淺析有效的政府信息公開申請
——以司法審查為視角

李 風(fēng)

(江蘇海輝律師事務(wù)所，江蘇 無錫214028)

自《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱“《條例》”)于2008年5月1日施行以來，公民、法人和其他組織“任性”的申請政府信息公開，其申請形式多種多樣，申請內(nèi)容五花八門。與其同時(shí)，行政機(jī)關(guān)面臨數(shù)量爆棚、內(nèi)容各異的申請，審查、答復(fù)工作壓力巨大。如何快速在大量的政府信息公開申請中確定哪些屬于政府信息，哪些不屬于政府信息，哪些是有效的申請，哪些需要更改補(bǔ)充。這些問題的解決關(guān)系著行政機(jī)關(guān)的工作效率和公眾的滿意程度。筆者長期受聘擔(dān)任行政機(jī)關(guān)的常年法律顧問律師，在服務(wù)過程中，指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)根據(jù)“性質(zhì)－形式－內(nèi)容”的邏輯層次，依次對政府信息公開申請進(jìn)行審查，對是否屬于有效的政府信息公開申請快速作出判斷，為行政機(jī)關(guān)接收和處理政府信息公開申請?zhí)峁┯行У闹笇?dǎo)。

一、性質(zhì)上:應(yīng)屬于政府信息公開申請

政府信息公開申請，顧名思義，是關(guān)于政府信息公開的請求。因此，究竟什么是政府信息，這是應(yīng)當(dāng)首先明確的問題?！稐l例》第二條規(guī)定:本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。根據(jù)此條規(guī)定，政府信息應(yīng)同時(shí)符合四個(gè)特征，即:(1)主體上，限于行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的、具有管理公共事務(wù)職能的組織;(2)性質(zhì)上，與履行行政管理職責(zé)密切相關(guān);(3)產(chǎn)生方式上，是行政機(jī)關(guān)在履責(zé)過程當(dāng)中，通過制作、加工或者依職權(quán)從公民、法人或者其他組織那里獲取的信息;(4)存在形式上，以一定形式記錄、保存的信息。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常會收到公民、法人和其他組織發(fā)出的各種形式內(nèi)容的材料，這其中有信息公開申請，也有咨詢、信訪等，有些甚至混雜在同一份材料中，所以對于行政機(jī)關(guān)來說，首先就是要能對政府信息公開申請和其他行為進(jìn)行準(zhǔn)確區(qū)分。

1．與咨詢作區(qū)分?！蹲罡呷嗣穹ㄔ汗珗?bào)》2016年第12期刊登的“孫長榮與吉林省人民政府行政復(fù)議、行政受理申訴案”中，最高法院認(rèn)為:《條例》所指的政府信息，應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)有的，以一定形式記錄、保存的信息。該案中，孫長榮向政府機(jī)關(guān)申請了解的是一份通知的效力問題，其在性質(zhì)上應(yīng)屬于咨詢，而并非申請公開政府文件本身。因此，該行為不屬于政府信息公開申請。此外，針對咨詢是否答復(fù)以及相關(guān)的答復(fù)內(nèi)容不會直接對咨詢?nèi)说臋?quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，且法律對此類咨詢申請并沒有要求行政機(jī)關(guān)必須作出書面答復(fù)的明確規(guī)定?！稐l例》第二十條第二款對政府信息公開申請的形式要件進(jìn)行了明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，區(qū)分信息公開申請和咨詢的關(guān)鍵在于:其一，形式上是否具有明確的意思表示，是否符合上述形式要件的規(guī)定;其二，內(nèi)容上是否屬于要求行政機(jī)關(guān)提供“現(xiàn)實(shí)存在的，并以一定形式記錄、保存的政府信息”。行政機(jī)關(guān)針對咨詢申請作出的答復(fù)以及不予答復(fù)行為，不屬于政府信息公開行為，除非有法律明確規(guī)定。

2．與信訪作區(qū)分。根據(jù)《中華人民共和國信訪條例》第二條規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。信訪與政府信息公開屬于兩種不同的制度，有著不同的程序規(guī)則、職權(quán)設(shè)定及功能價(jià)值，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部一般也分屬不同的部門負(fù)責(zé)。盡管政府信息公開和信訪在申請方式上有一定的相似性，均系向行政機(jī)關(guān)提出某種要求，但兩者在表述形式上仍然有顯著的區(qū)別。對于政府信息公開申請，首先應(yīng)審查其是否符合《條例》第二十條規(guī)定的形式要求，將其與信訪區(qū)別開來。但在實(shí)務(wù)中比較難以判斷的是在申請公開內(nèi)容描述方面，如何清晰界定政府信息公開申請和信訪的界限。一般而言，政府信息公開要解決的是知情權(quán)問題，是要知道政府信息“是什么”;而信訪涉及的是反映和解決問題等諸多事項(xiàng)，是要知道“為什么”，要求“怎么辦”。反映在申請內(nèi)容描述形式上，政府信息公開申請要用客觀、平時(shí)的語言描述想要獲取的信息，一般用陳述語句，以便于行政機(jī)關(guān)尋找;信訪事項(xiàng)的描述形式則顯得較有開放性，可以采用陳述句、疑問句等多種形式。［1］

3．與內(nèi)部管理信息作區(qū)分。內(nèi)部管理信息并沒有在《條例》中涉及，其主要依據(jù)是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》(國辦發(fā)〔2010〕5號)(以下簡稱“《5號文》”)中的規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)向申請人提供的政府信息，應(yīng)當(dāng)是正式、準(zhǔn)確、完整的，申請人可以在生產(chǎn)、生活和科研中正式使用，也可以在訴訟或行政程序中作為書證使用?！睋?jù)此，行政機(jī)關(guān)在日常工作中經(jīng)制作加工或直接獲得的內(nèi)部管理信息，不應(yīng)作為公開的政府信息。關(guān)于內(nèi)部信息的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)問題，有些信息似乎是“內(nèi)部”的，但法院也有可能認(rèn)為行政機(jī)關(guān)有公開的義務(wù)，最高人民法院2014年9月12日發(fā)布的“政府信息公開十大案例”中的“張宏軍訴江蘇省如皋市物價(jià)局案”就很好說明了這一點(diǎn)。在該案中，如東縣人民法院認(rèn)為，申請人要求公開的“如皋市物價(jià)局行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施辦法”是量罰的參照依據(jù)，是被告在履行其職責(zé)過程中所制作并保存的信息，會對申請人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際的影響，不純粹屬于內(nèi)部管理信息。據(jù)此，內(nèi)部信息的評定標(biāo)準(zhǔn)可認(rèn)定為該信息不會對外部產(chǎn)生直接約束力，不會對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際的影響。

4．與過程性信息作區(qū)分。最高人民法院2014年9月12日發(fā)布的“政府信息公開十大案例”中的“姚新金、劉天水訴福建省永泰縣國土資源局案”，姚新金、劉天水要求福建省永泰縣國土資源局書面公開二申請人房屋所在區(qū)域地塊擬建設(shè)項(xiàng)目的“一書四方案”，即建設(shè)用地項(xiàng)目呈報(bào)說明書、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收方案、供地方案。永泰縣國土資源局答復(fù)稱:“你們所申請公開的第三項(xiàng)(擬建設(shè)項(xiàng)目的“一書四方案”)，不屬于公開的范疇”，姚新金、劉天水不服該答復(fù)，向法院提起訴訟。永泰縣國土資源局答辯稱:“一書四方案”屬于審查中的過程性信息，并非《條例》中規(guī)定的需公開的政府信息，被告無公開之義務(wù)。福州市中級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十三條第一款第(二)項(xiàng)規(guī)定，永泰縣國土資源局是“一書四方案”的制作機(jī)關(guān)，但該方案經(jīng)批準(zhǔn)和實(shí)施后便屬于應(yīng)公開的政府信息，不再是內(nèi)部信息或過程性信息，被上訴人不予公開于法無據(jù)，責(zé)令被上訴人公開“一書四方案”。上述案例的焦點(diǎn)就在于過程性信息要否公開問題?！?號文》規(guī)定:“…行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開的政府信息?！蓖ǔＧ闆r之下，過程性信息指的是行政決定作出前，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部或其之間形成的請示、匯報(bào)、研究、討論等信息內(nèi)容，若全部公開或者公開過早，則有妨害決策或降低辦事效率之問題。當(dāng)然，過程性信息不予公開并非絕對化，在通過一定的程序經(jīng)過批準(zhǔn)與實(shí)施后，便不能認(rèn)定為過程性信息，若公開之需大于不公開之需，則應(yīng)按照規(guī)定予以公開。

二、形式上:應(yīng)符合法律規(guī)定

根據(jù)《條例》第二十條規(guī)定，有效的申請應(yīng)在申請主體、形式以及內(nèi)容等方面符合要求?！稐l例》對提出申請的主體并無特殊要求，公民、法人或者其他組織均可提出申請;申請形式應(yīng)當(dāng)采取書面形式，特殊情況下允許口頭形式;申請內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括申請人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式、內(nèi)容描述以及提供信息的形式要求。行政機(jī)關(guān)在具體答復(fù)和處理時(shí)，可重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)具體實(shí)務(wù)問題:

1．申請應(yīng)有效送達(dá)。申請書是否向行政機(jī)關(guān)有效送達(dá)應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)有效政府信息公開申請之要件。對此，主要根據(jù)政府信息公開申請送達(dá)的對象來判斷。如向行政機(jī)關(guān)、行政首長、政府信息公開工作機(jī)構(gòu)寄送的申請即屬于有效申請。相應(yīng)地，向一些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或其它工作人員寄送申請的，一般難以認(rèn)定為有效申請。在北京四中院公布的2015年行政審判典型案例中的“霍某、劉某訴北京市房山區(qū)人民政府行政不作為案”。該案件基本情況介紹:2015年3月17日，霍某、劉某向北京市房山區(qū)人民政府申請公開一項(xiàng)審計(jì)結(jié)果，其掛號信填寫的收件人為“房山區(qū)人民政府、北京市房山區(qū)良鄉(xiāng)鎮(zhèn)房山區(qū)人民政府信息辦公室”。同年3月18日，該區(qū)政府郵件收發(fā)服務(wù)中心簽收該信件。3月28日，該區(qū)服務(wù)中心又以收件人不明確為由退回該信件。法院認(rèn)為，房山區(qū)政府的退件行為應(yīng)認(rèn)定為行政行為，理由在于，該行為的對象是特定事項(xiàng)和特定相對人，并對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了法律后果。雖然霍某、劉某填寫的收件人表述不準(zhǔn)確，但按通常理解可以推斷出寄件人向區(qū)政府寫信并非私務(wù)行為，而是要求其履行政府信息公開職責(zé)的公務(wù)行為。本案中，房山區(qū)政府并未盡到合理的注意義務(wù)，應(yīng)確認(rèn)為違法。此案例提醒我們的行政機(jī)關(guān)對于公文收轉(zhuǎn)工作要給予充分的重視，以免“因小失大”。

2．“三需要”的審查。首先，《條例》第十三條規(guī)定:“…公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息?！薄稐l例》沒有規(guī)定申請公開的信息必須與申請人存在一定的法律上的利害關(guān)系。其次，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》(國辦發(fā)〔2008〕36號)(以下簡稱“《36號文》”)第十四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對申請人申請與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息，可以不予提供。最后，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2011〕17號)(以下簡稱“《司法解釋》”)第五條的規(guī)定，申請人申請信息公開時(shí)，對“三需要”只要合理說明即可，無需承擔(dān)舉證責(zé)任。綜上，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)法律上的利害關(guān)系判斷是否符合“三需要”，而不能完全將申請人與申請公開的信息存在法律上的利害關(guān)系作為是否公開的依據(jù)。

3．“一事一申請”原則的適用?！耙皇乱簧暾垺钡囊笸瑯釉从凇?號文》，其第三條規(guī)定政府信息公開申請的基本要求是“一個(gè)政府信息公開申請只對應(yīng)一個(gè)政府信息項(xiàng)目。”規(guī)定“一事一申請”的目的在于提高工作效率，方便申請人盡快獲取所申請公開的信息。實(shí)務(wù)中對何為“一事”有不同理解。有的認(rèn)為是指一個(gè)政府信息，有的理解為一個(gè)行政管理事項(xiàng)下的相關(guān)信息?！耙皇乱簧暾垺笔切姓C(jī)關(guān)對信息公開申請的一種裁量處理，包括分開申請(適用于申請公開的信息類別和項(xiàng)目繁多的情形)和歸并申請(適用于申請公開的信息拆分過細(xì)的情形)兩種處理方式。筆者認(rèn)為，對“一事”的理解應(yīng)結(jié)合行政行為來定義，即若申請公開之信息類別與項(xiàng)目較多，則直接要求申請人以一個(gè)行政行為下的相關(guān)信息為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。若申請公開的信息包括處罰類的、許可類的，則區(qū)分處罰與許可信息，要求申請人進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)然，無論對“一事”作何理解，行政機(jī)關(guān)如需依據(jù)“一事一申請”原則對要求公開信息的申請進(jìn)行調(diào)整處理，必須遵循方便、效率原則。過于苛責(zé)求全，實(shí)際上既增加了行政機(jī)關(guān)和申請人的成本，浪費(fèi)了資源，也不利于及時(shí)準(zhǔn)確公開政府信息。

三、內(nèi)容上:申請內(nèi)容應(yīng)明確

申請公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確，其不僅是對申請人提出的基本要求，更是行政機(jī)關(guān)重點(diǎn)審查的內(nèi)容。行政機(jī)關(guān)在審查時(shí)可著重把握三點(diǎn):(1)申請人應(yīng)當(dāng)對申請內(nèi)容進(jìn)行具體描述，包括能夠據(jù)以指向特定政府信息的文件名稱、文號或者其他特征化描述。若將申請內(nèi)容表述為“某項(xiàng)目的所有或全部信息”、“包括但不限于”等，則應(yīng)認(rèn)定為內(nèi)容不明確。比如，申請公開某地塊的“建設(shè)用地的批準(zhǔn)文件”即屬申請內(nèi)容不明確，理由在于建設(shè)用地在從征收到出讓的過程中歷經(jīng)很多個(gè)批準(zhǔn)程序，且每一個(gè)程序都有相應(yīng)的批準(zhǔn)文件，單純的“建設(shè)用地批準(zhǔn)文件”描述指向不清。(2)合理把握“具體描述”的“度”?！熬唧w描述”并非要求申請人精確無誤地描述信息之具體名稱與文號等。比如，申請人申請公開某土地的征收報(bào)批材料，一般不能要求申請人對每個(gè)材料的名稱進(jìn)行精確描述。(3)若申請公開的內(nèi)容不明確，應(yīng)當(dāng)一次性完整告知申請人對申請的內(nèi)容進(jìn)行更改與補(bǔ)充。當(dāng)然，告知也應(yīng)當(dāng)明確，包括申請公開的信息的哪些特征應(yīng)進(jìn)一步明確描述等。

最高人民法院2014年9月12日發(fā)布政府信息公開十大案例中“張良訴上海市規(guī)劃和國土資源管理局案”極具代表性。案情介紹:2013年2月19日，張良向上海市規(guī)劃和國土資源管理局申請了解“上海市116地塊項(xiàng)目土地出讓金繳款憑證”的相關(guān)政府信息。該機(jī)關(guān)經(jīng)至其檔案中心且以“繳款憑證”為關(guān)鍵詞進(jìn)行手工查找，最終未找到名為“繳款憑證”的116地塊土地出讓金繳款憑證的政府信息，遂以“沒有制作過被告申請公開的信息”為由答復(fù)其申請公開之政府信息不存在。后張良提起訴訟。法院認(rèn)為:原告申請公開的“繳款憑證”，具體名稱之表述可能存在偏差，而原告作為普通的公民，無法獲知繳款憑證的準(zhǔn)確名稱，因此，其以“繳款憑證”的表述獲取相關(guān)政府信息的內(nèi)容是合理的。而被告作為土地管理部門，理應(yīng)知道土地使用權(quán)出讓金繳款憑證相關(guān)的規(guī)范名稱，但其卻在沒有與原告溝通確認(rèn)之情況下，就直接僅以“繳款憑證”為關(guān)鍵詞在檔案中心進(jìn)行檢索，其檢索方法失當(dāng)，且未盡全面檢索之義務(wù)。因此，答復(fù)不存在該信息不存在明顯屬于事實(shí)不清，證據(jù)不足，責(zé)令被告重新作出答復(fù)。

實(shí)踐中，有很多信息公開申請的內(nèi)容模糊不清，即使按照要求更改補(bǔ)充，有的更改補(bǔ)充后仍不清晰，有的直接就拒絕更改補(bǔ)充。嚴(yán)格按照申請內(nèi)容無從作答，不按申請內(nèi)容作答又要面臨被否定的風(fēng)險(xiǎn)，真乃兩難境地。對此，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的做法各異，有的無限制地使用更改補(bǔ)充，有的直接答復(fù)不存在，有的按照行政機(jī)關(guān)自己對申請事項(xiàng)的猜測進(jìn)行答復(fù)。

筆者認(rèn)為，在申請內(nèi)容不明確、不清晰、不具體的情況下，應(yīng)特別鼓勵(lì)、支持乃至督促行政機(jī)關(guān)與申請人進(jìn)行溝通和確認(rèn)，這既是責(zé)任政府與理性公民的內(nèi)在要求，也是現(xiàn)代協(xié)作、合作行政的必然趨勢，也是法律規(guī)范的已有要求。通過行政機(jī)關(guān)與申請人的互動(dòng)合作，明確申請人所請所需，行政機(jī)關(guān)再針對性作答，實(shí)現(xiàn)雙方互動(dòng)共贏。當(dāng)然，在答復(fù)中變更、細(xì)化申請內(nèi)容的同時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意留痕，一方面，是為了有效預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，在面臨爭議時(shí)給自己一個(gè)合法的支撐;另一方面，在面臨有案卷注意要求的司法審查時(shí)，能坦然接受審查和監(jiān)督。

四、結(jié)語

政府信息公開制度實(shí)施以來，行政機(jī)關(guān)對政府信息公開申請的答復(fù)與公眾的滿意度之間的矛盾仍然突出。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)準(zhǔn)確從性質(zhì)、形式、內(nèi)容三方面，即應(yīng)屬于政府信息公開申請、應(yīng)符合法律規(guī)定、申請內(nèi)容應(yīng)明確來快速判斷是否屬于有效的政府信息公開申請，并作出相應(yīng)的答復(fù)和處理，以期更好地滿足公眾獲取政府信息的需求。

［1］樊長春主編．政府信息公開糾紛訴訟指引與實(shí)務(wù)解答［M］．北京:法律出版社，2017．