiáng)話語(yǔ)權(quán)。

4.抽象化的救濟(jì)機(jī)制。法官懲戒程序?qū)葷?jì)機(jī)制的規(guī)定相對(duì)原則、抽象,且在一定程度上延續(xù)了傳統(tǒng)監(jiān)察制度的模式。在法官懲戒委員會(huì)作出給予懲戒處分的建議之后,或在法官已被實(shí)際給予懲戒處分之后,應(yīng)該如何進(jìn)行救濟(jì),還需進(jìn)一步明晰化和具體化。

二、我國(guó)法官懲戒制度的程序缺陷

現(xiàn)階段,我國(guó)法官懲戒制度的程序缺陷主要集中于職權(quán)配置、中立程度和保障機(jī)制等方面。

1.職權(quán)配置失衡。從外部看,在“公眾—法院—法官懲戒委員會(huì)”三者關(guān)系中,法院職權(quán)相對(duì)膨脹——公眾檢舉和控告能否推動(dòng)懲戒程序啟動(dòng),以及懲戒委員會(huì)能否介入程序,均取決于法院的調(diào)查決定——法院成為左右法官懲戒程序的關(guān)鍵主體,在一定程度上既限制了公眾參與,也制約了懲戒委員會(huì)職能的發(fā)揮。從內(nèi)部看,法院院長(zhǎng)、審監(jiān)部門、審管部門、監(jiān)察部門、審委會(huì)等在法官懲戒方面職權(quán)配置較分散,分工相對(duì)不明確,還存在“一崗多職”“角色重疊”等現(xiàn)象——比如,院長(zhǎng)既享有提起初步意見(jiàn)權(quán),又享有委托審查權(quán),還享有是否報(bào)送法官懲戒委員會(huì)的決定權(quán)；審判監(jiān)督部門既享有提起初步意見(jiàn)權(quán),又享有審查權(quán)——這便使得審查程序極易被架空。

2.中立程度不足。在一元化的啟動(dòng)模式及內(nèi)部化的運(yùn)作路徑下,雖然設(shè)置了懲戒委員會(huì),但懲戒工作仍主要由法院紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé),具有高度封閉性和行政性特點(diǎn)。①徐昕、黃艷好、汪小棠：《中國(guó)司法改革年度報(bào)告(2015)》,載《政法論壇》2016年第3期。首先,法院紀(jì)檢監(jiān)察自我追責(zé)色彩明顯。受責(zé)任捆綁、法院聲譽(yù)、領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)等方面因素影響,法院對(duì)內(nèi)部人員追責(zé)往往有所顧忌,主動(dòng)追責(zé)的積極性不足、難度較大,法官違法違紀(jì)行為容易被內(nèi)部消化。其次,懲戒委員會(huì)易成為法院自我追責(zé)的“升級(jí)版”。根據(jù)《上海市法官遴選(懲戒)工作辦公室工作規(guī)則(試行)》的規(guī)定,懲戒委員會(huì)辦公室設(shè)在法院政治部,雖接受懲戒委員會(huì)的指導(dǎo)與監(jiān)督,但仍直接聽(tīng)命于法院黨組。②陳海鋒：《錯(cuò)案責(zé)任追究的主體研究》,載《法學(xué)》2016年第2期。很難想象在法院提出應(yīng)追究法官責(zé)任的意見(jiàn)后,懲戒委員會(huì)還能給出相左的建議。機(jī)構(gòu)上的重合使得法院成為實(shí)質(zhì)上的責(zé)任認(rèn)定主體。

3.保障力度偏弱。程序公正是實(shí)體公正的必要前提。由于救濟(jì)程序抽象化、行政化特點(diǎn)明顯,加之職權(quán)配置失衡、中立性不足,導(dǎo)致法官權(quán)利保障救濟(jì)機(jī)制嚴(yán)重弱化。在審判職權(quán)與責(zé)任分配相對(duì)不均的情況下,責(zé)任承擔(dān)主體的確定呈現(xiàn)“由決定者擔(dān)責(zé)”和“從領(lǐng)導(dǎo)向一線遞減”的特點(diǎn)。于是,在“多做多錯(cuò)+保障機(jī)制欠缺”的情況下,一線法官為減輕、轉(zhuǎn)移或規(guī)避責(zé)任,往往求助于口頭請(qǐng)示領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)法院、提交審委會(huì)討論、無(wú)原則性調(diào)解等非正常渠道,進(jìn)一步影響審判獨(dú)立和審級(jí)獨(dú)立。有學(xué)者直言,“如果一套制度要求法官在個(gè)人利益和司法公正之間進(jìn)行非此即彼的選擇,那無(wú)異于鼓勵(lì)法官踐踏該制度”。①蘭榮杰：《把法官當(dāng)“人”看——兼論程序失靈現(xiàn)象及其補(bǔ)救》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2011年第5期。

綜上所述,法官懲戒制度之程序缺陷極易導(dǎo)致“追責(zé)難”與“救濟(jì)難”并存的尷尬局面。為了在落實(shí)司法責(zé)任制的同時(shí),確保法官不因責(zé)罰嚴(yán)苛影響正常工作,法院往往按照“舉重放輕”的實(shí)踐邏輯,在上級(jí)(或外部)壓力和保護(hù)法官之間尋找某種動(dòng)態(tài)平衡。②王倫剛、劉思達(dá)：《從實(shí)體問(wèn)責(zé)到程序之治——中國(guó)法院錯(cuò)案追究制運(yùn)行的實(shí)證考察》,載《法學(xué)家》2016年第2期。結(jié)果是,一旦法院認(rèn)為無(wú)須追責(zé),則法官被追責(zé)的可能性微乎其微；一旦法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)追責(zé),則往往致使法官實(shí)際承擔(dān)責(zé)任,且很難獲得救濟(jì)。更有甚者,在法官審判活動(dòng)不能獨(dú)立的情況下,一線法官還要面臨成為“替罪羊”的危險(xiǎn)。

三、我國(guó)法官懲戒程序缺陷的緣由剖析

作為強(qiáng)化司法責(zé)任制的重要一環(huán),我國(guó)法官懲戒程序之所以出現(xiàn)上述問(wèn)題,有其深層原因。

1.行政化管理模式的影響。在整個(gè)法官懲戒程序中,法院占據(jù)主導(dǎo)地位,在程序啟動(dòng)、調(diào)查取證、決定提請(qǐng)審議以及最終的實(shí)施懲戒等方面均發(fā)揮重要作用。因缺乏主體上的獨(dú)立性和中立性、程序上的平等性和對(duì)抗性,法院與當(dāng)事法官仍屬于行政管理意義上的管理者與被管理者關(guān)系。誠(chéng)然,從一般意義上來(lái)講,法院對(duì)法官行使管理職權(quán)無(wú)可厚非,但由于法官懲戒不僅涉及法官切身利益,而且關(guān)乎司法公正,若繼續(xù)沿用傳統(tǒng)行政化追責(zé)模式實(shí)有所不妥——其使得公眾有理由懷疑,法院要么因壓力所迫忽略法官權(quán)利保障,要么為保護(hù)法官縱容違法違紀(jì)；也使得法官難免心有芥蒂,要么憚?dòng)趹徒洳桓要?dú)立裁判,要么于懲戒后無(wú)法心服口服。因此,由于沒(méi)有擺脫行政化管理模式的影響,法官懲戒程序在完整性、嚴(yán)密性、中立性、公正性、權(quán)威性方面表現(xiàn)弱勢(shì),暴露出制度性缺陷。

2.改革舉措相互掣肘的后果。司法改革是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)性工程,牽一發(fā)而動(dòng)全身,法官懲戒制度及程序的設(shè)計(jì)需置于改革總體框架中通盤(pán)考慮。一方面要與整體改革目標(biāo)和思路相契合,保持方向一致；另一方面要與其他改革舉措保持協(xié)調(diào)融貫,形成有效合力。要整合員額制改革、去行政化改革、職業(yè)保障改革、責(zé)任制改革的成果,實(shí)現(xiàn)法官權(quán)責(zé)利的高度統(tǒng)一。但由于頂層設(shè)計(jì)對(duì)整體改革與重點(diǎn)任務(wù)間的關(guān)系認(rèn)識(shí)和協(xié)調(diào)不足,各項(xiàng)改革舉措、相互掣肘的情況比較嚴(yán)重。一方面,在法官員額制、去行政化和地方化以及司法保障等問(wèn)題尚待進(jìn)一步突破的情況下,法官懲戒制度很難拋開(kāi)包袱。除新設(shè)置的懲戒委員會(huì)以外,程序設(shè)計(jì)難以大刀闊斧推進(jìn)。另一方面,不完善的法官懲戒程序反過(guò)來(lái)承認(rèn)和強(qiáng)化了亟須改革的原有司法體制,弱化了法官職業(yè)保障,減弱了頂層設(shè)計(jì)通過(guò)制度去除行政化的決心。

3.“倒逼”式改革邏輯的副作用。在現(xiàn)有制度框架較難迅速全面去行政化的情況下,通過(guò)法官個(gè)體責(zé)任的強(qiáng)化,倒逼審判獨(dú)立和公正成為改革的無(wú)奈之舉。法官懲戒制度正是期望通過(guò)法官個(gè)體原子式的獨(dú)立模式,以“由裁判者負(fù)責(zé)”倒逼“讓審理者裁判”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。①陳虎：《邏輯與后果——法官錯(cuò)案責(zé)任終身制的理論反思》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第2期。在“倒逼”式改革邏輯的作用下,法官懲戒作為一種新的制度類型所具有的宣示和警示意義便凸現(xiàn)出來(lái),得以快速優(yōu)先推行,而具體的懲戒程序則相對(duì)靠后,只在現(xiàn)有制度框架體系內(nèi)予以初步構(gòu)建,故呈現(xiàn)出倒置現(xiàn)象：程序滯后于制度本身落地,注重法官責(zé)任強(qiáng)化多于權(quán)利保障。另外,在沒(méi)有實(shí)質(zhì)性調(diào)整原有監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上,設(shè)立法官懲戒委員會(huì)猶如并行設(shè)置了一套新的管理機(jī)制,在一定程度上造成了二者并存且容易發(fā)生沖突的局面。②陳瑞華：《法官責(zé)任制度的三種模式》,載《法學(xué)研究》2015年第4期。

四、域外法官懲戒程序的經(jīng)驗(yàn)啟示

如何應(yīng)對(duì)我國(guó)法官懲戒程序的缺陷并加以完善?可先從比較法角度,考察域外國(guó)家和地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn),并選擇性地為己所用。

1.美國(guó)法官懲戒程序。美國(guó)聯(lián)邦和州各設(shè)立兩套法官懲戒程序,即法官?gòu)椲莱绦蚝退痉☉徒涑绦颉Ｂ?lián)邦及各州法官?gòu)椲莱绦蛳鄬?duì)一致,均由眾議院起訴,參議院審理,由2/3參議院成員通過(guò)裁決。聯(lián)邦司法懲戒由司法理事會(huì)負(fù)責(zé),根據(jù)法官不當(dāng)行為的嚴(yán)重程度及不良影響等,選擇正式或非正式懲戒。①嚴(yán)仁群：《美國(guó)法官懲戒制度論要——兼析中美懲戒理念之差異》,載《法學(xué)評(píng)論》2004年第6期。各州則普遍設(shè)立委員會(huì)、理事會(huì)、專門法庭等司法行為機(jī)構(gòu),專門負(fù)責(zé)對(duì)法官不當(dāng)行為進(jìn)行調(diào)查和聽(tīng)審,②趙增田：《美國(guó)司法懲戒制度研究》,載《嘉應(yīng)學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué))》2015年第6期。之后或提出本機(jī)構(gòu)認(rèn)定的事實(shí)及懲戒建議,由最高法院作出懲戒決定；或自行作出懲戒決定,并允許當(dāng)事法官向最高法院上訴。③俞甲乙編譯：《美國(guó)聯(lián)邦及各州司法懲戒制度》,載《法律適用》2003年第9期。程序多采用法庭式和訴訟式,主要分為審查投訴、初步調(diào)查、預(yù)審、全面調(diào)查、正式指控、聽(tīng)證審理、作出懲戒建議或決定等幾個(gè)階段。④趙增田：《美國(guó)司法懲戒制度研究》,載《嘉應(yīng)學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué))》2015年第6期。

2.德國(guó)法官懲戒程序。德國(guó)法官懲戒程序同樣包括兩種,即彈劾程序和紀(jì)律處分程序。聯(lián)邦法官?gòu)椲莱绦蛴陕?lián)邦議會(huì)下議院負(fù)責(zé)提出控告,由聯(lián)邦憲法法院處理,憲法法官經(jīng)2/3投票作出懲戒決定；州級(jí)法官?gòu)椲腊凑崭髦莩绦蜻M(jìn)行。紀(jì)律處分程序則由德國(guó)聯(lián)邦及各州法官紀(jì)律法院負(fù)責(zé)。以聯(lián)邦紀(jì)律法院為例,其審判案件須由1名審判長(zhǎng)、2名常任陪審法官和2名非常任法官組成合議庭進(jìn)行。另外,對(duì)于一些相對(duì)較輕的不當(dāng)行為,各級(jí)法院院長(zhǎng)以及洲或聯(lián)邦一級(jí)主管法院的部門有權(quán)處以譴責(zé)和警告處分。⑤徐靜村、潘金貴：《法官懲戒制度研究——兼論我國(guó)司法彈劾制度的建構(gòu)》,載《公法研究》2004年第1輯。

3.日本法官懲戒程序。同美、德相仿,日本也建立了包括彈劾程序和一般懲戒程序在內(nèi)的二元法官懲戒程序。彈劾程序方面,與美國(guó)由眾參兩院分別負(fù)責(zé)訴審不同,日本采國(guó)會(huì)混合訴審模式。國(guó)會(huì)參眾兩院分別推出10名議員共同組成法官起訴委員會(huì),負(fù)責(zé)受理彈劾請(qǐng)求；分別推出7名議員共同組成彈劾法院,負(fù)責(zé)審理彈劾案件。⑥李賢華：《域外法官懲戒組織的設(shè)置及其運(yùn)行》,載《人民法院報(bào)》2015年7月3日第8版。任何人認(rèn)為有理由對(duì)法官實(shí)施彈劾罷免時(shí),均可向起訴委員會(huì)提起罷免起訴要求,高等法院和地方法院的院長(zhǎng)認(rèn)為本院法官及轄區(qū)內(nèi)下級(jí)法院法官應(yīng)被彈劾罷免的,必須要求起訴委員會(huì)起訴；起訴委員會(huì)經(jīng)調(diào)查決定起訴的,應(yīng)向彈劾法院提交起訴狀；彈劾法院判決以參與審理的審判員半數(shù)以上的意見(jiàn)為準(zhǔn),但罷免判決需經(jīng)參與審理的審判員2/3多數(shù)通過(guò)。一般懲戒程序則根據(jù)日本憲法規(guī)定,由法院按照審判程序進(jìn)行。最高法院負(fù)責(zé)審理最高法院和高等法院法官的懲戒案件,高等法院負(fù)責(zé)審理地方法院、家庭法院和簡(jiǎn)易法院法官的懲戒案件。①陶珂寶：《日本和法國(guó)的法官懲戒制度簡(jiǎn)介》,載《法律適用》2003年第9期。受投訴法官所在的法院以書(shū)面形式提起指控,由最高法院組成9人大法庭、高等法院組成5人合議庭審理,審理程序與普通民事案件相似。對(duì)于高等法院作出的懲戒決定不服,受投訴法院及當(dāng)事法官本人可向最高法院提起上訴；由最高法院作出的懲戒決定不可上訴。

5.我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)法官評(píng)鑒程序。臺(tái)灣地區(qū)法官懲戒主要通過(guò)法官個(gè)案評(píng)鑒制度進(jìn)行?？烧?qǐng)求個(gè)案評(píng)鑒的四類主體范圍較廣,但當(dāng)事人、犯罪被害人不能直接向法官評(píng)鑒委員會(huì)提請(qǐng)個(gè)案評(píng)鑒；直接提請(qǐng)的,書(shū)狀將被移交“司法院”,由其視情況決定是否以自己名義提請(qǐng)個(gè)案評(píng)鑒。法官評(píng)鑒委員會(huì)需先審查是否有付評(píng)鑒之情事,再行調(diào)查并作出不付評(píng)鑒、請(qǐng)求不成立、請(qǐng)求成立有懲戒必要以及請(qǐng)求成立但無(wú)懲戒必要的決議。有懲戒之必要者,報(bào)由“司法院”移送“監(jiān)察院”審查,“監(jiān)察院”也認(rèn)為有懲戒之必要的,作出彈劾決定,移送職務(wù)法庭處理。職務(wù)法庭采用一級(jí)一審制,由公務(wù)員懲戒委員會(huì)委員長(zhǎng)及4名法官組成合議庭審理,當(dāng)事人不服可提起再審。③王上仁：《臺(tái)灣法官評(píng)鑒制度與問(wèn)題——以“法官法”為核心》,載《司法改革論評(píng)》2015年第2期。

總體來(lái)看,其他國(guó)家和地區(qū)的法官懲戒程序主要有以下經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。

1.規(guī)范化的程序設(shè)計(jì)。各國(guó)和地區(qū)的法官懲戒程序多有明確的規(guī)范性依據(jù),對(duì)懲戒事由、標(biāo)準(zhǔn)、主體和流程等事項(xiàng)規(guī)定清晰,且法律位階相對(duì)較高。美國(guó)法官?gòu)椲莱绦蛴蓱椃ㄖ苯右?guī)定,一般懲戒程序則體現(xiàn)在《司法理事會(huì)改革和司法行為與資格喪失法案》等法律中；德國(guó)由基本法、憲法法院法和法官法對(duì)法官懲戒程序予以規(guī)范；日本則由憲法、國(guó)會(huì)法、法官?gòu)椲婪?、法院法?duì)法官懲戒程序進(jìn)行規(guī)定；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“法官法”的頒布,也使法官懲戒從公務(wù)員懲戒中剝離出來(lái),更具特殊性和專門性。

2.民主化的參與方式。為確保法官不動(dòng)輒得咎,各國(guó)和地區(qū)對(duì)法官懲戒保持高度謹(jǐn)慎態(tài)度；但為維護(hù)司法公正,亦建立了較為廣泛的公眾參與機(jī)制。在美國(guó),任何人認(rèn)為聯(lián)邦法官實(shí)施有偏見(jiàn)之行為的,均可向上訴法院書(shū)面投訴；在日本,任何人認(rèn)為有理由對(duì)法官實(shí)施彈劾罷免時(shí),均可向起訴委員會(huì)提起罷免起訴要求；在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū),有權(quán)請(qǐng)求法官個(gè)案評(píng)鑒的主體不僅包括“司法院”及“法官法”所規(guī)定的主體,當(dāng)事人、犯罪被害人也可間接書(shū)面陳請(qǐng)法官個(gè)案評(píng)鑒。接受公眾投訴的要么是負(fù)責(zé)法官懲戒的專門性機(jī)構(gòu),要么是較高層級(jí)法院。

3.多元化的懲戒模式。根據(jù)法官行為的性質(zhì)和嚴(yán)重程度,各國(guó)普遍設(shè)置不同的司法懲戒程序。美、德、日等國(guó)的法官懲戒程序均包括彈劾程序和一般懲戒程序兩種；法國(guó)雖僅規(guī)定了一般懲戒程序,但在內(nèi)部區(qū)別了初步懲戒程序和正式處分程序,以區(qū)別較嚴(yán)重和較輕的不當(dāng)行為；這種非正式懲戒和正式懲戒的區(qū)分,在美、德等國(guó)的懲戒程序中同樣存在。簡(jiǎn)言之,法官懲戒的域外實(shí)踐呈現(xiàn)出“非正式懲戒—正式懲戒—彈劾罷免”這樣一種梯級(jí)化和承繼化的樣態(tài)。

4.司法化的處理路徑。各國(guó)和地區(qū)的法官懲戒制度在職權(quán)配置及程序設(shè)計(jì)方面,均有明顯的司法化色彩。首先,符合角色中立、職權(quán)分離等特點(diǎn)。普遍設(shè)有專門化的法官懲戒機(jī)構(gòu),且在機(jī)構(gòu)定位、人財(cái)物供給等方面具有較強(qiáng)獨(dú)立性,能直接接受公眾投訴,且調(diào)查、控訴、審判分工相對(duì)明確,程序流轉(zhuǎn)相對(duì)集中。其次,處理方式為審判或類審判模式。美國(guó)各州司法行為機(jī)構(gòu)普遍采用法庭式和訴訟化程序,法國(guó)最高司法委員會(huì)采用專門行政法庭形式,德國(guó)紀(jì)律法院采用類訴訟程序,日本最高法院和高等法院采用大法庭或合議庭形式,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)職務(wù)法庭亦組成合議庭審理。再次,規(guī)定有對(duì)等化的救濟(jì)程序。各國(guó)和地區(qū)的法官懲戒程序?qū)Ψü傧碛械木葷?jì)權(quán)利、行使方式和行使時(shí)間有較明確且詳細(xì)的規(guī)定,而不僅是單純宣誓性的權(quán)利種類羅列。

五、我國(guó)法官懲戒程序的完善路徑

針對(duì)我國(guó)法官懲戒程序存在的缺陷及其深層原因,結(jié)合域外法官懲戒程序的有益經(jīng)驗(yàn),完善我國(guó)法官懲戒程序的路徑選擇,可從基本原則的厘清和具體方案的改進(jìn)兩方面著手。

至于金豆子，傳說(shuō)又有演變，也頗有意思。我曾去睢寧縣古邳鎮(zhèn)附近一個(gè)鄉(xiāng)賢世家，叫花家大院的，看見(jiàn)庭院中立一塊龍蛇形石頭，石頭上刻了這樣一個(gè)故事：明朝一個(gè)老漢，在山得到許多金豆子和金馬駒，就交給兩個(gè)兒子：“民生”與“民望”，去換成米糧，救助災(zāi)民，卻被貪官獲知，他就催促百姓上山挖金豆子金馬駒，致使百來(lái)人死在山上，其中就有“民生”和“民望”。于是龍王派了兩龍蛇，“救蒼”與“拯生”，懲罰了貪官、拯救了百姓。這是水能載舟、亦能覆舟的民間翻版，民生與民望，乃是王朝統(tǒng)治的根基。

(一)完善我國(guó)法官懲戒程序的基本原則

1.懲戒與保障并重原則?！霸谝粋€(gè)法治社會(huì)中,因害怕懲罰而不犯法的法官?zèng)Q不可能成為好的法官,這樣的法官也不可能承擔(dān)獨(dú)立審判的重任?！雹倭斡腊玻骸蛾P(guān)于錯(cuò)案責(zé)任追究制度的反思》,載《江蘇社會(huì)科學(xué)》1999年第3期。因此,在有效監(jiān)督法官的同時(shí),強(qiáng)化法官職業(yè)保障,是完善法官懲戒程序的總體原則。②陳松、王曉成：《我國(guó)法官懲戒機(jī)制改革芻議》,載《西昌學(xué)院學(xué)報(bào)·社會(huì)科學(xué)版》2006年第1期。這就要求依法履職責(zé)任豁免機(jī)制、不實(shí)舉報(bào)澄清機(jī)制、錯(cuò)誤追責(zé)救濟(jì)機(jī)制、人身安全保護(hù)機(jī)制、獨(dú)立辦案保障機(jī)制等配套機(jī)制及時(shí)跟進(jìn)。③韓德強(qiáng)、張縱華：《司法責(zé)任追究制需要系統(tǒng)化構(gòu)建》,載《人民法院報(bào)》2016年7月7日第5版。

2.系統(tǒng)改革原則。完善法官懲戒程序應(yīng)謹(jǐn)防“錢穆制度陷阱”,要在理念上建立系統(tǒng)改革的思想,圍繞“權(quán)責(zé)利統(tǒng)一”的改革思路,真正以去司法行政化為立足點(diǎn),于司法改革的全局中通盤(pán)考量；要認(rèn)清倒逼式改革的局限,理順各項(xiàng)改革任務(wù)之間“放權(quán)—賦利—強(qiáng)責(zé)”的邏輯關(guān)系,正向激勵(lì)與反向倒逼相結(jié)合,系統(tǒng)推動(dòng)程序構(gòu)建。

3.程序法定原則。我國(guó)法官法規(guī)定,法官只能因法定事由,經(jīng)法定程序,才能被追究責(zé)任。但當(dāng)前我國(guó)法官懲戒程序主要由最高人民法院及各地的意見(jiàn)、試用辦法、章程等構(gòu)成,位階較低、嚴(yán)謹(jǐn)性較弱,與法官法所規(guī)定的程序法定原則相悖。因此,需要修改現(xiàn)行《法官法》,將法官懲戒程序納入；或制定專門的《法官懲戒法》,全面規(guī)定法官懲戒程序,以改變程序規(guī)定闕如的狀態(tài)。

4.內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合原則。法院內(nèi)部監(jiān)督具有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)、調(diào)查便利等優(yōu)勢(shì),有助于保護(hù)法官免受無(wú)妄之災(zāi)；但在主動(dòng)性和公信力方面存在先天不足。外部監(jiān)督主體范圍更廣,更易發(fā)現(xiàn)法官違法違紀(jì)線索,追責(zé)動(dòng)力更為充足,監(jiān)督效果也更易被公眾認(rèn)可；但力量相對(duì)分散,引入輿論關(guān)注后,又易因輿論壓力侵害當(dāng)事法官的合法權(quán)利。因此,建立內(nèi)部與外部混合型的監(jiān)督機(jī)制,對(duì)構(gòu)建科學(xué)、合理的法官懲戒程序具有重要作用。

5.司法性原則。作為對(duì)裁判者的裁判,法官懲戒程序更應(yīng)具備公平、公正、權(quán)威、高效的優(yōu)秀品質(zhì),故其理應(yīng)是司法性的,而不應(yīng)是行政性的。①蔣惠嶺：《論法官懲戒程序之司法性》,載《法律適用》2003年第9期。法官懲戒和救濟(jì)應(yīng)該降低行政化傾向,不斷加強(qiáng)司法性程序保障,并采用類訴訟程序。首先,責(zé)任認(rèn)定主體應(yīng)中立且職權(quán)清晰,符合角色分離原則,不能集調(diào)查權(quán)、裁判權(quán)或控訴權(quán)、裁判權(quán)于一身。其次,懲戒程序應(yīng)科學(xué)、公正,確保查明事實(shí)清楚、適用法律正確、裁判結(jié)果正當(dāng)。再次,救濟(jì)程序應(yīng)具有對(duì)等性和抗辯性,行使方式和行使時(shí)間需要具體明確。

(二)完善我國(guó)法官懲戒程序的具體方案

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置。在控審職權(quán)配置上,為避免法院自我追責(zé)弊病,有觀點(diǎn)主張強(qiáng)化法官懲戒委員會(huì)職權(quán),在其內(nèi)部分設(shè)控訴委員會(huì)和審理委員會(huì),分別負(fù)責(zé)法官懲戒的調(diào)查、控訴和裁判、建議,由法院監(jiān)察部門配合控訴委員會(huì)的工作。但鑒于懲戒委員會(huì)作為新生事物難擔(dān)此重任,加之內(nèi)部分工容易陷入“角色重疊”困境,造成新的“非中立”因素,故出于制度連續(xù)性和改革穩(wěn)妥性考慮,建議仍保留法院監(jiān)察部門負(fù)責(zé)調(diào)查、控訴,懲戒委員會(huì)負(fù)責(zé)裁判、建議的分工模式,在國(guó)家和省一級(jí)建立法官懲戒委員會(huì),有效銜接現(xiàn)有法院監(jiān)察制度及法官懲戒制度。

2.程序啟動(dòng)。目前,我國(guó)法官懲戒制度實(shí)行一元化的程序啟動(dòng)模式,僅可由法院依職權(quán)啟動(dòng),主體范圍偏小。建議在保留依職權(quán)啟動(dòng)模式的同時(shí),增加依申請(qǐng)啟動(dòng)模式,即由法官懲戒委員會(huì)根據(jù)公民、法人或其他組織的申請(qǐng),依法啟動(dòng)法官懲戒程序。

(1)依職權(quán)啟動(dòng)。第一,經(jīng)初步審查,各級(jí)人民法院發(fā)現(xiàn)本院或下級(jí)人民法院法官符合應(yīng)受懲戒之情形的,應(yīng)啟動(dòng)或責(zé)成下級(jí)法院?jiǎn)?dòng)法官懲戒程序。第二,各級(jí)人民法院收到對(duì)本院或下級(jí)法院法官應(yīng)受懲戒之投訴和舉報(bào)的,應(yīng)進(jìn)行或責(zé)成下級(jí)人民法院進(jìn)行初步審查,若符合應(yīng)受懲戒之情形,應(yīng)啟動(dòng)法官懲戒程序。

(2)依申請(qǐng)啟動(dòng)。第一,提起申請(qǐng)。任何公民、法人或其他組織發(fā)現(xiàn)法官有應(yīng)受懲戒之情形的,除有權(quán)向當(dāng)事法官所在法院或上級(jí)法院舉報(bào)、投訴外,亦可直接向法官懲戒委員會(huì)申請(qǐng)啟動(dòng)懲戒程序,但必須提交初步的書(shū)面意見(jiàn)、理由及證據(jù)材料。當(dāng)事法官屬最高人民法院的,應(yīng)向國(guó)家法官懲戒委員會(huì)提出申請(qǐng)；當(dāng)事法官屬省級(jí)以下法院的,應(yīng)向省級(jí)法官懲戒委員會(huì)提出申請(qǐng)。第二,初步審查。受理申請(qǐng)的懲戒委員會(huì)需要對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行初步審查。在此過(guò)程中,委員會(huì)可請(qǐng)當(dāng)事法官說(shuō)明情況或請(qǐng)相關(guān)法院作非正式調(diào)查,以幫助查明事實(shí)真相。非正式調(diào)查工作以不公開(kāi)形式進(jìn)行,不得影響當(dāng)事法官正常行使職權(quán)。第三,駁回申請(qǐng)或作出建議。懲戒委員會(huì)應(yīng)于收到申請(qǐng)之日起15日內(nèi)作出是否啟動(dòng)懲戒程序的建議。若認(rèn)為反映情況不屬實(shí)或申請(qǐng)事項(xiàng)不符合懲戒事由的,應(yīng)書(shū)面駁回申請(qǐng)；同時(shí),將相關(guān)情況通報(bào)同級(jí)法院,并告知當(dāng)事法官。若認(rèn)為可能有應(yīng)被懲戒之情形的,應(yīng)向同級(jí)法院作出啟動(dòng)法官懲戒程序的建議。

3.全面調(diào)查。經(jīng)各級(jí)法院或懲戒委員會(huì)初步審查,認(rèn)為應(yīng)追究法官責(zé)任,則依法啟動(dòng)懲戒程序,進(jìn)入全面調(diào)查程序。建議調(diào)整現(xiàn)行法院紀(jì)檢監(jiān)察制度,取消根據(jù)法官行政級(jí)別確定管轄法院的規(guī)定,根據(jù)法官所在法院,建立統(tǒng)一的省級(jí)統(tǒng)管模式。除最高人民法院由本院自行全面調(diào)查以外,其他法院均由高級(jí)人民法院全面調(diào)查,并由當(dāng)事法官所在法院協(xié)助調(diào)查。在調(diào)查過(guò)程中,當(dāng)事法官有權(quán)就相關(guān)事宜進(jìn)行答辯。具體程序如下：

(1)依職權(quán)啟動(dòng)模式下的全面調(diào)查程序。第一,中基層人民法院經(jīng)初步審查,認(rèn)為本院法官可能有應(yīng)受懲戒之情形的,經(jīng)本院院長(zhǎng)決定,報(bào)送高級(jí)人民法院,由高級(jí)人民法院監(jiān)察部門進(jìn)行全面調(diào)查,本院協(xié)助調(diào)查。第二,最高法院和高級(jí)人民法院認(rèn)為本院法官可能有應(yīng)受懲戒之情形的,由本院監(jiān)察部門全面調(diào)查。第三,高級(jí)人民法院認(rèn)為下級(jí)法院法官可能有應(yīng)受懲戒之情形的,可主動(dòng)全面調(diào)查。第四,最高法院認(rèn)為下級(jí)法院法官可能有應(yīng)受懲戒之情形的,可主動(dòng)全面調(diào)查,或責(zé)成高級(jí)人民法院全面調(diào)查。

(2)依申請(qǐng)啟動(dòng)模式下的全面調(diào)查程序。懲戒委員會(huì)通過(guò)初步審查投訴、舉報(bào)材料,認(rèn)為法官行為可能有應(yīng)受懲戒之情形的,應(yīng)將投訴、舉報(bào)材料交由同級(jí)法院監(jiān)察部門全面調(diào)查。法院監(jiān)察部門須于30日內(nèi)完成全面調(diào)查工作。經(jīng)調(diào)查后,無(wú)論調(diào)查結(jié)果如何,均需報(bào)請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)同意,通報(bào)懲戒委員會(huì)——認(rèn)為應(yīng)追究法官責(zé)任的,應(yīng)將調(diào)查結(jié)果提交審理；認(rèn)為無(wú)須追究法官責(zé)任,或情節(jié)輕微可私下訓(xùn)誡的,則需書(shū)面作出說(shuō)明。

4.正式指控。根據(jù)全面調(diào)查情況,最高人民法院和高級(jí)人民法院監(jiān)察部門認(rèn)為應(yīng)追究法官責(zé)任的,應(yīng)報(bào)本院院長(zhǎng)決定,向同級(jí)懲戒委員會(huì)提交正式指控書(shū),并附調(diào)查報(bào)告及相關(guān)證據(jù)材料。懲戒委員會(huì)應(yīng)于收到指控書(shū)之日起15日內(nèi)向當(dāng)事法官送達(dá)上述材料副本。當(dāng)事法官應(yīng)于收到指控書(shū)副本之日起20日內(nèi)向懲戒委員會(huì)提交書(shū)面答辯意見(jiàn),否則視為承認(rèn)指控事實(shí)。

5.開(kāi)庭審理。法官懲戒案件,一般由全體懲戒委員會(huì)委員組成合議庭開(kāi)庭審理。對(duì)于事實(shí)清楚、情節(jié)輕微的法官懲戒案件,征得當(dāng)事法官同意,可適用簡(jiǎn)易懲戒程序,由全體委員采取書(shū)面方式審理。審理期間,當(dāng)事法官正常行使職權(quán)不受影響；但若懲戒委員會(huì)認(rèn)為情節(jié)重大,有先行停止職務(wù)之必要的,可建議暫停當(dāng)事法官職務(wù)。

普通程序主要包括：第一,庭前準(zhǔn)備。懲戒委員會(huì)收到當(dāng)事法官答辯,或答辯期限屆滿后,應(yīng)及時(shí)安排開(kāi)庭,并通知控訴法院、當(dāng)事法官開(kāi)庭時(shí)間、地點(diǎn)。第二,舉行庭審。負(fù)責(zé)全面調(diào)查的最高人民法院監(jiān)察部門或高級(jí)人民法院監(jiān)察部門出庭控訴。當(dāng)事法官出庭應(yīng)訴,并有權(quán)申請(qǐng)回避、陳述、舉證、辯解、申請(qǐng)證人出庭作證、聘請(qǐng)辯護(hù)人。為充分保障法官權(quán)益,審理過(guò)程一般不公開(kāi)進(jìn)行,但懲戒委員會(huì)認(rèn)為有公開(kāi)必要或當(dāng)事法官要求公開(kāi)的,可公開(kāi)審理。第三,舉證質(zhì)證。審理過(guò)程需要進(jìn)行充分的證據(jù)展示,雙方均可傳喚證人,并對(duì)證人交叉詢問(wèn)。具體證據(jù)展示規(guī)則可類比訴訟程序。

6.作出建議。懲戒委員會(huì)委員平等發(fā)表意見(jiàn),經(jīng)全體委員過(guò)半數(shù)通過(guò)形成無(wú)責(zé)、免責(zé)或給予懲戒處分的最終建議,送達(dá)控訴法院及當(dāng)事法官。應(yīng)注意的是,懲戒委員會(huì)所作建議雖非最終決定,但為了充分保障其職能發(fā)揮,除非有確鑿證據(jù)證明建議有誤,相關(guān)部門應(yīng)對(duì)其予以充分尊重,嚴(yán)格按照憲法和法律規(guī)定,根據(jù)建議內(nèi)容進(jìn)行處理。鑒于懲戒委員會(huì)建議的該“剛性”特征,有必要賦予當(dāng)事法官申訴和申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利。

7.申訴和申請(qǐng)復(fù)議。當(dāng)事法官對(duì)懲戒委員會(huì)所作建議不服,可自收到建議書(shū)之日起15日內(nèi)向原懲戒委員會(huì)申訴或向上一級(jí)懲戒委員會(huì)申請(qǐng)復(fù)議,對(duì)國(guó)家法官懲戒委員會(huì)所作建議不服的只能申訴。任何人不得以任何借口剝奪當(dāng)事法官申訴和申請(qǐng)復(fù)議權(quán)。接受申訴或復(fù)議的懲戒委員應(yīng)于60日內(nèi)作出維持原建議的書(shū)面答復(fù)或重新作出建議。新建議不得比原建議加重責(zé)任。在申訴和申請(qǐng)復(fù)議程序中,當(dāng)事法官正常行使職權(quán)不受影響,但懲戒委員會(huì)認(rèn)為情節(jié)重大,有先行停止職務(wù)之必要的,可建議暫停當(dāng)事法官職務(wù)。

8.懲戒決定。懲戒委員會(huì)作出建議后,當(dāng)事法官在法定期限內(nèi)未申訴或申請(qǐng)復(fù)議的,或在申訴或申請(qǐng)復(fù)議后,懲戒委員會(huì)維持或重新作出建議的,由組織人事部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)、人大依法處理。

結(jié) 語(yǔ)

程序正義是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的必要前提。讓法官在嚴(yán)格依法裁判的同時(shí),能夠獨(dú)立裁判是完善法官懲戒程序的核心命題。也許本文許多建議落地尚有難度,但并不妨礙其為推進(jìn)改革提供參考。構(gòu)建好的制度和程序有時(shí)不怕太慢,而怕太急。