農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革困境與策略研究

阮春新

（新鄉(xiāng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院　河南　新鄉(xiāng)　453000）

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，以沿海地區(qū)為代表的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，發(fā)生了一系列變化。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度中心為產(chǎn)權(quán)，對(duì)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的劃分，需要做到規(guī)范透明和公正公開(kāi)。特別是在產(chǎn)權(quán)劃分、股權(quán)管理和產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面，要建立現(xiàn)代化的收益、抵押和擔(dān)保制度，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)范運(yùn)行。通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，可以有效確定農(nóng)民的責(zé)任劃分與權(quán)益范圍。

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐進(jìn)展

（一）不同地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革方案

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，是在保證公平前提下完成對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的分配。因此在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革過(guò)程中，需要建立符合集體利益的改革模式，通過(guò)產(chǎn)權(quán)劃分、股權(quán)制、抵押和擔(dān)保等形式，實(shí)現(xiàn)對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的管理與分配。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，主要通過(guò)承包與經(jīng)營(yíng)的方式，來(lái)完成對(duì)公共物權(quán)的經(jīng)營(yíng)與轉(zhuǎn)移。而在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革實(shí)踐中，不同地區(qū)根據(jù)改革存在的若干問(wèn)題，制定了完善的資產(chǎn)界定與管理方案。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革中，集體資產(chǎn)的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)得到了有效分離，從而實(shí)現(xiàn)法定物權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能。其中上海、廣州、浙江和北京等地，較早進(jìn)行了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革。北京市昌平區(qū)制定了身份界定、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置和股份經(jīng)濟(jì)合作社等改制方案，并結(jié)合昌平區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的具體實(shí)踐，來(lái)引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。而武漢市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，從土地承包權(quán)益、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入等方面，健全確權(quán)登記頒證制度，有效解決承包地塊的權(quán)益劃分問(wèn)題。浙江省在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，主要構(gòu)建村級(jí)的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性量化資產(chǎn)，來(lái)完成不同農(nóng)村集體成員的土地承包、產(chǎn)權(quán)和股權(quán)等資產(chǎn)界定。杭州市在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革方面，著重于組織成員資格、資產(chǎn)所有權(quán)和分配比例等的劃分。而深圳市在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革方面，主要著重于股份經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)主體、組織法律身份等的界定。雖然各地一定程度完成了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)踐，但在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革進(jìn)程中，仍然存在法律法規(guī)與《管理辦法》的缺失問(wèn)題。

（二）我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐進(jìn)展

自2007年出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》后，我國(guó)各個(gè)地區(qū)開(kāi)始了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革實(shí)踐。當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度的改革，主要包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、股份人員身份界定、股權(quán)界定、資產(chǎn)量化和股權(quán)設(shè)置等。我國(guó)已經(jīng)在34個(gè)省份的129個(gè)縣，開(kāi)展了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。其中截止到2017年11月份，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)總額（不含西藏）達(dá)到2.86萬(wàn)億元，村均493.6萬(wàn)元。東部地區(qū)資產(chǎn)總額2.16萬(wàn)億元，占比為75.5%，村均929.5萬(wàn)元；中西部地區(qū)資產(chǎn)總額0.7萬(wàn)億元，占比為24.5%。因此需要對(duì)存在的集體資產(chǎn)進(jìn)行整合與盤(pán)活，并將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)盡快分配到戶(hù)，才能避免農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的流失與侵占問(wèn)題。在城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的前提下，需要量化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的股東人數(shù)，并按照股東所占比例進(jìn)行累計(jì)分紅。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，在經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)方面有以下幾個(gè)特征：1.北京、浙江、長(zhǎng)三角、珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)，截止到2017年11月份，已經(jīng)完成95%以上的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。而廣大中西部地區(qū)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革非常緩慢，在城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村等地的產(chǎn)權(quán)不清問(wèn)題較多，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)引發(fā)的矛盾也較多。因此需要在中西部地區(qū)設(shè)置改革試點(diǎn)，根據(jù)農(nóng)民的要求和意愿由點(diǎn)及面進(jìn)行展開(kāi)，以保障普通民眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的區(qū)域平衡。2.農(nóng)村集體資產(chǎn)量化到個(gè)人。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)包括土地、房屋、機(jī)械設(shè)備和企業(yè)等，以及用于公共服務(wù)的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。截止到2016年12月份，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革完成量化資產(chǎn)數(shù)額為6993.4億元，增長(zhǎng)15.1%，村均1050.9萬(wàn)元；完成產(chǎn)權(quán)制度改革的組量化資產(chǎn)總額為1534.6億元，增長(zhǎng)14.2%，組均256.6萬(wàn)元。東部地區(qū)完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村量化資產(chǎn)總額6563.5億元，增長(zhǎng)13.7%；中部、西部地區(qū)的村量化資產(chǎn)總額分別為276.1億元、153.8億元，分別增長(zhǎng)55.2%、27.4%。至此，農(nóng)村已經(jīng)建立起出資者所有權(quán)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、出資者監(jiān)督權(quán)、法人代理權(quán)等治理結(jié)構(gòu)，形成了完善的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利治理體系。3.農(nóng)村集體資產(chǎn)分配的改革。當(dāng)前折股量化分紅取代福利分紅，成為農(nóng)村集體資產(chǎn)分配的主要方式。我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村集體土地的總面積為66.9億畝，包括55.3億畝農(nóng)用地和3.1億畝建設(shè)用地，非資源性資產(chǎn)達(dá)到2.4萬(wàn)億元。2013—2016年我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)折股量化分紅的數(shù)額不斷增加，從1563億元股金增加至1802.7億元，年均增幅達(dá)到4.87%。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的困境

（一）農(nóng)村集體資產(chǎn)折股量化的范圍界定問(wèn)題

當(dāng)前農(nóng)村仍然根據(jù)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，進(jìn)行農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)分配與管理。在農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歸屬方面，并沒(méi)有確切的法律文件對(duì)其進(jìn)行規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》指出：“在農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)歸屬與劃分方面，需要根據(jù)相關(guān)法律進(jìn)行集體財(cái)產(chǎn)的管理。其中村民委員會(huì)對(duì)農(nóng)村集體土地，擁有相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)與管理權(quán)。而對(duì)于附屬于不同村集體、鄉(xiāng)集體的土地，則要通過(guò)各個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的溝通協(xié)商，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村集體土地的經(jīng)營(yíng)管理。”我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)，主要包括以下幾個(gè)等級(jí)：村民組成的經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織等。在農(nóng)村集體土地使用屬性發(fā)生變化后，必然會(huì)存在土地權(quán)屬與利益分配的問(wèn)題。因此要在《土地管理法》等法案的立法中，增加土地所有制產(chǎn)權(quán)的量化制度，以保障農(nóng)村集體中各個(gè)成員的利益分配。特別是對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的范圍界定，需要根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況，進(jìn)行分類(lèi)或同步的資產(chǎn)折股量化。在資源性資產(chǎn)的折股量化方面，要根據(jù)征用土地的產(chǎn)權(quán)屬性，進(jìn)行土地補(bǔ)償費(fèi)與資產(chǎn)收益的分配。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格界定問(wèn)題

農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定，是關(guān)于所有農(nóng)村集體組織成員的產(chǎn)權(quán)界定?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》中，對(duì)農(nóng)村集體組織成員的經(jīng)濟(jì)資格進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》指出：“農(nóng)民集體內(nèi)部的資源性資產(chǎn)和非資源性資產(chǎn)，歸屬于農(nóng)村集體的所有組織成員，而不屬于某一成員?！钡唧w到農(nóng)村集體資產(chǎn)的詳細(xì)劃分方面，卻沒(méi)有法律文件進(jìn)行相應(yīng)實(shí)踐的說(shuō)明。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格界定，仍舊根據(jù)村部的鄉(xiāng)規(guī)民約來(lái)劃定，還會(huì)受到歷史遺留集體經(jīng)濟(jì)糾紛的影響?；榧?、學(xué)生遷戶(hù)和工作調(diào)動(dòng)等人員流動(dòng)，造成了村委會(huì)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員的身份界定問(wèn)題。在我國(guó)城市化進(jìn)程快速發(fā)展的前提下，由于農(nóng)村人口在城鄉(xiāng)之間的無(wú)規(guī)律流動(dòng)，導(dǎo)致了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的界定難題。目前關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的具體方案尚未出臺(tái)，因此需要地區(qū)政府進(jìn)行相應(yīng)地方法規(guī)的設(shè)定。

（三）農(nóng)村集體資產(chǎn)組織的構(gòu)建問(wèn)題

對(duì)于已經(jīng)實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的農(nóng)村，需要對(duì)產(chǎn)權(quán)制度改革后的經(jīng)濟(jì)組織，進(jìn)行集體組織形式的規(guī)劃。當(dāng)前農(nóng)村集體資產(chǎn)組織，主要包含以下幾種構(gòu)建方式：社區(qū)股份合作社、村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社、企業(yè)法人等。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社是主要的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)。而社區(qū)股份合作社、企業(yè)法人等，則是城鄉(xiāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要組成結(jié)構(gòu)。那些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)濟(jì)組織，需要根據(jù)相應(yīng)的規(guī)章制度要求，來(lái)完成對(duì)資源性資產(chǎn)、非資源性資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。例如：在農(nóng)村集體資產(chǎn)組織構(gòu)建中，上海率先推行多種組織形式并行的構(gòu)建方式，將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織分為村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社、社區(qū)股份合作社、股份公司等形式，來(lái)完成對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的分配與管理。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革策略

（一）完善農(nóng)村集體資產(chǎn)的法人治理結(jié)構(gòu)

農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬方面，需要制定完善的法人治理結(jié)構(gòu)，來(lái)保障農(nóng)村集體資產(chǎn)分配的公平性。首先應(yīng)制定《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織章程》，進(jìn)行農(nóng)村法人結(jié)構(gòu)的決策與管理。《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織章程》規(guī)定：董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、理事會(huì)等，共同構(gòu)成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人結(jié)構(gòu)。通過(guò)將農(nóng)村集體法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、法人代理權(quán)、出資者所有權(quán)三大權(quán)限進(jìn)行分離，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)各個(gè)農(nóng)村集體組織成員的限制。同時(shí)《公司法》中關(guān)于企業(yè)股份的規(guī)定指出：所有股份企業(yè)需要根據(jù)集體成員的股份占比，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)組織的利潤(rùn)劃分。但在農(nóng)村集體中的股份資產(chǎn)分配中，并沒(méi)有完全按照相應(yīng)的股份占比，來(lái)完成村集體成員的分紅。而是在扣除30%的村集體經(jīng)濟(jì)利益后，將其余70%利潤(rùn)分配給農(nóng)村集體組織成員。因此在農(nóng)村集體資產(chǎn)法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建中，應(yīng)在現(xiàn)有農(nóng)村集體資產(chǎn)法律框架下，制定農(nóng)村集體成員的股份與利潤(rùn)的劃分條款，以保障所有法人的合理權(quán)益。

（二）規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)的股權(quán)管理

在農(nóng)村集體資產(chǎn)的股權(quán)管理方面，首先應(yīng)制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)管理辦法》、《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配辦法》，以規(guī)范農(nóng)村集體的股權(quán)與人員結(jié)構(gòu)。在《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)管理辦法》的制定中，需要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的股權(quán)量化。同時(shí)要根據(jù)不同農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，來(lái)完成新增股權(quán)的股份擴(kuò)充，還要保障所有農(nóng)村集體成員的股權(quán)分配。而《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配辦法》的制定，主要針對(duì)已經(jīng)完成集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的群體，其目的在于實(shí)現(xiàn)不同農(nóng)村集體組織成員的分配公平。農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞莺?，集體經(jīng)濟(jì)組織要對(duì)資產(chǎn)股份進(jìn)行合理分配，要保證每個(gè)集體組織成員都持有相應(yīng)股份。同時(shí)在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)不同農(nóng)民群體的經(jīng)濟(jì)狀況，來(lái)設(shè)置相應(yīng)的分紅稅收與資產(chǎn)股權(quán)。對(duì)于那些不愿意加入集體資產(chǎn)股權(quán)的群體，要通過(guò)其他程序來(lái)實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的合理分配。從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐情況來(lái)看，股份制集體經(jīng)濟(jì)組織形式，能夠有效解決集體資產(chǎn)的分配不均問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)對(duì)集體資產(chǎn)的合理使用與管理。因此農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)的集體資產(chǎn)情況，進(jìn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的改革與重組，并完成農(nóng)村集體資產(chǎn)組織的構(gòu)建活動(dòng)。

（三）推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的民主化

當(dāng)前農(nóng)村集體成員的界定較為模糊，《村民委員會(huì)組織法》作為保障農(nóng)村村民自治的基本法律，作出了如下規(guī)定：“非本村戶(hù)籍人員居住滿(mǎn)一年者，有權(quán)利參加村級(jí)的村委選舉，但需要在村民代表會(huì)議中予以通過(guò)。”這一法律條款的制定，將“村民組織成員”擴(kuò)大到更加寬泛的范圍，也將經(jīng)濟(jì)組織成員的資格界定進(jìn)一步放寬。但并不是所有經(jīng)濟(jì)組織成員，都擁有農(nóng)村集體土地與資產(chǎn)的所有權(quán)。在農(nóng)村集體成員、農(nóng)村管理組織的權(quán)利界定中，相關(guān)法律并沒(méi)有對(duì)被授權(quán)代表進(jìn)行詳細(xì)解釋。因此在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革中，應(yīng)該明確劃分經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)主體、行使主體的成員資格，才能有效保障所有經(jīng)濟(jì)組織成員的利益。

結(jié)語(yǔ)

產(chǎn)權(quán)作為農(nóng)村集體資產(chǎn)的主要內(nèi)容，應(yīng)該建立較為完善的歸屬制度與權(quán)責(zé)體系。當(dāng)前我國(guó)在農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、股權(quán)分配、集體重組等方面，進(jìn)行了一系列的產(chǎn)權(quán)制度改革與創(chuàng)新。但不同農(nóng)村地區(qū)存在著不同的經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，因此需要在產(chǎn)權(quán)劃分、股權(quán)制、抵押和擔(dān)保等方面，制定差異化的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，以保證農(nóng)民享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

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