論新時代依憲治國方略下的合憲性審查

文正邦

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出：為深化依法治國實踐，進行全面依法治國這一場國家治理的深刻革命，必須加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威。這就為新時代我國憲法理論和實踐發(fā)展指明了方向和目標，賦予了我國憲法工作者光榮而艱巨的時代使命，且對于深入推進依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系和法治國家都有著十分重要的意義。值得注意的是，這是黨的文件中首次出現(xiàn)“合憲性審查”，而且是將學(xué)界以往曾慣稱的“違憲審查”確稱為“合憲性審查”，這表明了黨中央關(guān)注這個重要問題的深度和著力解決的決心。事實上，“合憲性審查”的概念，更加符合中國國情和制度體制，更加體現(xiàn)了對依法治國和依憲治國的正面期待。

合憲性審查是監(jiān)督憲法實施的重要制度。它是指由特定的有權(quán)機關(guān)，依據(jù)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，按照法定的程序和方式，對相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件以及公權(quán)力行使機關(guān)及其負責人的行為是否違反憲法規(guī)定進行審查，如果發(fā)現(xiàn)違憲即予以懲戒和糾正，以保證憲法實施，維護憲法的權(quán)威。推進合憲性審查工作同加強憲法的實施和監(jiān)督，維護憲法的尊嚴和權(quán)威是互為因果的。合憲性審查本身就是對憲法的實施進行監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是維護憲法的尊嚴和權(quán)威的重要舉措；離開了合憲性審查，違憲的法律法規(guī)及行為得不到有效及時的查處，憲法就不能順利地貫徹實施，憲法監(jiān)督就不得力，憲法的尊嚴和權(quán)威也會減損。合憲性審查還同憲法訴訟、憲法解釋等重要問題密切聯(lián)系。所以在憲法理論和實踐體系中，合憲性審查是一個極為重要且涉及面既深且廣的問題，有力有效地推進合憲性審查工作一直是中國憲法工作者的迫切期待，并寄寓著人民群眾對良法、善治的強烈愿望。從憲法司法化的爭論到孫志剛案件引發(fā)的廢止《收容遣送辦法》，中經(jīng)全國人大法工委設(shè)立的法規(guī)備案審查室，再到2018年3月第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的現(xiàn)行憲法第五次修正案將“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”，我國的合憲性審查工作也在艱難中逐步推進；但我國的合憲性審查制度和機制顯然都還不健全、不完備，其組織機構(gòu)、運行機制、工作方式和程序、審查對象和范圍以及懲戒辦法等都尚待進一步健全和完善。而隨著全面依法治國的不斷推進，不僅法律法規(guī)、規(guī)范性文件的數(shù)量越來越多，其層次、門類以及種類愈加紛繁，而且其調(diào)整對象也更為復(fù)雜多樣，這些都對立法主體的政策水平和業(yè)務(wù)能力提出了更高的要求，從而使立法質(zhì)量包括合法性特別是合憲性問題也越來越突出；更何況濫用權(quán)力的違憲行為屢禁不止，濫用權(quán)利(如賄選)的違憲行為也時有發(fā)生。因此，新時代如何有力有效地推進合憲性審查工作就不可避免地被推上了黨和國家工作的重要日程。

而為了深化依法治國實踐，進行全面依法治國這一場國家治理的深刻革命，我們還應(yīng)該更深入一步地認識到推進合憲性審查工作的重要意義，即它乃是落實新時代依憲治國方略的關(guān)鍵舉措，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化所不可或缺的。

依憲治國，就是要依據(jù)憲法的規(guī)定、原則和精神來治國理政，將其體現(xiàn)和貫徹到國家各項事業(yè)和國計民生各個方面，體現(xiàn)和貫徹到政治、經(jīng)濟、文化、社會以及生態(tài)文明建設(shè)和發(fā)展的各個領(lǐng)域，特別是體現(xiàn)和貫徹到黨和國家的大政方針上，從而全面地貫徹實施憲法，牢固地樹立憲法的尊嚴和權(quán)威，為厲行法治鑄牢核心、夯實根基。深入推進依法治國必然要進展到依憲治國。依憲治國是中國共產(chǎn)黨對治國理政規(guī)律的高水平認知，對人類政治文明和法治文明經(jīng)驗的科學(xué)概括，對依法治國方略的深化和提升，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義[注]參見文正邦“依憲治國——中國共產(chǎn)黨人的重要歷史使命”，載2016年11月28日“中國憲政網(wǎng)”。。法治國家治國理政都必須依據(jù)憲法、尊重憲法、遵從憲法，才能堅持和發(fā)展自己所選定的政治發(fā)展道路和制度。這是人類政治文明和法治文明的經(jīng)驗所在。憲法是國家根本法，是國家行為和各部門法的法制基礎(chǔ)和依據(jù)，我國憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是人民當家作主的證書，是治國安邦的總章程和治國理政的最高法律依據(jù)。所以黨中央一再強調(diào)依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政。因為認準了依憲治國，就認準了依法治國之精髓，把準了依憲治國，就把準了依法治國的綱領(lǐng)，就可以綱舉目張，增強實施依法治國方略的深度和力度。我們堅持依憲治國就能堅持和發(fā)展我國憲法所確認和規(guī)定的各項基本原則、基本方略和基本制度，從而就能堅持和發(fā)展中國特色社會主義理論、道路和制度，才能推進“善政”體系建設(shè)，不斷趨向“善治”，提高我們治國理政的水平和效率，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法修正案將黨和人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新成果寫入憲法，有力地夯實了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)，就是依憲治國的典型做法和體現(xiàn)。所以，正如習(xí)近平總書記所曾講過的：“我們就是在不折不扣貫徹著以憲法為核心的依憲治國、依憲執(zhí)政，我們依據(jù)的是中華人民共和國憲法?！盵注]2015年2月2日習(xí)近平在“省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班”上的講話。

而實行依憲治國在理論和實踐上的一個重點、難點以及焦點就是推進合憲性審查工作，這乃是落實新時代依憲治國方略之關(guān)鍵所在，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化題中應(yīng)有之義。因為如果出現(xiàn)了違憲的法律法規(guī)及行為得不到有效及時的查處，憲法監(jiān)督豈不就成了一句空話，憲法的順利實施就得不到保障，憲法就必當喪失其尊嚴和權(quán)威，最終就會導(dǎo)致國無良法和善政，那么依憲治國何從談起？實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也豈不成了兒戲！而且推進合憲性審查工作復(fù)雜而重要，涉及面既深且廣，會觸及到多方面且深層次的權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)以及利益集團和既得利益者從而很可能遇到其抵制乃至反抗，所以阻力和困難不少。事實上，“合憲性審查”即學(xué)界以往曾慣稱的“違憲審查”一直是我國憲法學(xué)界熱烈探討和爭論的問題，曾經(jīng)出現(xiàn)過各種各樣的觀點、主張和方案，僅就其組織機構(gòu)究竟應(yīng)采用何種模式而言就一直未有完全達成一致。正因為如此，就必然影響和制約著依憲治國方略的真正落實和成效?？梢哉f，合憲性審查工作不得力、難開展已成為制約我們實行依憲治國以及全面實施憲法，切實地維護憲法尊嚴和權(quán)威的瓶頸，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中急需補的一個短板。所以如何有力有效地推進合憲性審查工作，已成為落實新時代依憲治國方略不可回避的問題。

黨的十九大莊嚴宣告，中國特色社會主義進入了新時代，即決勝全面建成小康社會、進而全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國，以實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的時代。新時代為實現(xiàn)偉大夢想而進行的偉大斗爭、建設(shè)的偉大工程、推進的偉大事業(yè)，顯然都必須要深化依法治國實踐，努力推進全面依法治國并取得新的成效，以為新時代肩負的重大歷史使命提供強有力的法治保障；而深化依法治國實踐固然有許多工作要做，進一步落實依憲治國以深化和提升依法治國方略當是其重要內(nèi)容。這些都需要提出和部署更加明確、具體的措施和要求。所以黨的十九大報告在提出為深化依法治國實踐，必須堅持厲行法治，推進科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的同時還創(chuàng)新性地提出和部署了成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組(后來并升格為中央全面依法治國委員會)，加強對法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；進而又鮮明地提出和部署了要推進合憲性審查工作，并將其與加強憲法實施和監(jiān)督，維護憲法權(quán)威有機緊密聯(lián)系；而且緊接著又明確提出和部署了推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治等系列重要措施和要求。這些既是黨的十八屆四中全會精神的繼承和發(fā)揚光大，又凸顯了為深化依法治國實踐還必須通過推進合憲性審查工作來落實新時代依憲治國方略，以實現(xiàn)依法治國和依憲治國高度統(tǒng)一的時代要求。前不久習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上又重申要“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政”，并強調(diào)指出“要全面貫徹實施憲法，在全社會深入開展尊崇憲法、學(xué)習(xí)憲法、遵守憲法、維護憲法、運用憲法宣傳教育活動，弘揚憲法精神，加強憲法實施和監(jiān)督?！背浞直砻髁它h和國家在新時代堅持依憲治國，從而把全面依法治國推進到新的階段和水平的決心。

可喜的是，2018年3月第十三屆全國人民代表大會第一次會議為貫徹黨的十九大精神把“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”，使其有此專門的機構(gòu)來承擔起合憲性審查的職責，從而結(jié)束了關(guān)于我國的合憲性審查組織機構(gòu)究竟應(yīng)采用哪種模式的爭論，為建立符合中國國情的合憲性審查制度邁出了實質(zhì)性的步伐，這無疑對于推進合憲性審查工作，落實新時代依憲治國方略具有重要意義；但這只是開了一個好頭，隨之就有一系列的工作必須要做，一系列的理論和實踐問題需要解決。包括在這樣的制度框架下如何卓有成效地操作和運作合憲性審查工作及其整個過程？還有如何切實樹立和增強“全國人大憲法和法律委員會”的權(quán)威？特別是如何進一步健全和完善合憲性審查的組織機構(gòu)、運行機制、工作方式和程序、審查對象和范圍以及懲戒辦法等等？還有，我們注意到2018年6月22日全國人大常委會通過的《關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》，規(guī)定了“憲法和法律委員會”在繼續(xù)承擔統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎(chǔ)上，增加推動憲法實施、 開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等工作職責。那么，作為全國人大專門委員會的“憲法和法律委員會”如何協(xié)調(diào)和處理好它同全國人大常委會行使的“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施”固有職權(quán)的關(guān)系，以及同全國人大法工委設(shè)立的法規(guī)備案審查室的職責的關(guān)系，還有同司法機關(guān)對行政行為的司法審查的關(guān)系。諸如此類，都需要處理和解決好，這些也都是實行依憲治國以及我國憲法理論和實踐中的重點、難點、焦點或急需解決的問題；這些問題的順利解決，才能真正建立起并進而健全符合中國國情的合憲性審查制度，從而把新時代全面依法治國推向新的更高的階段和水平。

還應(yīng)當注意到，必須全面、準確地推進合憲性審查工作。例如，僅就其合憲性審查的對象和范圍而言就不能只注意針對相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件這類抽象行為(雖然這是最主要的)，還應(yīng)注意針對公權(quán)力行使機關(guān)及其負責人的具體行為——尤其是新時代要堅定不移地全面從嚴治黨，奪取反腐敗斗爭的壓倒性勝利；而腐敗分子的違憲違法行為如果得不到有效及時的查處和有力的懲戒，那就是對人民的犯罪！腐敗分子的違法活動和行為往往也是違憲的；對作為國家根本法的憲法不遵從、不敬畏，也很容易滑向違法犯罪。所以，把反腐倡廉提升到維護憲法的尊嚴和權(quán)威的高度來認識和進行就更有價值和意義；而且要建立和健全不敢腐、不能腐、不想腐的制度、體制和機制，就不能不把健全和完善以憲法監(jiān)督為核心的法制監(jiān)督體系放在極其重要的地位。這都表明了新時代推進合憲性審查工作的必要性、重要性以及緊迫性?？傊?，我們認為，違憲的法律法規(guī)和規(guī)范性文件以及濫用權(quán)力及權(quán)利的違憲行為都尤其應(yīng)該納入合憲性審查的對象和范圍。濫用權(quán)力的違憲行為除了貪腐之外，還應(yīng)包括官員或領(lǐng)導(dǎo)干部的重大決策失誤。黨的十八屆四中全會作出的全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署提出要“建立重大決策終身責任追究制度”，學(xué)術(shù)界也在探討如何更妥當?shù)刈肪繘Q策失誤的法律責任。我們認為，追究重大決策失誤的法律責任首先就應(yīng)追究其違憲的憲法責任，通過合憲性審查來追究其違憲的憲法責任并給予相應(yīng)的懲戒和制裁就是合情合理的，也是恰當其位的。這樣，提升到違憲責任的高度上來認識和處理并整合其他該當?shù)姆韶熑尾庞欣诮o這類官員或領(lǐng)導(dǎo)干部形成威懾以防止其恣意決策，危害國家和人民。當然，對濫用權(quán)力及權(quán)利的違憲行為進行合憲性審查，這從理論和實踐上都會增添合憲性審查的難度和復(fù)雜性，但對于健全憲法監(jiān)督機制，增強憲法權(quán)威，從而落實和推進新時代依憲治國方略，卻是十分必要的。至于其運作機制和操作程序等如何開展和進行，在我國憲法理論和實踐中都會涉及到許多新的內(nèi)容和問題，那就要靠深化政治體制改革和制度創(chuàng)新來解決，這就賦予了我國憲法工作者義不容辭的艱巨而光榮的使命。

更值得我們深思的是，黨的十九大報告是在強調(diào)指出全面依法治國是一場國家治理的深刻革命的前提下來提出和部署上述重要內(nèi)容的，表明我們?nèi)嫱七M依法治國和落實依憲治國都要有足夠的勇氣、魄力和決心以及它們對于全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要意義。因為全面推進依法治國的總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。要實現(xiàn)這個宏偉的目標更需要我們在國家治理上一定要堅持厲行法治和實行依憲治國，從而克服種種困難、排除各方面的阻力，并會經(jīng)受諸多考驗甚至可能有的曲折，只有經(jīng)過堅持不懈、堅忍不拔的努力才能達到。更何況依憲治國必然要導(dǎo)致依憲執(zhí)政，新時代要堅定不移地全面從嚴治黨，堅持不懈地進行反腐倡廉，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，就更是一場深刻的革命。更不消說推進合憲性審查這個極為重要且涉及面既深且廣的工作本身就是一場革命，如上所述，會觸及到多方面的深層次的權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)以及利益集團和既得利益者，要應(yīng)對其中可能產(chǎn)生的抵制乃至反抗，要矯正違憲的法律法規(guī)及行為，如果沒有敢于斗爭和善于斗爭的革命精神和作為，是不可能堅持下去的。同時，這些也都貫穿于全面深化改革，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整個過程。事實上，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化離不開法治的現(xiàn)代化，在我國，實現(xiàn)法治的現(xiàn)代化就須建成中國特色社會主義法治體系，而建成社會主義法治國家必定是實行依憲治國的國家，同時也是實現(xiàn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的國家?？傊?，我們要對推進合憲性審查工作，落實新時代依憲治國方略的復(fù)雜性、艱巨性以及艱難性作好充分的思想準備。

因此，我們應(yīng)該積極行動起來，以堅定的決心、堅強的意志和毅力努力推進合憲性審查工作，落實好新時代依憲治國方略，為奪取全面依法治國以及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新勝利而作出應(yīng)有的貢獻。