環(huán)境公益訴訟起訴主體二元序位新論
——基于對起訴主體序位主流觀點的評判

余 彥，馬競遙

（1.廣東外語外貿(mào)大學(xué) 廣州綠色發(fā)展法治研究中心，廣東 廣州 510420；2.中山大學(xué)，廣東 廣州 510275）

環(huán)境公益訴訟具有起訴主體①由于環(huán)境行政機關(guān)和檢察機關(guān)并不具有傳統(tǒng)意義上的訴訟權(quán)利，而僅具有基于“公共利益守護人”而對應(yīng)的“公益訴訟人”訴訟資格，使用可以包涵“原告”和“公益訴訟人”的“起訴主體”一詞更為合適。多元化的顯著特點。在各類起訴主體環(huán)境公益相關(guān)性和訴訟能力均有差異的情況下，起訴主體序位制度對于最優(yōu)起訴主體的尋找、提高訴訟效率等方面均有重要作用。有基于此，2017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》（以下簡稱為《決定》）?！稕Q定》對《民事訴訟法》第55條的修改，實際上形成了民事公益訴訟中“社會組織——檢察機關(guān)”的起訴主體序位制度②《決定》對《民事訴訟法》第五十五條增加一款，作為第二款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！?，《決定》對《行政訴訟法》第25條的修改，實際上使得檢察機關(guān)成為了行政公益訴訟唯一的第一序位起訴主體③《決定》對《行政訴訟法》第二十五條增加一款，作為第四款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！薄－h(huán)境公益訴訟作為公益訴訟的重要具體類型之一，其起訴主體序位問題也是學(xué)界研究的熱點問題之一。那么，兩法修改后確立的起訴主體序位制度是否能夠契合當(dāng)下實踐需要、促進環(huán)境公益訴訟長效發(fā)展？將既有研究成果與立法進行比較，進而做出綜合評判無疑是回答上述問題的重要方法之一。通過對現(xiàn)有研究成果的收集、整理和歸納，筆者對以往環(huán)境公益訴訟起訴主體序位理論做了如下三種粗線條的分類：一是認(rèn)為起訴主體序位應(yīng)當(dāng)在遵循公權(quán)主體優(yōu)于私人主體基礎(chǔ)上進行序位排列的各種觀點，即“公權(quán)主體優(yōu)位”說；二是在對“公權(quán)主體優(yōu)位說”進行批判的基礎(chǔ)上形成的“私人主體相對優(yōu)位”說；三是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同類型公益訴訟對應(yīng)的不同實體權(quán)利基礎(chǔ)進行相應(yīng)序位安排的“二元序位”說。本文試在對既有環(huán)境公益訴訟起訴主體序位研究各觀點進行評判的基礎(chǔ)上，對以上問題提出一定見解。

一、“公權(quán)主體優(yōu)位”說

（一）“公權(quán)主體優(yōu)位”說之理論沿革

由于環(huán)境問題的復(fù)雜性，使得其對各方利益的影響程度不一，加之各起訴主體訴訟能力確有差異，有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，“由于各類潛在的環(huán)境公益訴訟主體均有其優(yōu)勢和不足，法律應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)的程序，讓最合適的主體有機會提起環(huán)境公益訴訟，從而使環(huán)境公益訴訟有效發(fā)揮其功能”[1]。為了達(dá)到這一目的，該學(xué)者進一步探討了排列起訴主體序位應(yīng)當(dāng)考量的因素，這些因素主要有：1.政府職能部門在國家環(huán)境利益受到損害時應(yīng)當(dāng)作為第一順序的原告；2.政府職能部門和檢察機關(guān)的可訴范圍應(yīng)該由法律明確規(guī)定……公民個人和社會團體是作為后補主體而存在，只有當(dāng)正選隊員缺位時,替補隊員才上場；3.行政機關(guān)不可以成為環(huán)境行政公益訴訟的原告；4.公民和環(huán)保團體在特定人群的環(huán)境利益受到侵害時應(yīng)當(dāng)作為第一順序的原告。歸納起來，此種觀點下的環(huán)境公益訴訟原告序位為：環(huán)境行政部門（涉及國家環(huán)境利益，法律有明確規(guī)定可作為原告且非環(huán)境行政公益訴訟）——檢察機關(guān)（法律有明確規(guī)定可作為原告）——公民及環(huán)保社會組織。唯一例外的情況在于如果涉及特定人群環(huán)境利益的環(huán)境公益訴訟案件，公民及環(huán)保團體應(yīng)當(dāng)成為第一序位的原告。這一起訴主體序位安排有一明顯特征，即公權(quán)主體（環(huán)保行政機關(guān)、檢察機關(guān)）優(yōu)位于私人主體（環(huán)保社會組織、個人）。這一序位安排也可以看作是“公權(quán)主體優(yōu)位”說的最早表達(dá)。

在此之后，很多學(xué)者在進一步深入研究的基礎(chǔ)上表達(dá)自己的觀點。這些觀點盡管在起訴主體范圍和具體排序上均有差別，但是都遵循了公權(quán)主體優(yōu)位于私人主體這一原則。如有的學(xué)者認(rèn)為，從起訴主體的公私屬性的比較出發(fā)，認(rèn)為“環(huán)境公益訴訟原告范圍的確定前提是明確環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)是一種專門公益訴訟，不應(yīng)對其進行環(huán)境民事和行政公益訴訟的二元界分……環(huán)境公益訴訟原告應(yīng)當(dāng)根據(jù)公權(quán)主體優(yōu)于私人主體的原則，按照政府環(huán)境管理機關(guān)、檢察機關(guān)、環(huán)保團體和公民個人的先后順位來行使環(huán)境公益訴權(quán)”。[2]在這一認(rèn)識基礎(chǔ)上，考慮到環(huán)境公益訴訟排除和救濟環(huán)境公共利益的損害為基本訴求與政府環(huán)境職能的相對一致性，以及政府環(huán)境管理機關(guān)在提供證據(jù)、幫助認(rèn)定案件事實以及保障訴訟效率、節(jié)省訴訟成本等方面所具有的明顯優(yōu)勢，因此在公權(quán)主體中，政府環(huán)境管理機關(guān)優(yōu)位于檢察機關(guān)。在私人主體方面，由于公民個人提起環(huán)境公益訴訟在任何國家和地區(qū)都是“最后一根救命稻草”，在享有環(huán)境公益訴權(quán)的所有主體中處于最后順位。因此，環(huán)保團體應(yīng)當(dāng)優(yōu)位于公民個人。綜上，該觀點排列的起訴主體序位為：環(huán)境行政機關(guān)——檢察機關(guān)——環(huán)保社會組織——公民個人。

也有學(xué)者認(rèn)為檢察機關(guān)不應(yīng)當(dāng)成為適格起訴主體，因而也就不在序位制度的考慮范圍之內(nèi)。其理由在于：1.檢察機關(guān)作為起訴主體與《憲法》中對檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的角色定位產(chǎn)生沖突，進而存在違憲之虞。2.相較于國外檢察機關(guān)的角色定位，我國檢察機關(guān)在諸多方面有所不同，對國外既有做法的照搬照抄不符合我國實際。3.環(huán)境行政機關(guān)可以勝任對檢察機關(guān)作為起訴主體的功能替代。因此，該學(xué)者認(rèn)為“環(huán)境公益訴訟的原告應(yīng)包括國家（環(huán)境保護行政機關(guān)）與公民、社會團體，其中國家（環(huán)境保護行政機關(guān)）處于第一順位，公民與社會團體處于第二順位”。[3]

還有學(xué)者主張，對起訴主體序位的安排應(yīng)當(dāng)基于客觀標(biāo)準(zhǔn)，即在歸納出科學(xué)、合理的序位安排標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，進行合理的起訴主體序位安排才有可能性。在認(rèn)定起訴主體包括檢察機關(guān)、環(huán)保社會組織和公民個人的基礎(chǔ)上，該觀點提煉出“最強公共利益代表性標(biāo)準(zhǔn)”和“訴訟經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)”兩項標(biāo)準(zhǔn)，并將其作為確定起訴主體序位不可或缺的核心標(biāo)準(zhǔn)。該觀點通過將三類原告以前述兩項標(biāo)準(zhǔn)進行對比，認(rèn)為“檢察機關(guān)無論是在主體性質(zhì)抑或是自身職能方面都擁有著其他兩個起訴主體所不具備的優(yōu)勢地位……（環(huán)保社會組織）由于組織管理上的隨意性及其本身職能定位并非著重在于起訴主體，能夠代表的環(huán)境公共利益范圍較小，公民個人在提起訴訟時所能代表的環(huán)境公共利益范圍遠(yuǎn)小于檢察機關(guān)與環(huán)保社會組織”。[4]因此，該觀點排列的起訴主體序位為：檢察機關(guān)——環(huán)保社會組織——公民個人。盡管此類觀點并沒有將公權(quán)主體優(yōu)位原則作為自身的立論基礎(chǔ)，但是其最后結(jié)果也與“公權(quán)主體優(yōu)位”說的典型特征保持一致，因此也將其納入“公權(quán)主體優(yōu)位”說的范疇之內(nèi)。

（二）“公權(quán)主體優(yōu)位”說之評判

在環(huán)境公益訴訟制度尚處學(xué)理探討之時，“公權(quán)主體優(yōu)位”論者敏銳察覺到環(huán)境公益訴訟兩造的實質(zhì)不平等，主張對傳統(tǒng)訴訟規(guī)則進行一定改造，為訴訟能力更強的公權(quán)力機關(guān)提起訴訟掃清障礙，同時通過對私權(quán)利主體予以傾斜性保護，進而達(dá)致兩造均衡，使得通過訴訟程序維護環(huán)境公益成為可能。尤其是新近研究成果中總結(jié)出的兩項標(biāo)準(zhǔn)，是現(xiàn)有所有成果中雖未明確提出但均有涉及的共同標(biāo)準(zhǔn)，因而也是今后起訴主體序位研究都應(yīng)當(dāng)參考的重要標(biāo)準(zhǔn)。但是，“公權(quán)主體優(yōu)位”說在不同發(fā)展階段的不同觀點中均存在一定瑕疵，受到持其他觀點學(xué)者的質(zhì)疑。這些質(zhì)疑主要集中在以下方面。

1.對公益的認(rèn)定存在爭議。早期“公權(quán)主體優(yōu)位”說將涉及特定人群環(huán)境利益的環(huán)境公益訴訟案件區(qū)分出來，作為環(huán)境公益訴訟中的一種特殊類型并為之設(shè)計了特殊的原告序位。這樣就引起了環(huán)境公益訴訟中“公益”的認(rèn)定混亂。根據(jù)通說，環(huán)境公益是不特定多數(shù)人利益的典型類型。在法學(xué)視野下，特定多數(shù)人的利益本質(zhì)上是特定多數(shù)人“私益”的集合，這種利益如果能夠通過環(huán)境公益訴訟加以保護，實際上就與環(huán)境私益訴訟產(chǎn)生了交叉甚至混同，不利于兩類訴訟制度在各自的軌道上平穩(wěn)運行。

2.在肯認(rèn)公民個人作為環(huán)境公益訴訟適格原告的觀點中，私人主體之間的序位安排及相應(yīng)證成略顯單薄。在論述環(huán)保社會組織優(yōu)位于公民個人的問題上，“公權(quán)主體優(yōu)位”說大多以國外立法通行做法為理由一筆帶過。殊不知，這些國家也同樣作出了以公民個人為原告提起環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)定。在美國，最早規(guī)定環(huán)境公民訴訟制度的1970年《清潔空氣法》第304條（a）款規(guī)定：“‘任何個人’可以對任何違反該法的人提起訴訟”。印度的民事訴訟法典特別規(guī)定對涉及公害的案件，可以由任何兩個以上印度公民向法院提起。英國《污染控制法》也規(guī)定：“對公害，任何人均可起訴”。上述環(huán)境公益訴訟代表性國家的法律文本本身并不能直接推導(dǎo)出環(huán)保社會組織應(yīng)當(dāng)優(yōu)位于公民個人。

3.用以證成公權(quán)主體優(yōu)位性的基礎(chǔ)理論存在缺陷。舉公共信托理論為例，有學(xué)者指出，公共信托理論具有信托前提不存在、受托人疏于履行受托義務(wù)時的救濟缺位等弊端。[5]公共信托理論的背后反映出對某一環(huán)境事項或某一環(huán)境要素的保護無助于對環(huán)境的整體性保護；傳統(tǒng)的權(quán)利本位思維不利于環(huán)境問題的解決，單純寄希望于公權(quán)主體保護環(huán)境并不具有現(xiàn)實可行性。以上理由，都說明構(gòu)建符合我國國情的環(huán)境公益訴訟起訴主體序位制度不能直接照搬“公權(quán)主體優(yōu)位”說的既有觀點。

二、“私人主體相對優(yōu)位”說

（一）“私人主體相對優(yōu)位”說對“公權(quán)主體優(yōu)位”說之批判

在“公權(quán)主體優(yōu)位”說出現(xiàn)之后，有學(xué)者認(rèn)為該觀點在諸多方面存在可以商榷之處，認(rèn)為理想的起訴主體序位制度應(yīng)當(dāng)在對“公權(quán)主體優(yōu)位”說應(yīng)當(dāng)在全面批判的基礎(chǔ)上進行重構(gòu)，而否定公權(quán)主體優(yōu)位于私人主體這一排列原則無疑是重構(gòu)過程中的關(guān)鍵。筆者將這種觀點歸納為“私人主體相對優(yōu)位”說?！八饺酥黧w相對優(yōu)位”論者著重在以下三個方面立論或?qū)Α肮珯?quán)主體優(yōu)位”說進行批判。1.著重對環(huán)保社會組織作為適格原告及其第一優(yōu)位性進行了證成?！八饺酥黧w相對優(yōu)位”說認(rèn)為，環(huán)保團體具有的社會公益性、中立性、專業(yè)性等優(yōu)勢，可以更好地維護環(huán)境公益，并對環(huán)保團體良莠不齊等現(xiàn)實問題可能影響環(huán)境公益訴訟的順利開展提出了切實可行的篩選方式。2.將環(huán)境行政部門絕對排除在環(huán)境公益訴訟起訴主體范圍之外?！八饺酥黧w相對優(yōu)位”論者認(rèn)為政府（環(huán)保行政部門）不應(yīng)當(dāng)成為起訴主體，原因有三：（1）政府已經(jīng)擁有環(huán)境行政職能，再賦予政府環(huán)境公益訴訟起訴資格必然引起政府行政職權(quán)的過度擴張，進而打破立法、司法、行政三權(quán)之間的平衡；（2）相對于耗時耗力的訴訟程序，行政職權(quán)對效率的側(cè)重往往能夠使得環(huán)境糾紛更快解決，賦予其起訴資格實屬多此一舉；（3）不同于環(huán)境公益訴訟中“弱勢起訴主體，強勢被告”的一般印象，作為起訴主體的政府相對于被告具有明顯的優(yōu)勢地位，違背了公平、公正的法律精神。3.對檢察機關(guān)的角色定位和起訴主體序位進行了進一步討論?！八饺酥黧w相對優(yōu)位”論者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟案件中的角色定位于環(huán)境公訴人，由于其起訴資格存在爭議，但是相對于公民個人而言具有人力、財力、專業(yè)等多方面的優(yōu)勢，因此在環(huán)保社會組織、檢察機關(guān)以及公民個人之中應(yīng)當(dāng)居于第二序位的位置。綜上，“私人主體相對優(yōu)位”說認(rèn)為在政府不宜作為起訴主體的前提下，環(huán)境公益訴訟起訴主體序位安排應(yīng)當(dāng)以“環(huán)保組織處于第一序位，檢察機關(guān)處于第二序位，公民處于第三序位”。[6]

（二）對“私人主體相對優(yōu)位”說之評判

“私人主體相對優(yōu)位”說對“公權(quán)主體優(yōu)位”說面對自身制定的諸多序位考量因素?zé)o所適從的問題進行了有力批判，在一定程度上對各類起訴主體的優(yōu)劣性進行了進一步研究。但是該觀點同樣存在不足，這就是將政府（環(huán)境行政機關(guān)）絕對排除在適格原告及序位設(shè)計范圍之外。從司法與行政的關(guān)系來看，無論出于司法權(quán)對行政權(quán)的尊重還是行政權(quán)對司法權(quán)的克制，禁止對環(huán)境行政機關(guān)原告資格的賦予似乎合情合理。但是通過考察我國現(xiàn)行環(huán)境保護有關(guān)立法并結(jié)合我國環(huán)境行政執(zhí)法的實際情況，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政部門的執(zhí)法權(quán)是非常有限的。多部法律中雖然都有專章規(guī)范法律責(zé)任，但是對環(huán)境行政部門在環(huán)境執(zhí)法內(nèi)容上的具體授權(quán)，均為警告、罰款、責(zé)令停產(chǎn)、限制生產(chǎn)、限期治理之類。真正具有強制力、足以令污染單位畏懼的處罰——責(zé)令停業(yè)和關(guān)閉——環(huán)境行政部門卻只有請求作出的權(quán)力。在很多情況下，環(huán)境行政部門面對仍在發(fā)生的環(huán)境污染基本上無計可施。因此，一方面，環(huán)境行政機關(guān)絕對行政權(quán)能不足的問題客觀存在；另一方面，政府內(nèi)部的不同部門也由于職能定位的不同產(chǎn)生分歧，影響了環(huán)境執(zhí)法權(quán)能的發(fā)揮。在此情況下，賦予環(huán)境行政機關(guān)環(huán)境民事公益訴訟的起訴資格無疑具有重大意義。但是，對環(huán)境行政機關(guān)提起公益訴訟并非完全沒有限制。這一限制就是“用盡自身職權(quán)”規(guī)則，即環(huán)境行政機關(guān)只有在窮盡其行政權(quán)能尚不足以達(dá)到行政管理的目的情況下，才能提起環(huán)境公益訴訟。

三、“二元序位”說

（一）另辟蹊徑——“二元序位”說的實體權(quán)利立論視角

由于環(huán)境法在過去很長一段時間也被稱為“環(huán)境與資源保護”法，一些學(xué)者也就對環(huán)境法作了“環(huán)境”法與“資源保護”法的區(qū)分，這些學(xué)者視野下的環(huán)境法權(quán)利基礎(chǔ)也相應(yīng)為環(huán)境權(quán)和自然資源所有權(quán)。因此，作為實體權(quán)利在訴訟法上之體現(xiàn)，有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境公益訴訟起訴主體序位制度也應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)出二元結(jié)構(gòu)，這就是“二元序位”說?！岸蛭弧闭f提出將環(huán)境公益區(qū)分為經(jīng)濟性環(huán)境公益以及生態(tài)性環(huán)境公益。其中前者又可進一步細(xì)分為資源性環(huán)境公益和容量性環(huán)境公益；后者也可進一步細(xì)分為人居性環(huán)境公益以及調(diào)節(jié)性環(huán)境公益。在此基礎(chǔ)上，對經(jīng)濟性環(huán)境公益的維護主要是創(chuàng)設(shè)自然資源所有權(quán)這一新型權(quán)利，對生態(tài)型環(huán)境公益的維護主要通過對環(huán)境權(quán)這一概念的引入。因此，由于兩項權(quán)利基礎(chǔ)的不同，相應(yīng)的為維護不同實體權(quán)利的不同類型的環(huán)境公益訴訟原告的序位也應(yīng)當(dāng)有所差別。正是在上述認(rèn)識基礎(chǔ)上，“二元序位”說給出了兩套差異明顯的環(huán)境公益訴訟原告序位安排：“以自然資源所有權(quán)為基礎(chǔ)，環(huán)保機關(guān)為第一順位，檢察機關(guān)為第二順位，公民和環(huán)保組織為第三順位；以環(huán)境權(quán)為基礎(chǔ)，公民和環(huán)保組織為第一順位，環(huán)保機關(guān)為第二順位，檢察機關(guān)為第三順位”。[7]

（二）對“二元序位”說之評判

相對于其他觀點普遍存在的就原告而談原告序位的研究方法，“二元序位”說首次從權(quán)利基礎(chǔ)的角度探尋了環(huán)境公益訴訟原告的應(yīng)然序位，這種嘗試大大深化了對環(huán)境公益訴訟原告序位研究的理論基礎(chǔ)，但是自產(chǎn)生伊始也面臨著理論和實踐的雙重困境。1.自然資源所有權(quán)的私權(quán)性質(zhì)與環(huán)境公益維護的公益性質(zhì)存在難以調(diào)和的矛盾?！岸蛭弧闭f認(rèn)為，自然資源物權(quán)的設(shè)立前提在于自然資源可以成為物權(quán)的對象而成立自然資源物權(quán)。在此基礎(chǔ)上，自然資源物權(quán)具有同時包括自然資源所有權(quán)和自然資源他物權(quán)的特性。更為重要的是，自然資源物權(quán)可以通過自然資源用益權(quán)以及自然資源所有權(quán)兩條途徑維護環(huán)境公益。一旦將自然資源、環(huán)境要素等與物權(quán)聯(lián)系起來，則意味著對環(huán)境公益的維護又落入了傳統(tǒng)民法調(diào)整的窠臼。私權(quán)面對維護環(huán)境公益的無力暴露無遺。實際上，即使是“二元序位”論者自身也不得不承認(rèn)這項制度的創(chuàng)設(shè)仍然存在適用范圍的有限性、環(huán)境公益保護的滯后性、間接性以及附帶性等不足。實體權(quán)利基礎(chǔ)的薄弱必然影響到訴訟制度價值的發(fā)揮。2.環(huán)境權(quán)的概念模糊且存在解釋困境。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，環(huán)境權(quán)是環(huán)境法學(xué)界著力最深、研究最為集中的問題之一。然而，通過仔細(xì)考察目前環(huán)境法學(xué)界關(guān)于環(huán)境權(quán)的各種代表性觀點，可以發(fā)現(xiàn)言人人殊的“環(huán)境權(quán)”均存在不同程度的自洽或他恰困境。正如有學(xué)者所指出的那樣“環(huán)境權(quán)概念本身是不明確的。環(huán)境權(quán)通常有三種不同的表達(dá)方式，即對環(huán)境的權(quán)利（RighttoEnvironment）、環(huán)境方面的權(quán)利（EnvironmentalRights）以及環(huán)境的權(quán)利（RightofEnvironment）”。[8]對環(huán)境的權(quán)利存在與民法上的物權(quán)產(chǎn)生混同的天然傾向，環(huán)境方面的權(quán)利則更指向為程序意義上的權(quán)利，這種理解下的環(huán)境權(quán)近似于“公民環(huán)境權(quán)”，但是有學(xué)者已對這種意義上的環(huán)境權(quán)進行了批判。環(huán)境的權(quán)利，則更側(cè)重于環(huán)境作為主體所應(yīng)該享有的權(quán)利。但這種權(quán)利天然具有的權(quán)利主體以及權(quán)利內(nèi)容泛化傾向是環(huán)境權(quán)制度化到目前為止難于逾越的障礙。3.觀點立法確認(rèn)難度較大。根據(jù)“二元序位”說的相關(guān)特點，將其研究成果在環(huán)境基本法中或者各有側(cè)重地在環(huán)境單行法中分別規(guī)定是比較合適的做法。但是，目前我國環(huán)境公益訴訟立法模式采取的是以《民事訴訟法》和《行政訴訟法》對民事公益訴訟和行政公益訴訟進行基本規(guī)定，在《環(huán)境保護法》中加以具體化的立法模式，如要吸收“二元序位”說的合理要素，需要對包括訴訟基本法和環(huán)境基本法在內(nèi)的十?dāng)?shù)部法律進行修改，不符合立法效率原則和安定性原則的要求。

四、環(huán)境公益訴訟起訴主體序位之重構(gòu)

誠如前文所述，學(xué)界對環(huán)境公益訴訟起訴主體序位的排列各執(zhí)一詞，莫衷一是。立法上對起訴主體序位的安排，尤其是環(huán)境行政公益訴訟中檢察機關(guān)壟斷起訴資格的規(guī)定也不盡合理。多元起訴主體序位的安排是各起訴主體訴權(quán)行使的前提性問題，其重構(gòu)應(yīng)當(dāng)在對已有研究科學(xué)評判、合理借鑒的基礎(chǔ)上加以確定。根據(jù)制度構(gòu)建的邏輯線索，只有基于正確的前提，以科學(xué)的理念為指導(dǎo)，以正確的方法為遵循才能最大程度地保障其價值及可操作性。具體到起訴主體序位制度的重構(gòu)，以下三方面或為重中之重。

（一）前提——科學(xué)、合理認(rèn)定適格起訴主體

法諺有云：“無原告即無法官”，作為環(huán)境公益訴訟“動力”以及起訴主體序位制度“基礎(chǔ)”之所在，適格起訴主體范圍的重要性不言而喻。我國學(xué)界對環(huán)境公益訴訟的適格起訴主體仍有爭論，但其觀點無外乎以下三類：1.二主體說，即公益訴訟的適格起訴主體只有檢察機關(guān)和社會組織；2.三主體說，即檢察機關(guān)、社會組織、公民個人都可以作為公益訴訟的適格起訴主體；3.四主體說，認(rèn)為公益訴訟的適格起訴主體包括檢察機關(guān)、環(huán)境行政機關(guān)、公益組織、公民個人。筆者認(rèn)為，上述四類主體都有作為環(huán)境公益訴訟適格起訴主體之理由，唯一的例外是環(huán)境行政部門不能作為環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體。關(guān)于這一問題后有詳述。

1.環(huán)境行政機關(guān)。我國《環(huán)境保護法》第10條第1款明確規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。由此可見，環(huán)境行政機關(guān)對環(huán)境保護工作居于主要領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，在環(huán)境行政機關(guān)欲實現(xiàn)環(huán)境保護目的而不能時，賦予其環(huán)境在具備一定條件的前提下可以“環(huán)境公益代表人”的身份提起環(huán)境公益訴訟的訴訟資格，既有其必要性，也是環(huán)境保護機關(guān)履行職責(zé)的重要形式。

2.檢察機關(guān)。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，理應(yīng)責(zé)無旁貸地?fù)?dān)負(fù)起運用法律武器維護環(huán)境公益的重任。通過檢察權(quán)的適度擴張，使得檢察機關(guān)具有環(huán)境公益訴訟的起訴資格有其合理性和必要性。從各國法律實踐來看，通過檢察機關(guān)提起和參與環(huán)境公益訴訟，來加強對環(huán)境保護的司法保障也是成熟的通行做法。

3.環(huán)保社會組織。當(dāng)前，環(huán)境利益主體范圍最大化是解決環(huán)境利益沖突的必然趨勢，而順應(yīng)這一趨勢就需要建立一種將原本分散的主體最大程度地聚集到一起并將個體價值觀上升到群體價值觀的機制。[9]環(huán)保社會組織因其與社會成員個體的密切聯(lián)系，使其彰顯出超越“國家強制力量”和“個人利己主義”的“社會公益主義”的優(yōu)勢，因而也應(yīng)當(dāng)具有適格原告資格。

4.公民個人。作為個體的公民是良好環(huán)境的直接受益人和環(huán)境污染的直接受害人。環(huán)境公益訴訟制度出現(xiàn)的重要原因之一，就是傳統(tǒng)的行政監(jiān)管模式對環(huán)境義務(wù)的督促履行“失靈”現(xiàn)象日益明顯。一方面，環(huán)境行政部門囿于自身權(quán)能的有限性，不可能對所有即將發(fā)生的環(huán)境污染進行科學(xué)預(yù)判，也不可能對所有正在發(fā)生的環(huán)境污染進行有效監(jiān)控，抑或?qū)λ幸呀?jīng)發(fā)生的環(huán)境污染進行及時處理。因此，賦予公民相應(yīng)的法律武器，尤其是原告資格就顯得尤為必要。

（二）理念——兩造結(jié)構(gòu)相對均衡下的民事、行政公益訴訟二元并立

起訴主體序位的安排是為了更好地發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的制度作用，這勢必形成環(huán)境公益訴訟兩造結(jié)構(gòu)的傾斜性配置。但是，這種傾斜應(yīng)當(dāng)控制在一定程度內(nèi)。嚴(yán)重打破兩造均衡的“大起訴主體，小被告”或“小起訴主體，大被告”的結(jié)構(gòu)模式固然不可取，但是僅僅追求形式上的“大起訴主體，大被告”或“小起訴主體，小被告”的兩造結(jié)構(gòu)模式也并非環(huán)境公益訴訟及其起訴主體序位制度作用最大化的充分條件，具有相似表象的兩類兩造結(jié)構(gòu)模式在結(jié)合自身所處的具體法制體系后往往得出差別明顯的實際結(jié)果。在《決定》對兩法進行修改前，我國的環(huán)境公益訴訟實際上呈現(xiàn)出“小原告（法律明文規(guī)定的適格原告僅有符合一定條件的環(huán)保社會組織），小被告（僅有私人主體）”類型，這與德國的“小原告（環(huán)保社會組織），小被告（主要是公權(quán)主體）”的兩造結(jié)構(gòu)模式可謂貌合神離。后者是基于既有法律體系較為完善，環(huán)境私益訴訟較為發(fā)達(dá)的現(xiàn)實情況下對環(huán)境公益訴訟的作用范圍進行了理性限制，我國的現(xiàn)實情況恰恰與之截然相反?！稕Q定》在修改民事公益訴訟條款并增加行政公益訴訟條款后，我國的環(huán)境公益訴訟兩造結(jié)構(gòu)有向“大起訴主體（環(huán)保社會組織，檢察機關(guān)），大被告（公權(quán)主體、私人主體）”轉(zhuǎn)變的趨勢，但是具體效果如何仍有待觀察。有學(xué)者通過對域外主流國家環(huán)境公益訴訟的兩造結(jié)構(gòu)模式進行比較研究后發(fā)現(xiàn)，“大起訴主體，大被告”的兩造結(jié)構(gòu)模式與高效的環(huán)境公益訴訟制度之間并不能劃等號。印度雖然窮盡了兩造可能的最大范圍，但效果并不理想。美國的環(huán)境公益訴訟兩造結(jié)構(gòu)模式雖然與印度類似，但是通過理性、有限的能動司法，起到了更為理想的制度效果。[10]但是，由于美國的制度是基于其獨有的法律傳統(tǒng)和文化背景，與我國的現(xiàn)實國情存在較大差異。我們也不能照搬照抄美國的既有做法。

有基于此，我國環(huán)境公益訴訟兩造結(jié)構(gòu)模式的構(gòu)建需要立足于本國的現(xiàn)實情況之上，具體來說，就是根據(jù)我國的現(xiàn)實需要和既有法律進行綜合考量，形成一個適合本國實際而非絕對意義上“大”或“小”的兩造范圍，起訴主體序位制度也只有在此理念的指導(dǎo)之下才能做到科學(xué)、合理。筆者提出，我國的環(huán)境公益訴訟起訴主體序位制度應(yīng)當(dāng)確立新型二元序位制度，不同于前文提到的基于實體權(quán)利而生成的“二元序位”說，本文主張的二元序位制度，是基于私人主體為環(huán)境污染行為直接施為者和公權(quán)主體環(huán)境保護主要責(zé)任者的實際情況，加之既有的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》已經(jīng)分別明文規(guī)定民事公益訴訟和行政公益訴訟的客觀情況而制定的新型序位安排，從而能夠保證在堅持兩造結(jié)構(gòu)模式均衡的前提下，最大程度地保障與既有法律的兼容性。

（三）方法——基于公益代表性標(biāo)準(zhǔn)與訴訟經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)的綜合比較

前文已經(jīng)提到，起訴主體序位的比較和安排應(yīng)當(dāng)遵循“公益代表性標(biāo)準(zhǔn)”和“訴訟經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)”。新型二元序位也是以上述兩個標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)民事公益訴訟和行政公益訴訟的各自特點，運用綜合比較法加以確定最終的起訴主體序位。

1.環(huán)境民事公益訴訟的原告序位確定。一方面，依照公益代表性標(biāo)準(zhǔn)，起訴主體序位的比較思路如下。（1）個人應(yīng)當(dāng)居于公益代表性的最后一位。就其他三類適格起訴主體而言，無論是環(huán)境行政機關(guān)、檢察機關(guān)還是環(huán)保社會組織的環(huán)境公益起訴權(quán)，其最終來源都是基于所有公民的信托。換言之，其他三類適格起訴主體因為公民的信托而具有了更強的公益代表性。（2）環(huán)境行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)居于第一序位。環(huán)境行政機關(guān)本就具有公眾環(huán)境保護權(quán)利之受托人和國家環(huán)境資源所有權(quán)代表人的角色定位，在各起訴主體之間具有最強的環(huán)境公益代表性。（3）檢察機關(guān)作為起訴主體時的雙重身份，使得其公益代表性有所保留，因而位列環(huán)保社會組織之后。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，理應(yīng)責(zé)無旁貸地?fù)?dān)負(fù)起運用法律武器維護環(huán)境公益的重任?！稕Q定》對兩法的修改也表明了立法者對我國檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟起訴主體的肯定態(tài)度。但是，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的角色定位，有可能在環(huán)境公益訴訟案件中出現(xiàn)檢察機關(guān)集起訴主體身份與法律監(jiān)督主體身份的合二為一的現(xiàn)象，作為被告的私人主體再強勢，面對公權(quán)主體無疑常常處于下風(fēng)，這就造成了兩造結(jié)構(gòu)的不均衡。為了盡量避免上述情況的發(fā)生，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)保持一定的克制。綜上，在公益代表性標(biāo)準(zhǔn)下，四類適格起訴主體的序位依次是：環(huán)境行政機關(guān)——環(huán)保社會組織——檢察機關(guān)——公民個人。

另一方面，依據(jù)訴訟經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)，起訴主體序位的比較思路如下。（1）環(huán)境行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)居于第一序位。由于環(huán)境行政權(quán)能客觀存在絕對有限和相對有限的情況，而無論環(huán)境行政機關(guān)基于何種原因而導(dǎo)致的行政目的實現(xiàn)不能，都有可能成為行政訴訟的被告。如果環(huán)境行政機關(guān)能夠居于第一序位提起環(huán)境公益訴訟，則使得大量由于其自身權(quán)能有限而無法實現(xiàn)的行政目標(biāo)有了可供實現(xiàn)的途徑，進而最大程度的減少了可能招致的行政訴訟數(shù)量，相應(yīng)也最契合經(jīng)濟原則的根本追求。（2）檢察機關(guān)和環(huán)保組織在訴訟能力上各有千秋，作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)在訴訟和法律專業(yè)方面更具優(yōu)勢。但是環(huán)境公益訴訟案件往往案情復(fù)雜，進行相應(yīng)的訴訟對環(huán)境科學(xué)的專業(yè)性有很高的要求。環(huán)保社會組織成員之所以加入，大多基于自身的專業(yè)興趣和對環(huán)保事業(yè)的極大熱愛，這使得其在環(huán)境科學(xué)等問題的專業(yè)性上更勝一籌。（3）個人仍應(yīng)居于最后序位。相對于人力、物力、財力雄厚的環(huán)境行政機關(guān)，法律專業(yè)水平精湛的檢察機關(guān)以及專業(yè)能力過硬的環(huán)保社會組織，作為個體的個人無疑相形見絀，而起訴主體和被告之間相差懸殊的實力無疑使得案件的敗訴幾率大大增加，使得司法資源被頻繁使用而對環(huán)境公益的維護收效甚微，這與訴訟經(jīng)濟原則的要求不符。綜上，在訴訟經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)下，四類起訴主體的序位依次是：環(huán)境行政機關(guān)——環(huán)保社會組織、檢察機關(guān)——公民個人。通過對兩項標(biāo)準(zhǔn)下的序位進行綜合考量,環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體序位最終確定為環(huán)境行政機關(guān)——環(huán)保社會組織——檢察機關(guān)——公民個人。

2.環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體序位確定。環(huán)境行政公益訴訟的序位安排與環(huán)境民事訴訟有諸多相似之處，此處不再重復(fù)。現(xiàn)僅就環(huán)境行政公益訴訟的特殊因素及相應(yīng)安排進行闡述。（1）環(huán)境行政機關(guān)不能作為環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體。環(huán)境行政公益訴訟的被告為環(huán)境行政機關(guān)，即便環(huán)境行政機關(guān)不作為適格起訴主體，其訴求也能通過行政機關(guān)內(nèi)部途徑予以解決。把行政機關(guān)的內(nèi)部事務(wù)丟給司法機關(guān)處理，只會在增加司法機關(guān)訴累的同時對司法權(quán)和行政權(quán)之間的關(guān)系產(chǎn)生消極影響。（2）檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟背景下的公益代表性和訴訟經(jīng)濟型均有所上升，使得其優(yōu)位于環(huán)保社會組織。環(huán)境行政公益訴訟針對的是環(huán)境行政機關(guān)的違法瀆職行為，面對強勢的公權(quán)主體，環(huán)保社會組織和個人都必然面臨資金難、取證難和勝訴難等問題，從而帶來行政公益訴訟的便利性與實效性供給不足。相較之下，檢察機關(guān)在調(diào)查取證，庭審對抗等方面比其他兩類起訴主體都更加具有優(yōu)勢，，能以其更加精湛的法律專業(yè)水平更好地與被告抗衡，更好地發(fā)揮司法權(quán)對行政權(quán)的制約。綜上，環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體序位為檢察機關(guān)——環(huán)保社會組織——公民個人。