公益組織與檢察機(jī)關(guān)并行提起公益行政訴訟的法律完善

劉慧磊

公益行政訴訟又稱行政公益訴訟，是指針對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的亂作為或不作為而由特定主體提起的訴訟，以區(qū)別于民事公益訴訟中的產(chǎn)品質(zhì)量侵權(quán)環(huán)境公害醫(yī)療損害等，它主要適用于行政機(jī)關(guān)亂作為或不作為的情況，比如，不執(zhí)行罰款、不頒發(fā)行政許可證等。［1］2015年7月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》。這是落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)確定的一系列司法改革措施之一——探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的一個(gè)重要步驟，也是嚴(yán)格貫徹落實(shí)“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”重要思想的體現(xiàn)。［2］

由檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟領(lǐng)域中的公益訴訟是推進(jìn)行政法治的重要舉措，對(duì)于促進(jìn)法治政府建設(shè)具有特殊的意義。但總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、分析公益行政訴訟的特殊性，即可發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)受制于多種原因，無法承擔(dān)提起所有公益行政訴訟的重任。公益組織、檢察機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、各司其職提起公益行政訴訟將是科學(xué)可行的格局。因此，分析這一格局的必要性和法律完善方法就顯得十分必要。

一、檢察機(jī)關(guān)作為唯一主體提起公益行政訴訟的缺陷

1．檢察機(jī)關(guān)在提起公益行政訴訟領(lǐng)域上的局限性。2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會(huì)第四十五次會(huì)議通過的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第三十二條第一款規(guī)定:“經(jīng)審查認(rèn)為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為可能損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的，應(yīng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)決定立案，并到案件管理部門登記?！?016年3月1日起施行的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第十一條規(guī)定:“人民檢察院認(rèn)為在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織違法行使職權(quán)或不履行法定職責(zé)，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害，向人民法院提起行政公益訴訟，符合行政訴訟法第四十九條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)、第四項(xiàng)規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟??！弊罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院關(guān)于公益訴訟試點(diǎn)工作的實(shí)施辦法都明確了檢察機(jī)關(guān)提起公益行政訴訟的領(lǐng)域，即僅限于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。這是檢察機(jī)關(guān)在提起公益行政訴訟時(shí)領(lǐng)域上的局限。

2．檢察機(jī)關(guān)在提起公益行政訴訟專業(yè)水平上的局限性。檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，主要履行公訴、職務(wù)犯罪偵查、法律監(jiān)督等職能，強(qiáng)項(xiàng)在于公訴、職務(wù)犯罪偵查等工作，從業(yè)務(wù)能力上來說，無法達(dá)到對(duì)環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、反壟斷等各種類型公益行政訴訟案件中的技術(shù)手段、行政程序都熟稔掌握的程度，這是其在專業(yè)水平上先天的不足。

3．檢察機(jī)關(guān)提起公益行政訴訟在資源上的局限性。目前，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要包括偵查監(jiān)督、公訴、職務(wù)犯罪預(yù)防、反瀆職侵權(quán)、民事行政檢察、控告申訴檢察等科室，并無專門支持公益行政訴訟(或者公益訴訟)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。對(duì)比法院系統(tǒng)，2007年貴州省貴陽市、清鎮(zhèn)市兩級(jí)人民法院設(shè)立生態(tài)環(huán)保法庭，明確受理國(guó)家機(jī)關(guān)、環(huán)保組織、志愿者個(gè)人作為原告的環(huán)境公益訴訟案件。相比之下，全國(guó)范圍內(nèi)的檢察機(jī)關(guān)都尚未抽調(diào)工作人員成立專門的公益行政訴訟的科室，人力資源不足是目前面臨的主要問題之一。另一方面，檢察機(jī)關(guān)在財(cái)力資源上也存在不足。從調(diào)查取證、司法鑒定到案件審理、執(zhí)行，這一系列的訴訟程序都需耗費(fèi)大量的財(cái)力。待試點(diǎn)工作取得進(jìn)展、案件數(shù)量大幅增長(zhǎng)以后，檢察機(jī)關(guān)就會(huì)無法負(fù)擔(dān)如此巨大的耗費(fèi)。

二、公益組織提起公益行政訴訟的正當(dāng)性分析

1．公益組織提起公益行政訴訟的法律依據(jù)。為防止可能出現(xiàn)的濫訴，保證訴訟的嚴(yán)肅性，行政公益訴訟必須依據(jù)法律的規(guī)定才能提起。［3］《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！薄董h(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟:(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！鄙鲜鰞蓚€(gè)條款為公益組織提起公益行政訴訟提供了明確的法律依據(jù)。

2．公益組織提起公益行政訴訟可彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)提起公益行政訴訟領(lǐng)域上的不足。公益組織可在最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法的基礎(chǔ)上，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域以外的范圍內(nèi)提起公益行政訴訟，如市場(chǎng)監(jiān)管、反壟斷、非法拆遷等領(lǐng)域的案件。如此一來，可實(shí)現(xiàn)與檢察機(jī)關(guān)起訴領(lǐng)域的良性互補(bǔ)、業(yè)務(wù)能力上的相互借鑒。

3．公益組織公益行政訴訟后，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)訴前程序、訴訟程序進(jìn)行監(jiān)督。我國(guó)《憲法》第一百二十九條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”另外，根據(jù)《行政訴訟法》第九十三條的規(guī)定，人民檢察院有向人民法院提出檢察建議、抗訴的權(quán)力。公益組織提起公益行政訴訟以后，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)人民法院的判決損害公共利益、違反法定程序的，可以予以監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)不作為起訴主體而專門作為監(jiān)督主體，對(duì)于公益行政訴訟案件的公正審理可起到客觀監(jiān)督、促進(jìn)的作用。

4．公益組織具備提起公益行政訴訟的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。環(huán)境保護(hù)組織、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、婦女權(quán)益組織等公益組織在其所在的領(lǐng)域，具有知識(shí)儲(chǔ)備、專業(yè)技能上的優(yōu)勢(shì)。環(huán)保組織擁有檢察機(jī)關(guān)所不能擁有的監(jiān)測(cè)技術(shù)和設(shè)備，能夠切實(shí)地掌握污染的證據(jù)。如在環(huán)保組織訴行政機(jī)關(guān)在水污染事故發(fā)生后不作為、處罰不當(dāng)這一類型的案件中，環(huán)保組織可起到固定證據(jù)、確定污染嚴(yán)重程度的作用。此種類型的案件中，環(huán)保組織提起訴訟，請(qǐng)求判令行政機(jī)關(guān)依法履行行政處罰職責(zé)、責(zé)令污染企業(yè)立即停排污水、消除危險(xiǎn)并支付原告支出的合理費(fèi)用。人民法院受理案件后即可依原告環(huán)保組織的申請(qǐng)采取拍照、取樣等證據(jù)保全措施，固定證據(jù)。從訴訟實(shí)效的角度看，環(huán)境保護(hù)組織在日常工作活動(dòng)中會(huì)獲知大量環(huán)境損害信息，由其進(jìn)行公益訴訟，舉證可更迅速、方便、有效，訴訟的勝算大。

三、構(gòu)建由公益組織、檢察機(jī)關(guān)并行提起公益行政訴訟的格局需完善相關(guān)法律

1．修改《行政訴訟法》，確立公益組織與檢察機(jī)關(guān)并行提起公益行政訴訟的主體地位。在確立公益組織、檢察機(jī)關(guān)提起公益行政訴訟的主體地位這一問題上，可參考、借鑒學(xué)界的意見。如北大版行政訴訟法修正案專家建議稿第四十六條規(guī)定:行政行為侵害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的，與行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，可以向人民法院提起行政訴訟;利害關(guān)系人逾期不起訴的，人民檢察院或相關(guān)社會(huì)組織可以自利害關(guān)系人的起訴期限屆滿之日起六個(gè)月內(nèi)依法向人民法院提起行政公益訴訟。行政行為沒有特定利害關(guān)系人的，人民檢察院或相關(guān)社會(huì)組織可以在知道國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到該行政行為損害之日起六個(gè)月內(nèi)依法向人民法院提起行政公益訴訟。法律對(duì)行政公益訴訟另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！雹僭撔拚笇＜医ㄗh稿由北京大學(xué)憲法與行政法中心姜明安教授主持起草，并于2012年2月21日向社會(huì)公開?？蓞⒖荚摋l款，設(shè)計(jì)由與行政行為有法律上利害關(guān)系的公民法人或者其他組織先行起訴，在其逾期不起訴后，由人民檢察院或公益組織提起訴訟的起訴順序。

2．建立公益組織提起公益行政訴訟的保障機(jī)制。在資金來源上保障公益組織的起訴，有兩種方法:一是由國(guó)務(wù)院制定《公益訴訟經(jīng)費(fèi)實(shí)施辦法》撥款給公益組織，建立公益訴訟資金，其中包括公益行政訴訟專項(xiàng)資金;二是修改最高人民法院司法解釋，規(guī)定在公益組織提起的公益行政、民事訴訟勝訴后，由公益組織可獲得一定的補(bǔ)償金、損害賠償金，以彌補(bǔ)公益組織在提起訴訟過程中的費(fèi)用支出。

3．修改《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》《反壟斷法》等幾部專門法，明確幾類公益組織具有提起公益行政訴訟的權(quán)利。修改這幾類專門法，賦予省市級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)、省市級(jí)環(huán)保組織、省市級(jí)行業(yè)組織以起訴權(quán)，一方面可將法定起訴權(quán)限定在發(fā)展較為成熟、利益較為超脫、代表性較強(qiáng)的幾類組織;另一方面可以實(shí)現(xiàn)起訴權(quán)法定，排除一些不合條件的組織，防止其濫訴。

4．探索、發(fā)布公益組織、檢察機(jī)關(guān)提起公益行政訴訟的指導(dǎo)性案例。2015年6月2日出臺(tái)的《〈最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定〉實(shí)施細(xì)則》指出，指導(dǎo)性案例是裁判已經(jīng)發(fā)生法律效力，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，裁判說理充分，法律效果和社會(huì)效果良好，對(duì)審判類似案件具有普遍指導(dǎo)意義的案例。指導(dǎo)性案例可以明確公益組織、檢察機(jī)關(guān)提起公益行政訴訟的地位、條件、程序等問題，對(duì)于探索公益組織、檢察機(jī)關(guān)并行提起公益行政訴訟制度具有總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、指導(dǎo)類似案件審理的意義。

5．修改《行政訴訟法》《人民檢察院組織法》《人民檢察院鑒定規(guī)則》，建立公益組織、檢察機(jī)關(guān)并行提起公益行政訴訟相銜接的司法鑒定、證據(jù)調(diào)取、專家證人等配套機(jī)制。如在專家證人這一問題上，可借鑒《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第九條:“當(dāng)事人申請(qǐng)通知一至兩名具有專門知識(shí)的人出庭，就鑒定意見或者污染物認(rèn)定、損害結(jié)果、因果關(guān)系等專業(yè)問題提出意見的，人民法院可以準(zhǔn)許。當(dāng)事人未申請(qǐng)，人民法院認(rèn)為有必要的，可以進(jìn)行釋明。具有專門知識(shí)的人在法庭上提出的意見，經(jīng)當(dāng)事人質(zhì)證，可以作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。”建立涵蓋所有公益行政訴訟案件的專家證人制度。此條款設(shè)計(jì)將減小公益組織、檢察機(jī)關(guān)在司法鑒定領(lǐng)域的困難，有利于法官查清案件事實(shí)。在證據(jù)調(diào)取問題上，可設(shè)計(jì)為“對(duì)于突發(fā)性或者持續(xù)性較短的環(huán)境污染、行政不作為等行為，公益組織、檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)證據(jù)保全、調(diào)取證據(jù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許”。

根據(jù)曹建明檢察長(zhǎng)作的報(bào)告，自2015年7月至2016年9月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中共發(fā)現(xiàn)公益案件線索2982件，辦理公益訴訟案件1710件，其中辦理訴前程序案件1668件、提起訴訟案件42件。至2016年9月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起的42件訴訟案件中，行政公益訴訟28件、民事公益訴訟13件、行政附帶民事公益訴訟1件。②2016年11月5日，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議上作的《最高人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作情況的中期報(bào)告》。隨著公益行政訴訟試點(diǎn)工作的逐步推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟領(lǐng)域狹窄、資源不足、專業(yè)能力不足等問題將逐漸凸顯，發(fā)揮公益組織專業(yè)優(yōu)勢(shì)，建立公益組織、檢察機(jī)關(guān)并行提起公益行政訴訟的格局，完善相關(guān)法律勢(shì)在必行。

［1］姜 濤．檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度:一個(gè)中國(guó)問題的思考［J］．政法論壇，2015(11)．

［2］宋識(shí)徑．習(xí)近平:凡屬重大改革都要于法有據(jù)［N］．新京報(bào)，2014－03－01．

［3］陳新民．德國(guó)公法學(xué)基本理論(下冊(cè))［M］．濟(jì)南:山東人民出版社，2001．