淺談黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接

顧衛(wèi)琴

(中共如東縣委黨校,江蘇 南通 226400)

隨著全面依法治國的不斷推進(jìn)以及中國特色社會(huì)主義法律體系的逐漸完善,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律間的銜接問題與矛盾沖突開始凸顯出來,因此,對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效協(xié)調(diào)銜接已經(jīng)成為了當(dāng)前法律體系建設(shè)所面臨的重要問題。

一、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律間的關(guān)系

(一)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的共同點(diǎn)

在黨的十八屆四中全會(huì)中，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系成為了全面依法治國的重要途徑與核心目標(biāo),而黨內(nèi)法規(guī)也與法治保障體系、法治監(jiān)督體系、法治實(shí)施體系以及法制規(guī)范體系一道成為了中國特色社會(huì)主義法制體系的構(gòu)成部分。因此，從某種程度上來講,黨內(nèi)法規(guī)是從屬于國家法律的。同時(shí),國家法律是通過民主程序制定,能夠代表國內(nèi)大多數(shù)人民的利益與意志,黨內(nèi)法規(guī)同樣是通過黨內(nèi)民主程序制定,代表黨內(nèi)大多數(shù)黨員的利益與意志。而中國共產(chǎn)黨作為代表廣大人民利益的執(zhí)政黨,其黨內(nèi)法規(guī)自然也是人民意志的真實(shí)反映。因此,無論是黨內(nèi)法規(guī)還是國家法律,都需要且能夠保護(hù)人民的根本利益,是人民意志的具體體現(xiàn),二者在階級(jí)屬性上是相同的。此外,由于黨內(nèi)法規(guī)的制定程序相對(duì)簡單,因此，黨內(nèi)法規(guī)中的很多事項(xiàng)都能夠先于國家法律做出改進(jìn)與調(diào)整,并為國家法律的制定提供指導(dǎo),而在滿足一定條件的情況下,黨內(nèi)法規(guī)也可以進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為國家法律。

(二)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的區(qū)別

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律雖然存在著非常密切的聯(lián)系,但與此同時(shí)二者之間也具有著一定的區(qū)別。首先,黨內(nèi)法規(guī)主要針對(duì)黨員,通過對(duì)黨員行為的規(guī)范來保證黨內(nèi)關(guān)系的和諧,而國家法律則是針對(duì)國家的每一位公民,通過對(duì)公民行為的約束來維持社會(huì)秩序的穩(wěn)定。因此,二者的規(guī)范對(duì)象與范圍是不同的,而這也是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律最直接的區(qū)別體現(xiàn)。其次,從立法的角度來看,黨內(nèi)法規(guī)由省級(jí)以上的各級(jí)黨組織依照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等相關(guān)條例進(jìn)行制定,而國家法律則是由全國或地方各級(jí)人民代表大會(huì)、人大常委會(huì)以及國務(wù)院共同制定,在立法過程中需要遵照我國《憲法》以及《立法法》中的相關(guān)規(guī)范。可以看出,黨內(nèi)規(guī)范與國家法律在制定程序與制定主體都是不同。[1]最后,從實(shí)施上來看,國家法規(guī)的實(shí)施以國家強(qiáng)制力為依托,具有較高的強(qiáng)制性,也就是說,當(dāng)公民違反法律時(shí),需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,如違反刑法需要承擔(dān)刑事責(zé)任,違反行政法需要承擔(dān)行政責(zé)任等。但黨內(nèi)法律的實(shí)施則是以黨紀(jì)為依托,即便黨員違反了黨內(nèi)法規(guī),也只能通過通報(bào)批評(píng)、開除黨籍等方式進(jìn)行處分,因此，雖然在規(guī)定上較為嚴(yán)格,但卻并不具備強(qiáng)制性。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律間的銜接

(一)明確適用范圍

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律間的密切聯(lián)系使得二者在所需要處理的事項(xiàng)基本相同,但二者間的區(qū)別卻意味著國家法律與黨內(nèi)法規(guī)需要承擔(dān)不同的功能,以免使國家法律與黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)職能重疊、職能斷層等情況,而這也正是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的意義所在。因此，在立法與執(zhí)法過程中,必須要對(duì)國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的似同范圍進(jìn)行明確、具體、全面的界定,使二者在實(shí)現(xiàn)有效銜接的同時(shí)也能夠保證執(zhí)行過程的互補(bǔ)干擾,從而為黨內(nèi)關(guān)系與社會(huì)關(guān)系提供有效的規(guī)范。具體來看,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的混淆一般都出現(xiàn)在黨員問題的處理上,黨員作為中國共產(chǎn)黨的一份子,需要遵守黨內(nèi)法規(guī),但同時(shí)也具有著中華人民共和國公民的另一重身份,因此在處理黨員問題的過程中,就很容易在黨內(nèi)法規(guī)中對(duì)黨外事物進(jìn)行規(guī)定。[2]例如，在處理黨員貪腐事務(wù)時(shí),黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的處分措施應(yīng)僅限于黨員身份,而不應(yīng)影響到作為國家公民的基本權(quán)利,這樣才不會(huì)在對(duì)貪腐行為處理上與國家法律出現(xiàn)重疊。

(二)保持立法同步

想要實(shí)現(xiàn)國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的有效銜接,在立法方面的同步是非常重要的。首先,由于國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的立法機(jī)關(guān)是不同的,在進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)的制定時(shí),就難免會(huì)因?qū)曳芍贫ǖ牧私獠粔虺浞侄霈F(xiàn)考慮不夠全面的情況,進(jìn)而導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)與國家法律出現(xiàn)銜接問題。因此，在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中,黨組織作為制定主體必須要與國務(wù)院、人大常委等國家法律的制定主體或執(zhí)行部門積極進(jìn)行密切的交流,并建立起完善的溝通機(jī)制,這樣就能夠保證黨內(nèi)法規(guī)制定的周密性,促進(jìn)其與國家法律的有效銜接。其次,在立法工作完成后,黨組織還要注意與國家法律的立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法經(jīng)驗(yàn)、立法措施、立法規(guī)律等多方面的交流并共同對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律進(jìn)行檢驗(yàn),這樣不僅可以使制定主體間互相了解,同時(shí)還能夠明確黨內(nèi)法規(guī)與國家法律中的可借鑒指數(shù),進(jìn)而推動(dòng)二者間的轉(zhuǎn)換,使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接更為合理。

(三)規(guī)范執(zhí)行程序

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律間的銜接并不僅限于法律法規(guī)的制定,對(duì)于二者執(zhí)行程序的規(guī)范同樣是非常關(guān)鍵的。首先,國家執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中,由于與黨內(nèi)機(jī)關(guān)缺乏聯(lián)系,常常很難及時(shí)介入到案件的調(diào)查中來,對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)也不夠熟悉,執(zhí)法工作也會(huì)因此而產(chǎn)生各種各樣的問題。對(duì)此,黨內(nèi)機(jī)關(guān)需要將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在內(nèi)容上進(jìn)行細(xì)化并確立明確的對(duì)應(yīng)關(guān)系,這樣在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的過程中就能夠明確相應(yīng)的國家法律以及法律的執(zhí)行機(jī)關(guān),并對(duì)相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)與案件情況的及時(shí)匯報(bào),保證黨內(nèi)機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠?qū)⒕唧w的執(zhí)行過程銜接起來。其次,要以國家法律與黨內(nèi)法規(guī)銜接的理念為基礎(chǔ),為黨內(nèi)法規(guī)、國家法律制定出規(guī)范化的執(zhí)行程序。例如,在對(duì)違反黨紀(jì)與法律的黨員進(jìn)行處理時(shí),將黨員移交給司法機(jī)關(guān)的具體程序等,為執(zhí)行過程中國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接提供切實(shí)保障。[3]最后,在處理公務(wù)員崗位調(diào)動(dòng)等事項(xiàng)時(shí),往往會(huì)涉及到黨組織關(guān)系調(diào)動(dòng)以及政府人事調(diào)動(dòng),黨組織與國家政府部門很可能會(huì)因立法上的銜接問題而出現(xiàn)理解上的差異,面對(duì)這一情況,基層黨組織與基層執(zhí)法機(jī)關(guān)需要對(duì)問題進(jìn)行逐層上報(bào)給有立法權(quán)的上級(jí)黨組織或政府部門,以保證問題能夠得到合理處理。

三、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律間的協(xié)調(diào)

(一)明確國家法律優(yōu)先原則

由于當(dāng)前我國的法律體系尚不夠完善,在黨內(nèi)法規(guī)的制定過程中通常會(huì)將一些當(dāng)前法律體系未進(jìn)行完善的內(nèi)容納入到黨內(nèi)法規(guī)中來,但隨著國家法律的不斷完善,很多法律內(nèi)容都得到了全新的調(diào)整與規(guī)范,這一過程中就很容易與黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容出現(xiàn)差異,甚至是導(dǎo)致國家法律與黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生沖突。因此,國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)意義十分重大。而想要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律間的矛盾沖突進(jìn)行化解,就必須要對(duì)二者在法律體系中的地位進(jìn)行明確認(rèn)識(shí),并對(duì)國家法律優(yōu)先原則進(jìn)行全面貫徹。一方面,國家法律的規(guī)范對(duì)象為包括黨員在內(nèi)的全體公民,其使用范圍更廣。因此，黨內(nèi)法規(guī)不得干涉國家法律制定主體的立法權(quán)限。另一方面,國家法律相比黨內(nèi)法規(guī)更具強(qiáng)制性,所以說，必須要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的立法原則進(jìn)行調(diào)整,以免其與國家法律的立法原則相違背,從而影響到國家法律的制定與權(quán)威。

(二)強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)要求

中國共產(chǎn)黨是代表廣大人民根本利益的執(zhí)政黨,需要在國家發(fā)展與建設(shè)中承擔(dān)更多的責(zé)任,并起到帶頭模范作用。因此，在進(jìn)行黨內(nèi)規(guī)則的制定時(shí),必須要在行為要求、思想要求上制定更高且更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),并在保證不涉及黨外事物的前提下對(duì)違反黨內(nèi)法規(guī)的行為予以更加嚴(yán)厲的懲處,黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)需要對(duì)這一點(diǎn)進(jìn)行明確,并在法規(guī)的實(shí)際制定中加以貫徹。首先,黨內(nèi)法規(guī)需要以國家法律為依托,所有國家法律中明確禁止的行為,都必須要黨內(nèi)法規(guī)中同樣予以明令禁止;其次,在違法行為的懲處上,對(duì)于黨員需要在不違反法律規(guī)定的前提下在黨內(nèi)法規(guī)中堅(jiān)持從嚴(yán)處置的原則,加重懲處力度。[4]最后,在法律法規(guī)的執(zhí)行上,由于黨內(nèi)法規(guī)的要求更加嚴(yán)格,因此對(duì)于同時(shí)違反黨紀(jì)與法律的黨員,需要先進(jìn)行黨內(nèi)的違紀(jì)處分,在移交司法機(jī)關(guān)依法進(jìn)行處理,既不可以黨內(nèi)處分代替法律,也不可忽視黨內(nèi)處分的重要作用。

(三)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)審查

從國法優(yōu)先的角度來看,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的沖突矛盾實(shí)際上就是黨內(nèi)法規(guī)違背了國家法律的內(nèi)容或立法原則。想要消除黨內(nèi)法規(guī)與國家法律間的矛盾沖突,就必須要保證黨內(nèi)法規(guī)的合法性,而這也為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)提供了新的思路。一方面,在黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃過程中,黨組織就需要秉承國法優(yōu)先的原則,聯(lián)系立法機(jī)構(gòu)與法制部門對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定規(guī)劃進(jìn)行全面審查,并在確保其合法性后將規(guī)劃進(jìn)行黨內(nèi)公開。另一方面,則要在黨內(nèi)法規(guī)制定的過程中組織立法機(jī)關(guān)、黨內(nèi)代表、法律專家等各方召開聽證會(huì),對(duì)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容展開分析,并明確其中可能與國家法律存在沖突的內(nèi)容,同時(shí)在審批與備案環(huán)節(jié)再次進(jìn)行審查工作,以保證黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的合法性,從而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效協(xié)調(diào)。

結(jié)束語:總而言之,黨內(nèi)法規(guī)作為中國特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容,其與國家法律間的關(guān)系是十分復(fù)雜的,我們只有對(duì)這一關(guān)系進(jìn)行明確而深入的認(rèn)識(shí),并在法律法規(guī)制定、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)中對(duì)二者的關(guān)系進(jìn)行全面協(xié)調(diào)銜接,才能夠構(gòu)建出國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局,為依法治國的推進(jìn)起到促進(jìn)作用。