“河長制”的立法思考*

李慧玲，李 卓

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院, 湖南 長沙 410081)

自江蘇無錫2007年為應(yīng)對太湖藍(lán)藻事件引入河長制，特別是2016年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行河長制意見》公布以來，“河長制”成為理論和實務(wù)界熱議的主題。但“河長制”的性質(zhì)如何？它應(yīng)由政策規(guī)范，還是法律規(guī)制？在村一級設(shè)置河長是否具有法律上的正當(dāng)性？河長享有哪些權(quán)力并如何制約？“河長制”包括哪些制度安排，其考核、問責(zé)機制如何？如何實施公眾參與？此類問題是“河長制”實施不得不進(jìn)一步思考的問題。

一、“河長制”的緣起、發(fā)展及其法律、理論基石

(一)“河長制”的緣起與發(fā)展

關(guān)于“河長制”的緣起，有學(xué)者從歷史的角度考查，認(rèn)為“河長制”可以追溯到清朝康熙年間年羹堯?qū)④娗巴拭C、內(nèi)蒙古和青海平叛時為了大軍飲水安全而對黑河流域?qū)嵭械摹跋鹿芤患墶闭遊注]吳季松.對話:從歷史和實踐看河長制[N].中國環(huán)境報,2017-03-20(03).。但現(xiàn)代“河長制”的緣起理應(yīng)歸功于江蘇省無錫市。2007年4月底 5月初，江蘇太湖爆發(fā)了大規(guī)模藻類水華，由于藻類水生物的威脅，無錫市的主要水源也難以幸免，導(dǎo)致居民飲用水源迅速惡化，造成水資源危機。在太湖水污染的突發(fā)事件應(yīng)急過程中以及事件初步平息后，無錫市在水環(huán)境治理過程中進(jìn)行了一系列探索，其中包括推行“河長制”。同年8月，無錫市對其所轄的64條河流設(shè)置了河長，均由黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。此后，無錫市委辦公室和無錫市人民政府辦公室聯(lián)合發(fā)布了《無錫市河(湖、庫、蕩、氿) 斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行) 》，規(guī)定“將河流斷面水質(zhì)的檢測結(jié)果納入各地區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績考核內(nèi)容”。次年，江蘇省政府在全省范圍內(nèi)全面推行河長制。到2015年，太湖無錫水域水質(zhì)已從2007年的劣V類提升到IV類，湖體由中度富營養(yǎng)好轉(zhuǎn)為輕度富營養(yǎng)，而13條主要入湖河道全部消除劣V類現(xiàn)象[注]孔令泉. 解析河長制[N]. 民主與法制時報,2016-03-27(07).。

繼江蘇之后，云南、湖北、河南、河北、浙江、福建、江西等省及廣東江門、佛山等地也紛紛效仿這一做法，并取得了良好的效果。而浙江省成為最強河長陣容的省份，江西成為河長規(guī)格最高的省份[注]朱玫. 論河長制的發(fā)展實踐與推進(jìn)[J].環(huán)境保護(hù),2017,(2)59.。

為了鞏固這一成果，2016年12月11日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制意見》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹落實，并對河長制實施的指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)和保障措施等提出了明確的要求。此后，水利部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布了《貫徹落實〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉實施方案》，進(jìn)一步細(xì)化了“河長制”工作的具體要求和保障措施。中央層面政策的出臺，加快了推行“河長制”的進(jìn)程。至今，河長制已遍布全國各地。

“河長制”作為一種水綜合治理制度在立法中予以確認(rèn)，最早源于2010年5月1日實施的《昆明市河道管理條例》，該條例規(guī)定：實行市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦事處)級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的河(段)長責(zé)任制。2016年12月廣東《江門市潭江流域水質(zhì)保護(hù)條例》也將“河長制”規(guī)定其中。2017年6月修正的《水污染防治法》正式在國家立法層面確立了省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長制，由河長分級分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。2017年7月，全國首個專門的地方性法規(guī)《浙江省河長制規(guī)定》出臺，該規(guī)定自2017年10月1日起施行，它確立了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長制，并對各級河長的職責(zé)、河長制實施機制和相關(guān)法律責(zé)任作出具體規(guī)定。

(二)河長制的法律、理論基石

“河長制”的實施，有其堅實的法律基石，換言之，具有其法律上的正當(dāng)性。

首先，從我國對水資源管理體制規(guī)定的變遷看，河長制的實施是我國不斷探索水環(huán)境綜合整治模式的結(jié)果。我國原《水法》第9條規(guī)定：國家對水資源實行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的管理體制。這種條塊分割管理的模式表現(xiàn)出濃厚的行政管理色彩，因此飽受詬病。此后，人們開始重視流域的系統(tǒng)性，主張用系統(tǒng)管理的理論對待具有系統(tǒng)性特點的流域。因此2002年修訂的《水法》就將水資源的管理體制改為“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”監(jiān)管體制。但在這一監(jiān)管體制下，“五龍治水”甚至“九龍治水”的局面仍然存在，治水效果甚微。而“河長制”的提出，就是在因應(yīng)“多龍治水”而導(dǎo)致的群龍無首的局面的基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新。山水林田湖草是一個生命共同體，而作為生命共同體中的水，是生命之源，是這個生命系統(tǒng)的血脈，我們沒有理由去將水質(zhì)、水量、水能人為地割裂管理，有必要由一個統(tǒng)一的機構(gòu)或人員去系統(tǒng)負(fù)責(zé)，化解多龍治水而導(dǎo)致的無人治水和治水成本加大的矛盾。也正因為如此，一部2017年修訂的《水污染防治法》就規(guī)定了“河長制”這一對江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治和水環(huán)境治理等工作進(jìn)行全面管理的水綜合治理制度。

其次，“河長制”也是《環(huán)境保護(hù)法》的目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度在水環(huán)境綜合治理領(lǐng)域的延伸。《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。同時還在第26條規(guī)定：國家實行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度。而《水污染防治法》也有類似的規(guī)定。環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的政府負(fù)責(zé)制、目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度不是一句口號，它應(yīng)落實在相關(guān)立法中，其中，也包括有關(guān)水環(huán)境的立法。政府負(fù)責(zé)制和目標(biāo)責(zé)任制，不是集體負(fù)責(zé)制和集體責(zé)任制，因為集體負(fù)責(zé)必然會導(dǎo)致無人負(fù)責(zé)，這就要求責(zé)任到人。黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任責(zé)任人有其合理性。我國環(huán)境保護(hù)法規(guī)定了保護(hù)優(yōu)先原則，同時也明確規(guī)定，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展應(yīng)當(dāng)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，作為黨政主要負(fù)責(zé)人在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)面前，不能一味地去重視經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而忽視對環(huán)境的保護(hù)，理應(yīng)優(yōu)先考慮環(huán)境保護(hù)，各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任一定區(qū)域的水環(huán)境保護(hù)責(zé)任人實屬理所當(dāng)然。

“河長制”的實施也有其理論上的合理性?！昂娱L制”是公共管理理論在水環(huán)境治理情形下的具體運用，公共管理是指以政府為核心的公共部門整合社會資源，對社會公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理的制度安排。水環(huán)境作為公共物品，導(dǎo)致水環(huán)境資源不具有排他性，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，水資源的稀缺性及重要性凸顯出來，使其附有競爭性的特征，造成市場機制在改善水環(huán)境上的失靈，從而政府要承擔(dān)起對水環(huán)境管理的重任，而現(xiàn)有的管理體制帶來的管理的碎片化和機構(gòu)之間的協(xié)同失靈被視為我國流域治理問題的主要癥結(jié)。因此，我們必然要尋求新的路徑以化解這種失靈，“河長制”不失為一種合理的模式。同時，“河長制”是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)——制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在水環(huán)境治理領(lǐng)域的應(yīng)用。正如學(xué)者所言:當(dāng)經(jīng)由市場界定與調(diào)整產(chǎn)權(quán)配置資源代價高昂時，由政府直接分配排他性權(quán)利、指引資源實現(xiàn)其最優(yōu)配置就成為合理的選擇[注]王書明，蔡萌萌. 基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的“河長制”評析[J]. 中國人口·資源與環(huán)境,2011,(9):9.。而實施“河長制”就是將某水域的綜合治理權(quán)交給黨政主要負(fù)責(zé)人，明確其權(quán)利和義務(wù)，它能避免多頭治理的劣勢，有效地提高治理效率。此外，水循環(huán)、水量平衡理論、水資源持續(xù)利用和高效利用理論、水污染防治和水生態(tài)修復(fù)理論也為“河長制”的推行提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)學(xué)的理論依據(jù)[注]左其亭,韓春華等.河長制理論基礎(chǔ)及支撐體系研究[J].人民黃河,2017, (6):1-4.。

二、“河長制”的內(nèi)涵及性質(zhì)界定

實施“河長制”，首先需明確其定義及內(nèi)涵，同時，對其性質(zhì)的不同界定決定了它在水環(huán)境綜合治理中能走多遠(yuǎn)。

關(guān)于“河長制”的解釋，學(xué)界與立法存在諸多表述，但總體可分為兩類，即定性的解釋和非定性的解釋。非定性的解釋，如從360百科中搜索詞條，“河長制”為：由中國各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作[注]https://baike.so.com/doc/5903866-6116767.html，2018-05-31.。定性的解釋，即對“河長制”做出性質(zhì)的認(rèn)定。但對性質(zhì)的認(rèn)定，也存在一定程度的分歧，有的界定為一種流域治理或水污染治理的制度，有的界定為一種解決問題的體制機制。前者如將“河長制 ”定義為：由各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任 “河長 ”、負(fù)責(zé)轄區(qū)河流治理的制度[注]張玉林.承包制能否拯救中國的河流[J].環(huán)境保護(hù),2009, (9):17-19.，或定義為：“河長制”是由各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理的一種河湖管理制度[注]甘筱青，徐自奮.河長制的由來、理論基礎(chǔ)、探索與實踐[J]. 時代主人,2017,(5):28.。后者如我國的第一部專門的“河長制”地方性法規(guī)《浙江省河長制規(guī)定》將其定義為：河長制，是指在相應(yīng)水域設(shè)立河長，由河長對其責(zé)任水域的治理、保護(hù)予以監(jiān)督和協(xié)調(diào)，督促或者建議政府及相關(guān)主管部門履行法定職責(zé)、解決責(zé)任水域存在問題的體制和機制。

“河長制”定義的表述，主要涉及三方面的問題：一是由誰擔(dān)任河長？二是河長的主要職責(zé)范圍？三是其擬或制度擬或體制機制？針對第一個問題，各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，已成為現(xiàn)有學(xué)術(shù)領(lǐng)域和立法一致的表述，故本文不再贅述，這也是“河長制”的本質(zhì)內(nèi)容。

針對河長的主要職責(zé)范圍，有的囿于水污染治理，或河流污染治理[注]肖顯靜.河長制[J]. 環(huán)境教育,2009,(5):24.甘筱青,徐自奮.河長制的由來、理論基礎(chǔ)、探索與實踐[J]. 時代主人,2017,(5):28.或流域治理、河湖管理與保護(hù)、河流治理[注]張玉林.承包制能否拯救中國的河流[J].環(huán)境保護(hù)，2009, (9):17-19.等等，有的則表述為對水域的治理、保護(hù)予以監(jiān)督和協(xié)調(diào)。從《關(guān)于全面推行河長制意見》規(guī)定可知，“河長制”的主要任務(wù)包括：水資源保護(hù)、水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)等，因此，對其職責(zé)的描述一方面不能僅限于水污染防治領(lǐng)域，而應(yīng)覆蓋水資源保護(hù)、水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)的全方位，或表述為水綜合治理；另一方面，也不能只限于河流或流域，而應(yīng)包括河流、湖泊、水庫、水塘乃至海灣等。2017年9月，青島市委、市政府發(fā)布了《關(guān)于推行灣長制加強海灣管理保護(hù)的方案》，明確規(guī)定實施“灣長制”[注]韓小偉，沈慧.打造藍(lán)色海灣 青島發(fā)布全國首個“灣長制”實施方案[EB/OL].[2018-06-02].http://news.bandao.cn/news_html/201709/20170914/news_20170914_2763897.shtml.。這意味著我國“河長制”這一制度的創(chuàng)新已延伸到海灣的綜合整治。

“河長制”的性質(zhì)，是對“河長制”界定的最重要因素。即“河長制”是停留在政策層面的體制機制，還是上升到法律層面的一種制度。筆者認(rèn)為，它應(yīng)是在水環(huán)境綜合治理領(lǐng)域的一項制度。因為制度是調(diào)整某一類或者某一方面社會關(guān)系的，具有重大意義或起主要作用的法律規(guī)范的總稱[注]韓德培，陳漢光.環(huán)境保護(hù)法學(xué)(第7版)[M].北京：法律出版社，2015.76.。因此，制度必須是法律明確規(guī)定的，制度的內(nèi)容應(yīng)包括制度的適用范圍、基本要求和違反該制度的法律責(zé)任等。因此，它具有長效穩(wěn)定的規(guī)制意義。而體制機制，從中國的實踐來看，則是多變的，不穩(wěn)定的。如我國的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制，主要包括環(huán)境保護(hù)監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置和這些機構(gòu)之間的權(quán)責(zé)劃分，顯然這不一定是由法律明確規(guī)定的，而往往是由國務(wù)院三定方案所確定的，而這些方案十年一大變，成為一種常態(tài)。機制是各要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運行方式，也并非由法律明確規(guī)定。如果“河長制”僅停留于政策層面，而缺乏法律的強制性做后盾，則“河長制”政策最終會成為一紙空文，或成為河長玩弄權(quán)術(shù)的工具，此時“人治”的負(fù)面效應(yīng)盡顯。

基于以上分析，可將“河長制”定義為：河長制是指由各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流、湖泊、水庫、水塘、海灣等水域的水環(huán)境綜合治理的管理制度，它是有關(guān)“河長制”的適用范圍、組織體系、河長的任職條件及其職責(zé)、河長制的制度安排及法律責(zé)任的法律規(guī)范的總稱。

三、“河長制”的創(chuàng)新之舉和政策層面的實施困境

(一)“河長制”的創(chuàng)新之舉

“河長制”是我國水環(huán)境綜合整治的創(chuàng)新之舉，其創(chuàng)新之處顯而易見：

第一，它破解了“多龍治水”的頑疾。我國《水法》中規(guī)定了對水資源實行流域管理與區(qū)域管理結(jié)合的管理體制，水資源管理和水污染防治也形成了從分散管理到集中管理的局面，但是在現(xiàn)實中，水資源管理由水利部門負(fù)責(zé)，但水資源管理的其他具體事項又被分配到環(huán)保、交通運輸、漁業(yè)、住建等其他相應(yīng)部門負(fù)責(zé)，實際上形成了流域上的“條塊分割”，職能上的“部門分割”，制度上的“政出多門”的局面[注]熊燁.跨域環(huán)境治理:一個“縱向—橫向”機制的分析框架——以“河長制”為分析樣本[J].北京社會科學(xué),2017,(5):108-116.。盡管針對水環(huán)境管理有多方主體參與其中，但是職能劃分的界限以及相互銜接的問題導(dǎo)致了相關(guān)職能部門之間只追求利益，而忽視責(zé)任的承擔(dān)。

“河長制”中水環(huán)境管理由黨政一把手全權(quán)負(fù)責(zé)，在本質(zhì)上體現(xiàn)了一種水資源集中管理的模式和思路。建立不同層級、不同部門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的“河長制”，明確了其相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限，各級河長通過掌握的職權(quán)對多個部門進(jìn)行多方位協(xié)調(diào)，形成了工作合力，破解了“多龍治水”的尷尬境地與責(zé)任不明確的問題。在“河長治河”模式中，“河長”作為當(dāng)?shù)氐狞h政一把手，其賦予的權(quán)限能夠快速對水污染治理中相關(guān)職能部門的資源進(jìn)行整合，并有效緩解政府相關(guān)職能部門之間的利益之爭，有針對性的實現(xiàn)統(tǒng)一管理，能在短時間內(nèi)讓流域生態(tài)環(huán)境得到改善。《浙江省河長制規(guī)定》的第2條明確了“河長”職責(zé)，由其對責(zé)任水域的治理、保護(hù)予以監(jiān)督和協(xié)調(diào)。這種制度設(shè)計能夠最大限度整合政府權(quán)力，通過對各級政府力量的協(xié)調(diào)分配，合理的運用到水環(huán)境治理方面，有效降低分散管理布局所可能產(chǎn)生的管理成本和難度[注]〔15〕任敏. “河長制”:一個中國政府流域治理跨部門協(xié)同的樣本研究[J]. 北京行政學(xué)院學(xué)報,2015,(3):25-31.。這種模式的確立能夠充分協(xié)調(diào)和整合原先由多個部門管理的資源，破解水環(huán)境治理的按行政區(qū)域劃分的限制，將流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境實行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，提高了行政管理效率。

第二，“河長制”創(chuàng)新了水管理模式。盡管現(xiàn)行《水法》規(guī)定了流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但統(tǒng)一管理和分級、分部門管理相結(jié)合的管理體制尚存，只是針對重要的江河湖泊增加了一個流域管理機構(gòu)而已?！昂娱L制”的出臺很好的突破了分級分部門管理出現(xiàn)的問題。在橫向協(xié)同層面上，“河長制”搭建起了左右互動的橋梁〔15〕。 以前，一旦出現(xiàn)水污染事件或其他涉水事件，各涉水行政管理部門的職責(zé)就變得模糊起來。當(dāng)“河長制”確立以后，“河長”作為第一負(fù)責(zé)人，在水綜合治理過程中，其下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)對整個流域都有作用，這就避免了以前盡管存在多個行政部門共同管理但無人協(xié)調(diào)的問題。在縱向協(xié)同層面上，河長制有其明確的組織機構(gòu)，同時賦予河長制工作機構(gòu)多項重要職責(zé)，設(shè)立了上至省級，下至鄉(xiāng)級的河長和“河長制”工作機構(gòu)，發(fā)生流域污染或其他涉水事件時流域治理的情況可以迅速有效地在各部門之間傳遞，上級能夠第一時間針對地方突發(fā)水環(huán)境問題及時應(yīng)對，該管理模式體現(xiàn)出的就是一個縱向的、上下聯(lián)動的機制，對地方水環(huán)境污染的治理發(fā)揮了明顯成效。

第三，“河長制”豐富了“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的治水內(nèi)涵。2013年7月18日，針對不斷突發(fā)的重特大事故，習(xí)總書記在中央政治局常委會上提出了安全生產(chǎn)要“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”。這是“黨政同責(zé)”在國家層面的首次強調(diào)。隨后，2015年 7 月，中央層面正式出臺了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等三部法規(guī)文件，提出了要針對生態(tài)環(huán)境方面實行“黨政同責(zé)”，明確了針對領(lǐng)導(dǎo)干部損害環(huán)境要終身追究責(zé)任。

“河長制”正好是這一要求在治水領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，以前的環(huán)境問題往往是“在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府部門齊抓共管”，而河長制則帶來了“黨委政府齊抓共管”的環(huán)境治理新模式[注]常紀(jì)文.黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé):環(huán)境保護(hù)的重大體制、制度和機制創(chuàng)新——《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》之解讀[J].環(huán)境保護(hù),2015,(21):12-16.。黨政一把手參與到水環(huán)境治理，分解了以往黨政部門制定重大決策，由行政部門具體執(zhí)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)形式，使其能夠充分利用現(xiàn)有資源，整合權(quán)利，應(yīng)急解決當(dāng)下環(huán)境問題。實現(xiàn)了不僅由黨政部門領(lǐng)導(dǎo)下的形式責(zé)任，也充分體現(xiàn)了黨政部門負(fù)責(zé)下的實質(zhì)責(zé)任，更好的順應(yīng)了十九大報告中提出的“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”的要求。

(二)政策層面的“河長制”瑕疵與實施困境

首先，“河長制”的人治烙印凸顯。盡管國家法律層面的《水污染防治法》中規(guī)定了“河長制”，但“河長制”的規(guī)定僅僅一個條文。且在總則部分的第5條中予以規(guī)定，因而無法在法律責(zé)任一章中找到相應(yīng)的法律責(zé)任的痕跡。各省、自治區(qū)、直轄市除浙江省有專門的河長制地方性立法外，其他省、自治區(qū)、直轄市只能按照中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行河長制意見》和各地出臺的《關(guān)于全面推行河長制的意見》《實施河長制行動方案》《河長制實施方案》執(zhí)行，因此，“河長制”的具體實施仍然是無法可依。

這些地方的意見或?qū)嵤┓桨钢芯O(shè)置了各“河長制”工作機構(gòu)，同時明確了各級河長職責(zé)，該制度為貫徹地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的基本原則以及高效的行政效率而人為地將治理水環(huán)境的各項職權(quán)集中于各地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)手中，這在一定程度上破壞了原有職能部門的機制和結(jié)構(gòu)，又加重主要領(lǐng)導(dǎo)了負(fù)擔(dān)。因此，有學(xué)者認(rèn)為：雖然短期內(nèi)成效顯著，但長期來看卻是不可持續(xù)的治理方式[注]王勇.水環(huán)境治理“河長制”的悖論及其化解[J].西部法學(xué)評論,2015,(3):1-9.。王燦發(fā)教授曾明確指出該制度的推行和實際效果并非依賴于法律的明文規(guī)定，而是依賴于一個地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)人是否對水環(huán)境治理給予重視，是否愿意當(dāng)“河長”，在本質(zhì)上仍屬于人治，而不是法治[注]王燦發(fā). 地方人民政府對轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的具體形式——“河長制”的法律解讀[J]. 環(huán)境保護(hù),2009,(9):20-21.，而人治存在著決策的隨意性和行為后果的不確定性[注]朱衛(wèi)彬. “河長制”在水環(huán)境治理中的效用探析[J]. 江蘇水利,2013,(10):7-8.。流域治理過度依靠行政權(quán)力運行，這種為了自身權(quán)位或其他利益而對權(quán)力進(jìn)行最大限度的整合，如果這種權(quán)利沒有嚴(yán)格的法律制約，不僅會導(dǎo)致逾越道德規(guī)范的約束，甚至也會導(dǎo)致突破法定權(quán)威的限制，而這也是“河長制”具有的明顯權(quán)力制度特征的集中表現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)人通過其掌握的行政權(quán)限及監(jiān)督問責(zé)力度，則必然會導(dǎo)致各地治水績效的不平衡和治水力度的不穩(wěn)定。

“河長制”人治特征的另一個體現(xiàn)是：村級“河長”的職權(quán)設(shè)置缺乏法律依據(jù)。盡管《水污染防治法》和《關(guān)于全面推行河長制意見》規(guī)定的“河長制”都是省、市、縣、鄉(xiāng)四級“河長制”，但全國不乏有許多地方實施五級“河長制”,如《浙江省河長制規(guī)定》就明確規(guī)定建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長體系。據(jù)統(tǒng)計，江蘇、江西、廣西、廣東、黑龍江、云南、貴州、青海等地亦實施五級“河長制”組織體系，重慶、北京、天津等市雖為四級“河長制”，但卻在村級設(shè)河長，此外，安徽、湖北、寧夏等地雖規(guī)定建立省(區(qū))、市、縣、鄉(xiāng)四級“河長制”組織體系，但各地可根據(jù)實際情況將河長制延伸到村級組織[注]這一統(tǒng)計是作者從百度上查閱各地的關(guān)于河長制的實施方案和關(guān)于全面推行河長制的意見后所做的歸納。。這種設(shè)村級河長的組織體系模式一則在我國沒有國家層面的立法作依據(jù)，更重要的是，它與我國行政層級結(jié)構(gòu)不匹配。要從根本上解決能否設(shè)村級河長，村長是否能擔(dān)任村級河長的問題，理應(yīng)解決“河長制”是一項何種性質(zhì)的制度問題。筆者并不贊同“河長制是一項權(quán)力制度而不是法律制度”[注]黃愛寶. “河長制”制度形態(tài)與創(chuàng)新趨向[J].學(xué)海，2015,(4):143.的觀點，本文認(rèn)為：河長制是一項賦予了河長權(quán)力的法律制度。因為“河長制”的實質(zhì)是突破多龍治水的藩籬賦予河長一定的職責(zé)，對于現(xiàn)代政府的管理者而言，職責(zé)也意味著權(quán)力?，F(xiàn)代政府權(quán)力按照其職能不同，一般分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。而這些權(quán)力無疑都是法律明確規(guī)定的。當(dāng)然，河長的權(quán)力只能劃入行政權(quán)。我國的行政層級為五級，村不是一級行政機關(guān)，村民委員會是一個自治組織，因此，村長不是行政機關(guān)的公務(wù)員，更談不上黨政機關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，所以在水環(huán)境治理上缺乏行政權(quán)力，不是適格的主體。根據(jù)行政法中法無授權(quán)不可為的規(guī)則，村級河長沒有對水環(huán)境進(jìn)行綜合治理的權(quán)力，也不存在行政問責(zé)。當(dāng)然，村長可以作為水環(huán)境治理的多元化主體參與到水環(huán)境治理中來，但他不能作為行政管理者參與其中，而只能通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處簽訂合同或協(xié)議的方式完成相關(guān)水環(huán)境治理的任務(wù)。也正因為如此，《浙江省河長制規(guī)定》只能規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)與村級河長簽訂協(xié)議書，明確村級河長的職責(zé)、經(jīng)費保障以及不履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任等事項”。

其次，制度安排不全面。《浙江省河長制規(guī)定》規(guī)定了河長巡查制度、“河長制”信息公開制度、約談制度和考核、問責(zé)制度等。但這些制度安排，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到河長制落地實施的要求，因為它還缺少了“河長制”實施的基礎(chǔ)與保障，如 “一河一檔”、“一河一策”、河長制信息共享、河長制聯(lián)席會議制度等。

再次，河長制的考核與問責(zé)機制不完善。從考核機制看，體現(xiàn)在兩方面，一是考核指標(biāo)，二是考核主體和考核對象。(1)各地關(guān)于河長制的考核指標(biāo)大多包括三方面內(nèi)容，一是管理機制，二是整治工作，三是整治成效。其中管理機制方面包括組織建設(shè)和制度建設(shè)，整治工作主要是考查制度及保障機制的落實情況，但社會公眾的評價并未納入考核的范圍。這種評價機制過多地關(guān)注成效，而忽略了社會公眾對河長的日常監(jiān)督，其結(jié)果是可能會有短期的成效，但卻缺乏長效機制。(2)考核的主體往往是上級對下級進(jìn)行考核。這種純粹的本系統(tǒng)的考核，如果缺乏公眾的監(jiān)督，則不可避免地會導(dǎo)致官官相護(hù)。因為從理性經(jīng)濟(jì)人角度出發(fā)，地方領(lǐng)導(dǎo)人更多的考慮可能是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，上級對下級的考核，在上級需要承擔(dān)連帶責(zé)任的情況時，也難以保證考核、問責(zé)結(jié)果的公正性[注]王書明,蔡萌萌.基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的“河長制”評析[J].中國人口.資源與環(huán)境,2011, (9):8-13.。這種責(zé)任機制無法解決責(zé)任意識不足和內(nèi)在動力缺乏時的根本問題，外力強迫下的協(xié)同有可能缺乏持久的動力機制而流于形式[注]任敏. “河長制”:一個中國政府流域治理跨部門協(xié)同的樣本研究[J]. 北京行政學(xué)院學(xué)報,2015,(3):25-31.。

從問責(zé)機制看，由于“河長制”囿于政策層面的先天缺陷，其問責(zé)往往限于對考核結(jié)果的運用，即將考核結(jié)果納入環(huán)境保護(hù)“一崗雙責(zé)”責(zé)任制考核和績效考核，作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)，充其量對考核不合格者進(jìn)行通報批評。但對于不履行“河長制”職責(zé)的并未追究其相應(yīng)的行政責(zé)任。因為，當(dāng)國家層面的法律未規(guī)定法律責(zé)任的情形下，政策是不可能對法律責(zé)任予以規(guī)定的。因此，此時的問責(zé)并不具有法律的威懾力。

最后，公眾參與力度弱。水綜合治理是一項全民工程，因此，需要公眾的廣泛參與。然而，現(xiàn)時的參與存在兩方面問題：一是這種參與只是一種末端參與，而非全過程參與。如在河湖庫等的治理過程中，群眾可通過堤岸醒目位置豎立的河長聯(lián)系方式公示牌撥打河長熱線電話舉報他人違法行為，但對于水域綜合治理方案的制定等重大問題的決策缺乏對有關(guān)專家、公眾意見的廣泛征求，即河長制的決策機制仍然建立在傳統(tǒng)的行政決策機制之上，缺乏對公眾意見的吸納機制[注]吳勇. 湖南省河長制的實踐探索與法制化構(gòu)建[J].環(huán)境保護(hù),2017,(9):31.。二是末端參與也缺乏科學(xué)的參與機制，如考核評價制度缺乏群眾評議等。

四、突破 “河長制”困境的因應(yīng)對策

(一)完善“河長制”立法體系

正如上文所言，“河長制”應(yīng)當(dāng)定性為一項水綜合治理制度。避免“河長制”打上人治烙印的因應(yīng)之策就是將其制度化。而制度的建立依賴于法律、法規(guī)體系的完善及其制度內(nèi)容的明確規(guī)定。

就國家層面的法律而言，僅在一部《水污染防治法》中用一個條文對河長制予以確認(rèn)，難以細(xì)化制度的具體內(nèi)容。首先，既然“河長制”是一種水綜合治理制度，其涉及的范圍覆蓋水資源保護(hù)、水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域，就應(yīng)該將該制度規(guī)定在具有綜合性的《水法》之中，而不應(yīng)單單規(guī)定在一部《水污染防治法》之中。因此，這就有必要對現(xiàn)行的《水法》予以修訂，增加“河長制”的規(guī)定，并對應(yīng)設(shè)置法律責(zé)任條款。當(dāng)然，我國現(xiàn)行的水“二元”立法模式，即《水法》和《水污染防治法》并行的模式顯然與水生態(tài)的系統(tǒng)性特點要求相悖，也是對立法成本的浪費，筆者建議將其合二為一，仍然稱為《中華人民共和國水法》，將現(xiàn)行《水污染防治法》的內(nèi)容并入其中。其次，應(yīng)將河長制的內(nèi)容細(xì)化，即明確規(guī)定河長制的實施范圍、河長制的組織體系、各級河長的主要職責(zé)和法律責(zé)任等。

就地方性法規(guī)層面而言，可在國家層面的《水法》或《水污染防治法》對“河長制”規(guī)定的基礎(chǔ)上，在各省《實施〈水法〉辦法》或《實施〈水污染防治法〉辦法》中將其內(nèi)容具體化，使其具有可操作性。在“河長制”組織體系上應(yīng)建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級“河長制”體系。當(dāng)然，最好的立法模式就是像浙江省那樣，制定專門的河長制地方性法規(guī)。因為專門的地方性法規(guī)可以全面規(guī)定河長制的內(nèi)容，從根本上避免人治。

(二)健全“河長制”制度安排

以《浙江省河長制規(guī)定》為例，應(yīng)在已規(guī)定的河長巡查制度、“河長制”信息公開制度、河長約談制度和考核問責(zé)制度的基礎(chǔ)上，增加“一河一檔”、“一河一策”、“河長制”信息共享、“河長制”例會和“河長制”聯(lián)席會議制度等。

“一河一檔”、“一河一策”是河湖庫治理的基礎(chǔ)。首先，只有我們對管轄水域的水質(zhì)、水量、水文、水能、水周圍環(huán)境等的歷史與現(xiàn)狀有了充分的了解，我們才能采取科學(xué)的因應(yīng)對策對癥下藥，科學(xué)決策。其次，不同的水域有不同的水質(zhì)、水量、水文、水能及生態(tài)特征，我們應(yīng)根據(jù)其特征制定其具有個性化特征的治理方案，以達(dá)到水綜合治理的目標(biāo)。

信息共享制度是現(xiàn)代社會環(huán)境治理的一項重要制度，它能在很大程度上提高環(huán)境治理效率。在水綜合治理領(lǐng)域，在“河長制”的制度體系中應(yīng)有該制度的位置。因此，我們應(yīng)在省級河長制工作機構(gòu)的職責(zé)中規(guī)定建立“河長制”信息共享平臺，公布河長制的相關(guān)信息。

“河長制”例會和聯(lián)席會議制度是實施“河長制”這一制度的重要抓手。“河長制”例會是指由上級河長定期組織召開的由下一級河長參加的河長工作會議，它有利于河長充分了解所轄區(qū)域的水環(huán)境和水環(huán)境治理現(xiàn)狀，同時又能高效、及時地用集體的智慧解決河湖庫治理的相關(guān)問題?！昂娱L制”實施的初衷就是為了解決水治理的分級、分部門管理帶來的協(xié)同障礙難題，而河長制聯(lián)席會議制度就是解決這一難題的有力舉措。因為聯(lián)席會議的成員單位應(yīng)包括發(fā)改、工信、財政、規(guī)劃、交通運輸、環(huán)保、國土、城管、農(nóng)業(yè)[注]2018年國務(wù)院機構(gòu)改革方案通過后，各省也會進(jìn)行相應(yīng)的改革，環(huán)保部門將改為生態(tài)環(huán)境部門，國土部門將變更為自然資源部門，農(nóng)業(yè)部門將變更為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。、水利、住建等有關(guān)部門，聯(lián)席會議的主要目的是研究、制定河長制工作的相關(guān)政策，協(xié)調(diào)、處理解決各部門在河長制工作中涉及的重要問題。

(三)強化“河長制”考核、問責(zé)機制

“河長制”的核心制度在于有明確的工作目標(biāo)和職責(zé)，而目標(biāo)的實現(xiàn)和職責(zé)的履行依賴嚴(yán)格的 “河長制”考核評價和問責(zé)機制。

首先，在考核方面，應(yīng)遵循以下原則：一是堅持指標(biāo)考核與評議考核相結(jié)合。指標(biāo)考核是指按照年終的監(jiān)測結(jié)果根據(jù)評分體系進(jìn)行評分，評議考核則根據(jù)各河長所做的年終匯報內(nèi)容和群眾的評議予以評分。二是堅持定性考核與定量考核相結(jié)合。所有考核指標(biāo)應(yīng)盡可能量化考核，對于客觀上無法量化的考核，則由考核小組組織專家進(jìn)行專家評分。三是實行一般考核與差異考核相結(jié)合。對飲用水水源保護(hù)區(qū)的河長制考核，應(yīng)以水質(zhì)達(dá)標(biāo)為主要考核指標(biāo)，對水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的實行一票否決，即考核結(jié)果為不合格，而對其他范圍的河長制的考核則應(yīng)綜合管理機制、整治工作、整治成效和公眾評議四方面因素，公眾評議可聘請社會監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督評價，也可吸納相關(guān)部門工作人員與第三方評估機構(gòu)、專家參與。

應(yīng)細(xì)化考核指標(biāo)。本人在承擔(dān)《佛山市河長制實施體制機制研究》課題時，就將考核指標(biāo)細(xì)分為：(1)組織建設(shè)。包括：河長確定、公示；河長制辦公室及主任、其他人員配備；責(zé)任單位責(zé)任人和聯(lián)絡(luò)人的確定。(2)制度建設(shè)和實施。包括：河長制工作方案；“一河一檔” 、“一河一策”；考核問責(zé)制度；河長巡查制度；資金保障制度；信息共享、公開及信息報送制度；工作例會、臨時會議和河長制聯(lián)席會議制度等。(3)其他工作實施及成效。包括：涉河違法工程項目和其他違法行為；河道保潔；河道清淤；岸線綠化；城鎮(zhèn)生活污水治理；行政執(zhí)法及違章處理；水質(zhì)改善及達(dá)標(biāo)等，此外，將群眾評議結(jié)果納入考核指標(biāo)體系，占有一定百分比。

其次，在問責(zé)方面，應(yīng)明確“問責(zé)”一詞中的“責(zé)”的含義。一方面，考核結(jié)果應(yīng)與“河長”獎懲任用充分掛鉤，應(yīng)將考核結(jié)果納入環(huán)境保護(hù)“一崗雙責(zé)”責(zé)任制考核和績效考核，應(yīng)將考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。同時，考核結(jié)果為優(yōu)秀的予以獎勵，對治理成效突出的予以表彰，在選任領(lǐng)導(dǎo)干部時可以優(yōu)先提拔任用?？己瞬缓细竦挠枰蕴幜P，對考核不合格者進(jìn)行約談等。這被人們認(rèn)為是一種問責(zé)，這大概就是一些學(xué)者筆下的“績效課責(zé)”[注]王繼遠(yuǎn),伍青萍.法政策學(xué)視角下“河長制”的立法與實踐——以《江門市潭江流域水質(zhì)保護(hù)條例》為例, 地方立法研究[J].2017，(5):49.吧。另一方面，也是“問責(zé)”一詞中“責(zé)”的最重要的一面，就是行政責(zé)任?！昂娱L制”作為一項水綜合治理的行政管理制度，法律責(zé)任不可或缺。這里的法律責(zé)任主要是指違反該制度的行政責(zé)任。然而，由于國家層面的法律并未規(guī)定違反“河長制”的法律責(zé)任，使得各地追究行政責(zé)任無法可依。而對違反河長制規(guī)定法律責(zé)任的唯一一部地方性法規(guī)的規(guī)定也甚為模糊，綜觀其第16、17條規(guī)定，對不履行河長職責(zé)的河長和實施河長制管理的相對人的責(zé)任規(guī)定都是“給予通報批評，造成嚴(yán)重后果的，根據(jù)情節(jié)輕重，依法給予相應(yīng)處分”。根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，行政處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職和開除，因此，通報批評不屬于行政處分的范疇，也當(dāng)然不屬于法律意義上的行政責(zé)任。因此，浙江省的這兩項規(guī)定并未實質(zhì)性規(guī)定法律責(zé)任，這是我國無論是在對《水法》進(jìn)行修訂，還是制定地方性法規(guī)時應(yīng)重點強化、明確的一項重要內(nèi)容。

(四)拓寬公眾參與和社會監(jiān)督方式

解決中國嚴(yán)峻水環(huán)境問題的最強動力來自于社會公眾。區(qū)域水環(huán)境的治理僅僅依靠河長、依靠行政力量難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，而應(yīng)該充分調(diào)動群眾積極性，將《環(huán)境保護(hù)法》的公眾參與原則和《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》貫徹始終。換言之，公眾參與水環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)實施全過程參與。第一，在立法階段，即在制定“河長制”地方性法規(guī)的過程中，要充分調(diào)研，認(rèn)真聽取有關(guān)專家和社會大眾的意見，并在舉行論證會和聽證會時吸收專家和其他公眾的合理化建議。第二，在制定區(qū)域流域的水治理方案時應(yīng)讓專家公眾有充分發(fā)表意見的機會，以求治理方案的科學(xué)、高效。第三，應(yīng)對公眾舉報的水環(huán)境違法行為及時予以調(diào)查處理。第四，應(yīng)將公眾的評議納入河長的評價考核機制中，并在考核評分細(xì)則中占有一定百分比。通過上述方式，既可強化“河長制”與法律的銜接，又可通過公眾的介入提高政府辦事質(zhì)量，提升政府公信力，同時還激發(fā)公眾參與的動力，使公眾真正成為公共事務(wù)的參與者，從象征式參與逐步過渡到 “民眾權(quán)力”階段的參與[注]王勇.水環(huán)境治理“河長制”的悖論及其化解[J].西部法學(xué)評論,2015，(3):1-9.。此外，政府通過信息公開，完善信息溝通渠道，方便群眾及時了解河湖信息，及時反映有關(guān)情況；企業(yè)通過行業(yè)自律，積極承擔(dān)起治理水環(huán)境責(zé)任，分擔(dān)政府財政壓力；媒體通過宣傳導(dǎo)向，反映河湖治理的成效，推動更多的群眾參與到水環(huán)境治理中來；通過引入“民間河長”，監(jiān)督所屬范圍的河湖污染，更加針對性的對水污染治理建言獻(xiàn)策，創(chuàng)新環(huán)境治理方式。

在強化社會監(jiān)督方面，可依法規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟制度。鼓勵符合法定條件的社會組織對污染水環(huán)境、破壞水生態(tài)損害社會公共利益的行為人向法院提起環(huán)境民事公益訴訟。

五、結(jié)語

“河長制”作為新時期一項水綜合治理制度，破解了“多龍治水”的頑疾，創(chuàng)新了管理模式與管理制度，豐富了“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的治水內(nèi)涵，因此廣受贊譽。但它作為一項應(yīng)急情形下的制度創(chuàng)新，也不免存在制度瑕疵。第一，從全國范圍看，用規(guī)范性文件形式賦予河長職權(quán)，仍然刻上了“人治”標(biāo)簽，且由村長擔(dān)任村級“河長”并設(shè)定其職權(quán)既缺乏國家層面的法律依據(jù)，又與我國五級行政的行政管理體制相悖；第二，“河長制”制度安排不全面，缺失了“一河一檔”、“一河一策”和“河長制”聯(lián)席會議等制度，“河長制”便失去了實施的基礎(chǔ)和保障；第三，考核、問責(zé)機制不完善，是監(jiān)督機制的一大障礙，必將導(dǎo)致“河長制”一紙空文；第四，公眾參與力度弱，使水環(huán)境綜合治理失去了最強動力，因而導(dǎo)致“河長制”的實施效果甚微。因此，要使光鮮亮麗的“河長制”取得預(yù)期的效果，唯有將其制度化，即通過修訂《水法》和制定地方性法規(guī)的立法模式，規(guī)范河長職責(zé)，建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級“河長制”，健全“河長制”制度安排，強化“河長制”考核、問責(zé)機制，拓寬公眾參與和社會監(jiān)督方式。筆者相信，通過完善“河長制”的制度建設(shè)與實施，河暢、水清、堤固、岸綠、景美的水環(huán)境會在不久的將來呈現(xiàn)在人們面前。