關(guān)于我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其流轉(zhuǎn)的法律思考

李 哲

(山東理工大學(xué)法學(xué)院，山東淄博255049)

中共十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革作出一系列重大安排部署。2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)?！?016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》(以下簡(jiǎn)稱“《意見》”)要求在我國(guó)推行“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行”的“三權(quán)分置”的土地產(chǎn)權(quán)改革。2017年10月，黨的十九大在《決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》中指出:“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度?！?018年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，指出要“完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置’制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！鄙鲜鲆幌盗写胧┕蠢粘鑫覈?guó)農(nóng)村土地制度改革的宏偉藍(lán)圖，成為繼我國(guó)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后在我國(guó)農(nóng)村實(shí)施的又一次重大改革，充分體現(xiàn)黨中央對(duì)農(nóng)村土地制度改革的高度重視?！兑庖姟访鞔_指出，要“完善‘三權(quán)分置’法律法規(guī)”、“加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作”。目前，以完善“三權(quán)分置”和推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)為重點(diǎn)的《農(nóng)村土地承包法》①“2015年，修改《農(nóng)村土地承包法》列入第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃”，載《農(nóng)村土地承包法修正案草案解讀》。“中國(guó)人大網(wǎng)”，http://www．npc．gov．cn/npc/xinwen/lfgz/2017－11/02/content_2031279．htm，2018年2 月17日訪問。的修訂工作已經(jīng)啟動(dòng)，《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》也要求“加快土地管理法修改”，以實(shí)現(xiàn)“凡屬重大改革要于法有據(jù)”要求。值此修法之際，針對(duì)相關(guān)法律關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)和登記效力、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)主體以及流轉(zhuǎn)范圍等問題進(jìn)行梳理分析，以期有所裨益。

一、關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)及登記

確立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)和登記效力之于土地流轉(zhuǎn)意義重大，是其前提和基礎(chǔ)性問題。我國(guó)關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的三部主要法律頒布的時(shí)間先后順序依次是《土地管理法》(1986年)、《農(nóng)村土地承包法》(2002年)和《物權(quán)法》(2007年)。這三部立法因其內(nèi)容之間的邏輯關(guān)系在頒布實(shí)施的時(shí)間順序上應(yīng)當(dāng)是有先后的，但在立法實(shí)踐中卻出現(xiàn)了時(shí)間順序顛倒現(xiàn)象，導(dǎo)致三者之間的內(nèi)在體系結(jié)構(gòu)被打亂，造成目前《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)和登記效力認(rèn)識(shí)不清、不準(zhǔn)的現(xiàn)象，成為土地流轉(zhuǎn)的制度障礙。因此，有必要在《物權(quán)法》已確立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)的前提下，在《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》修訂時(shí)理順關(guān)系，正確定性并建立和諧統(tǒng)一的登記制度，以利于土地流轉(zhuǎn)。

(一)明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)是土地流轉(zhuǎn)的前提

“產(chǎn)權(quán)清晰是通過市場(chǎng)配置資源的前提。只有在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬清晰的前提下，……土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)才能有序有效地流轉(zhuǎn)?！雹俟魅?《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的根據(jù)、障礙與對(duì)策》，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第4期。在《物權(quán)法》頒布之前，雖然一直使用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，但卻始終沒有明確其物權(quán)性質(zhì)。可以這樣講，該概念經(jīng)過了一個(gè)實(shí)踐探索在先法律界定在后的發(fā)展凝煉過程。1986年制定的《民法通則》第27條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，在法律允許的范圍內(nèi)，按照承包合同規(guī)定從事商品經(jīng)營(yíng)的，為農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶?！痹摲]有明確提出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，但首次確立了農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系為合同關(guān)系。2002年制定的《農(nóng)村土地承包法》第21條規(guī)定:“發(fā)包方應(yīng)當(dāng)與承包方簽訂書面承包合同。”第22條規(guī)定:“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。”該法延續(xù)了《民法通則》的做法，依然將承包方的權(quán)利認(rèn)定為是基于土地承包合同取得的債權(quán)，同時(shí)首次從法律的角度確立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，使其成為一個(gè)法律專屬名詞，較之《民法通則》在保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益方面是一個(gè)較大的進(jìn)步，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一，《農(nóng)村土地承包法》第9條規(guī)定:“(國(guó)家)保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯。”該規(guī)定雖然沒有承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利，但是已經(jīng)指出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種對(duì)世權(quán)，是包括發(fā)包方在內(nèi)都不能侵害的民事權(quán)利，體現(xiàn)了物權(quán)的典型特征，區(qū)別于債權(quán)的對(duì)人權(quán)。當(dāng)然，在我國(guó)當(dāng)時(shí)沒有制定《物權(quán)法》的前提下《農(nóng)村土地承包法》也不可能確定其物權(quán)性質(zhì);第二，該法第23條規(guī)定:“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！奔匆笸恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)要進(jìn)行權(quán)利登記確認(rèn)，而登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示方式，雖然不能據(jù)此得出此時(shí)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)性質(zhì)，但此種要求對(duì)于保護(hù)處于相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員(承包方)的權(quán)益有較大好處。上述規(guī)定在一定程度上體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)特征，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由債權(quán)向物權(quán)轉(zhuǎn)化提供了法律上的過渡和鋪墊。

2007年《物權(quán)法》將“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”置于第三編“用益物權(quán)”中。第125條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利。”將我國(guó)改革開放之初實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的成果以法律的形式確立下來，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民利益的根本保護(hù)，也為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)掃除了障礙。雖然《農(nóng)村土地承包法》在第二章規(guī)定了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”一節(jié)，但是土地流轉(zhuǎn)依然因其此時(shí)的債權(quán)性質(zhì)難以實(shí)現(xiàn)。原因在于，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是決定其是否可以流轉(zhuǎn)的前提性問題?！叭绻邪?jīng)營(yíng)權(quán)只是債權(quán)，則任何轉(zhuǎn)讓都必須取得發(fā)包人的同意，且在轉(zhuǎn)讓的內(nèi)容、期限等方面受到諸多的限制。但如果承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)而存在，則將會(huì)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓提供基礎(chǔ)和條件?！雹谕趵?《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的若干問題探討》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第6期。因此，如果作為債權(quán)，土地流轉(zhuǎn)受到土地所有權(quán)人的限制，要取得其同意方可流轉(zhuǎn)，否則可能造成違約產(chǎn)生民事責(zé)任;而如果作為物權(quán)，承包人無(wú)須所有權(quán)人的同意就可以流轉(zhuǎn)，具有自主決定權(quán)，這是由物權(quán)為絕對(duì)權(quán)決定的?！傲魍ㄐ裕@是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)的應(yīng)有的屬性?！雹弁佟７催^來講，只有確立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，才能使其具有流通性，可以流轉(zhuǎn)。因而，真正從根本上解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的還是《物權(quán)法》將其確定為用益物權(quán)，而《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于流轉(zhuǎn)的規(guī)定形同虛設(shè)。

依據(jù)立法規(guī)律，《農(nóng)村土地承包法》應(yīng)當(dāng)是在《物權(quán)法》之后制定方才符合立法邏輯和程序，但由于特殊的歷史原因使《物權(quán)法》的制定嚴(yán)重滯后，造成對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的規(guī)定不清和立法沖突。雖然可以在法律適用上利用“后法優(yōu)于先法”解決此種沖突，但基于二者的辯證關(guān)系，《物權(quán)法》應(yīng)為《農(nóng)村土地承包法》的立法基礎(chǔ)，后者應(yīng)在前者確立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的前提下制定。在目前已經(jīng)形成的立法局面下，要徹底解決上述問題，必然是對(duì)《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行修訂，以期順利實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，真正實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

(二)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入登記確權(quán)范圍是土地流轉(zhuǎn)的保障

登記是確立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬關(guān)系的重要程序和公示方式。建立明晰的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，為土地流轉(zhuǎn)提供保障，應(yīng)是《土地管理法》管理職能的重要體現(xiàn)。但遺憾的是，該法并沒有將“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”列為權(quán)屬登記范圍。在第11條第一款規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。”其余兩款規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的”、“單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地”分別由縣級(jí)或者縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)確認(rèn)土地使用權(quán)，也沒有涉及“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”作為土地使用權(quán)的登記問題。雖然在第13條規(guī)定了“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”。但法律都沒有賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記資格，也就談不上對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)了。

如果置于當(dāng)時(shí)的立法背景來看，上述規(guī)定也是符合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的立法特征的，表現(xiàn)出對(duì)集體組織和所有權(quán)的過度保護(hù)。但是，就我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系及土地使用情況來看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記要遠(yuǎn)比集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)登記重要和急迫。原因在于，基于我國(guó)歷來重視土地歸屬關(guān)系的傳統(tǒng)以及建國(guó)以來歷次土地改革，作為集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地在所有權(quán)的認(rèn)定上已經(jīng)沒有太大的爭(zhēng)議和糾紛。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由于確權(quán)較晚、分配帶有一定的行政色彩和任意性以及農(nóng)村人口流動(dòng)較大等原因，權(quán)屬關(guān)系相對(duì)混亂，已成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)?！霸趥鹘y(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中，土地產(chǎn)權(quán)高度集中，名義上土地的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等都由集體掌握，但其中很大一部分權(quán)利通過計(jì)劃、行政命令等形式由政府實(shí)際支配。”①顧鈺民:《論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)》，載《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第5期?！锻恋毓芾矸ā冯m然不能確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，但也應(yīng)當(dāng)通過確權(quán)登記緩解和消除上述問題和矛盾。由于其立法定位的偏離，造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的缺失，成為阻滯土地流轉(zhuǎn)的制度障礙。

在《物權(quán)法》實(shí)施之后，《土地管理法》的上述問題更加凸顯出來，沒有將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入登記制度嚴(yán)重違背不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的基本屬性，不僅難以推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，在法律適用上也給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織留下“權(quán)力”空間，可能會(huì)產(chǎn)生侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，起不到該法的管理監(jiān)督作用。從當(dāng)前的改革走向來看，改革出發(fā)點(diǎn)和突破口都指向了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記?！兑庖姟芬笠霸鷮?shí)做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作?！薄蛾P(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》要求要“全面完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作?！币蚨_權(quán)登記是《土地管理法》無(wú)可推卸的重要職責(zé)，是對(duì)《物權(quán)法》確定的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”用益物權(quán)屬性的具體落實(shí)，應(yīng)當(dāng)在修訂該法時(shí)明確“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的確權(quán)登記機(jī)關(guān)、登記內(nèi)容和程序，為土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)確立明確、清晰的權(quán)屬關(guān)系。

二、關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式是土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵問題，也是目前法律上和實(shí)踐中最復(fù)雜的問題?！耙话愣裕涮幏值姆绞奖憩F(xiàn)為權(quán)利人能依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。”②丁文:《論土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第3期。究竟有哪些流轉(zhuǎn)方式以及如何流轉(zhuǎn)成為目前學(xué)界爭(zhēng)議較大的問題。

(一)我國(guó)目前法律對(duì)土地流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定

《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定:“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！薄段餀?quán)法》第128條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！眱刹糠申P(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定有兩點(diǎn)差異，第一，后制定的《物權(quán)法》沒有明確列舉先制定的《農(nóng)村土地承包法》提及的“出租”方式，不知是立法疏忽，還是另有其意;第二，《農(nóng)村土地承包法》用“或者其他方式流轉(zhuǎn)”為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、擔(dān)保融資等新型流轉(zhuǎn)方式的引入留下了發(fā)展空間，而《物權(quán)法》雖然用“等方式流轉(zhuǎn)”的形式表達(dá)，明顯不如《農(nóng)村土地承包法》的立法表達(dá)更加切合目前的改革實(shí)際，為新型流轉(zhuǎn)方式留下發(fā)展空間。

前已述及，《農(nóng)村土地承包法》主要規(guī)定了轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓四種方式。①《物權(quán)法》第128條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！痹摋l僅明確列明轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓三種方式，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)依照《農(nóng)村土地承包法》確定，因而，本文以《農(nóng)村土地承包法》確立的轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓四種形式研究分析。根據(jù)其法律行為的性質(zhì)，可以分為兩類:第一類是債權(quán)轉(zhuǎn)讓，包括轉(zhuǎn)包、出租兩種;第二類是物權(quán)變動(dòng)，包括互換、轉(zhuǎn)讓兩種。對(duì)于第一類，是在不觸及農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下將土地以合同的形式在一定期間內(nèi)轉(zhuǎn)讓給他人使用收益的一種債權(quán)行為，完全可以通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人與接包人、承租人的約定實(shí)現(xiàn)，因其不會(huì)對(duì)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生影響，故而流轉(zhuǎn)相對(duì)容易。而對(duì)于第二類，互換和轉(zhuǎn)讓本質(zhì)上是原來的農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給他人而不再享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)變動(dòng)行為，這會(huì)涉及到集體經(jīng)濟(jì)組織、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的土地權(quán)屬變動(dòng)和利益得失，因而這兩種流轉(zhuǎn)方式完全不同于轉(zhuǎn)包、出租，流轉(zhuǎn)會(huì)更加復(fù)雜。

(二)關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包和出租

關(guān)于轉(zhuǎn)包和出租，從土地利用方式和法律性質(zhì)來看，并無(wú)本質(zhì)差別?！兑庖姟吩诹信e土地流轉(zhuǎn)方式時(shí)，用的是“出租(轉(zhuǎn)包)”的表達(dá)方式，由此可以看出二者雖然名稱不同但性質(zhì)和含義卻被《意見》認(rèn)為是一樣的。2005年農(nóng)業(yè)部制定的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條專門解釋了兩個(gè)概念。轉(zhuǎn)包是指“承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。接包方按轉(zhuǎn)包時(shí)約定的條件對(duì)轉(zhuǎn)包方負(fù)責(zé)?！背鲎馐侵浮俺邪綄⒉糠只蛉客恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租方按出租時(shí)約定的條件對(duì)承包方負(fù)責(zé)?！睆倪@兩個(gè)概念的解釋來看，兩種方式在權(quán)利義務(wù)上完全相同，但合同相對(duì)人卻有差別。轉(zhuǎn)包是轉(zhuǎn)給“同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶”;轉(zhuǎn)租是租給“他人”。從這個(gè)角度講，二者存有差異，但對(duì)“他人”的含義卻沒有進(jìn)一步界定，即是否包含“同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶”。如包含則出租涵蓋轉(zhuǎn)包，二者區(qū)分也就沒有意義;如不包含，則應(yīng)明確確定“出租”是租給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人。

筆者認(rèn)為，不管如何界定轉(zhuǎn)包與出租的合同相對(duì)人，兩種方式從根本上沒有觸及集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)和農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，都是在維護(hù)集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等物權(quán)關(guān)系不變的前提下，基于轉(zhuǎn)包合同或者出租合同產(chǎn)生的土地占有、使用與收益的權(quán)利，接包人、承租人在法律上的權(quán)利義務(wù)是完全一致的。因此，兩種流轉(zhuǎn)方式并沒有本質(zhì)差別，作出上述區(qū)分也沒有多大意義和價(jià)值。除上述考慮外，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”是法律專用術(shù)語(yǔ)，有特定的含義。如果用“轉(zhuǎn)包”表述，這種二次承包實(shí)際上是合同行為，但實(shí)踐中又以“承包”“承包經(jīng)營(yíng)”稱之，容易與作為物權(quán)的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”混淆產(chǎn)生歧義，而出租方式則會(huì)避免該種混亂。從目前的流轉(zhuǎn)效果來看，出租“不僅可以增加農(nóng)民的收益，而且還可促進(jìn)勞動(dòng)力、資金、科技等生產(chǎn)要素在全國(guó)范圍內(nèi)合理流動(dòng)，從而成為目前較為普遍的一種流轉(zhuǎn)方式。”②黃建水:《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度立法研究》，載《河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第1期?；谏鲜龇治?，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式上，應(yīng)當(dāng)不做轉(zhuǎn)包、出租的區(qū)分，將兩種流轉(zhuǎn)方式統(tǒng)一，以“出租”方式取代“轉(zhuǎn)包”方式。這種做法既厘清了法律的內(nèi)在邏輯關(guān)系，又與《意見》和《物權(quán)法》的規(guī)定統(tǒng)一起來。

(三)關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換和轉(zhuǎn)讓

與轉(zhuǎn)包和出租不同的是，互換與轉(zhuǎn)讓本質(zhì)上是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體變更，是新的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生方式，將會(huì)導(dǎo)致原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)滅失。“在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換的情況下，不會(huì)發(fā)生‘土地承包權(quán)’與‘土地經(jīng)營(yíng)權(quán)’分置的效果，而會(huì)涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬問題，原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人退出承包關(guān)系?！雹賳纹交?《“三權(quán)分置”理論反思與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)困境的解決路徑》，載《法學(xué)》2016年第9期。因而互換和轉(zhuǎn)讓不是在農(nóng)戶對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變的情況下進(jìn)行土地使用權(quán)權(quán)能的合同轉(zhuǎn)讓，實(shí)為物權(quán)變更。

1．互換。關(guān)于互換，《農(nóng)村土地承包法》第40條規(guī)定:“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行互換。”據(jù)此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以互換，但是要限制在屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員之間，即“承包方之間”。關(guān)于互換是否要經(jīng)過發(fā)包方同意，《農(nóng)村土地承包法》第37條明確規(guī)定，互換“應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案”，即無(wú)需經(jīng)過集體經(jīng)濟(jì)組織同意。筆者認(rèn)為，該規(guī)定似有不妥?；Q的本質(zhì)是“交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”②《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條第4款規(guī)定:“互換是指承包方之間為方便耕作或者各自需要，對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地塊進(jìn)行交換，同時(shí)交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。”《農(nóng)村土地承包法》第40條規(guī)定:“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行互換?！睆纳鲜龇梢?guī)定可以看出，互換針對(duì)的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。，在法律行為上是重新設(shè)定兩個(gè)新的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不是相互之間在維持原有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變前提下的換租。因而，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換屬于在集體土地所有權(quán)上新設(shè)定的用益物權(quán)，必須要經(jīng)過集體土地所有權(quán)人——集體經(jīng)濟(jì)組織同意。這樣做既是法律的要求，也可以更好地保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織和其他農(nóng)戶的利益，而備案制度是無(wú)法達(dá)此效果的。更為重要的是，有效避免了因互換條件低于承包條件帶來的“法律漏洞”。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織(發(fā)包方)是否同意的意思表達(dá)方式和途徑可以借鑒《土地管理法》第14條第2款的部分規(guī)定，即“對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”。這與《農(nóng)村土地承包法》第18條規(guī)定的土地承包應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一“依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”又相吻合，使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換程序與承包程序一致和對(duì)應(yīng)起來。

除了經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織通過一定的形式和程序同意外，互換還要重新進(jìn)行土地確權(quán)登記?！掇r(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。”該條規(guī)定采用登記對(duì)抗主義，與該法第23條自相矛盾，形成沖突。第23條規(guī)定:“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。”顯然，該條采用的是登記生效主義。作為以互換為表現(xiàn)形式但實(shí)質(zhì)上是新設(shè)立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須進(jìn)行變更登記方才有效，而不是不登記亦生效力。一般而言，不動(dòng)產(chǎn)登記采登記生效主義更有利于對(duì)物權(quán)的保護(hù)?！俺邪?jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化能夠使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有對(duì)抗第三人的效力，并獲得物權(quán)法的保護(hù)。”③王利明:《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的若干問題探討》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第6期。產(chǎn)生對(duì)抗第三人的效力應(yīng)當(dāng)是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定為物權(quán)的初衷和本意，只有通過物權(quán)登記才能使之具備此種效力。目前學(xué)界關(guān)于互換為債權(quán)行為的觀點(diǎn)也多是由于此規(guī)定引發(fā)。而且我國(guó)《物權(quán)法》第9條明確規(guī)定:“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力;未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外?！奔床粍?dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)必須經(jīng)過變更登記始生效力，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)亦不能例外，更不能以當(dāng)事人是否愿意作為標(biāo)準(zhǔn)?！段餀?quán)法》第127條④《物權(quán)法》第127條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立。縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！钡?款作了與《農(nóng)村土地承包法》第23條基本相同的規(guī)定，符合不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)要求。但《物權(quán)法》也與《農(nóng)村土地承包法》存有同樣的問題，第129條⑤《物權(quán)法》第129條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記;未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。”又與《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定基本一樣，也采用了登記對(duì)抗主義。筆者認(rèn)為，基于互換行為的本質(zhì)，互換后必須進(jìn)行物權(quán)登記，否則不會(huì)產(chǎn)生新的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，或者只能是一種債權(quán)性質(zhì)的換租，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還是歸屬于原權(quán)利人。

2．轉(zhuǎn)讓。關(guān)于轉(zhuǎn)讓，與互換一樣，本質(zhì)上也是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的重新設(shè)定，要經(jīng)過集體經(jīng)濟(jì)組織的同意并經(jīng)變更登記方才生效，對(duì)此問題上文已作分析，不再贅述。此處主要對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人進(jìn)行探討。

《農(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定:“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止?！鄙鲜鲆?guī)定允許具備一定收入條件的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，表明土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的，但是對(duì)受讓人——“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶”是否為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員規(guī)定模糊不清。而結(jié)合該法第33條“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”的規(guī)定綜合理解，似乎土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員轉(zhuǎn)讓。

有學(xué)者認(rèn)為，“在中國(guó)現(xiàn)階段，農(nóng)村土地既具有保障性，又具有經(jīng)濟(jì)性?！雹僦旎?《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的發(fā)包方同意》，載《中國(guó)法學(xué)》2010年第2期?；谵r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障性，是為了保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的生存和發(fā)展的，因而只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間轉(zhuǎn)讓，不能向集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的主體轉(zhuǎn)讓。更有學(xué)者認(rèn)為，該權(quán)利具有一定的身份專屬性，只能為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員專有?！巴恋爻邪鼨?quán)是一種以身份為基礎(chǔ)的權(quán)利，即土地承包權(quán)的享有基礎(chǔ)是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格?！雹诙∥?《論土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第3期。對(duì)此觀點(diǎn)，筆者從之。如同繼承權(quán)一樣，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種以身份關(guān)系為基礎(chǔ)和前提的財(cái)產(chǎn)權(quán)。無(wú)論是從其保障性上來看，還是從其專屬性角度來講，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都是為了維護(hù)農(nóng)民利益設(shè)定的權(quán)利，只能限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有。而且，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定只有荒山、荒溝、荒丘、荒灘可以向集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的民事主體轉(zhuǎn)讓，除此以外的集體土地是不允許以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式對(duì)外轉(zhuǎn)讓的。該法第40條規(guī)定“互換”時(shí)明確要求是在同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員之間進(jìn)行，而作為緊接下來的第41條規(guī)定“轉(zhuǎn)讓”是向“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶”流轉(zhuǎn)。作為緊鄰的兩條規(guī)定出現(xiàn)表達(dá)上的不一致不能不仔細(xì)斟酌，到底轉(zhuǎn)讓范圍是否包括其他集體經(jīng)濟(jì)組織從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶有待深入分析。如果可以對(duì)外轉(zhuǎn)讓，為什么只允許轉(zhuǎn)讓給農(nóng)戶而不允許轉(zhuǎn)讓給符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求、可以創(chuàng)造更大效益的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體?而這正是我國(guó)農(nóng)村土地改革的發(fā)展方向。這些問題都在倒逼土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的科學(xué)制度設(shè)定，目前的《農(nóng)村土地承包法》確實(shí)有疏漏之處。筆者認(rèn)為，基于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有權(quán)之間的辯證關(guān)系，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)明確限定在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間。當(dāng)然，此種制度設(shè)計(jì)基于其他流轉(zhuǎn)方式的存在也不會(huì)阻礙規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

另外，基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障性和為了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的良性發(fā)展，在我國(guó)土地資源相對(duì)緊張的前提下，為了解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織面臨的因生育、婦女嫁入等原因造成的人口增加需要分配土地的問題，如果集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)讓自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)當(dāng)賦予集體經(jīng)濟(jì)組織優(yōu)先權(quán)，允許集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)需要以一定對(duì)價(jià)回購(gòu)，然后進(jìn)行再分配承包給新增人口，以更合理地滿足本集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)土地的實(shí)際需要，體現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障性。

三、關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的民事主體承包土地的范圍及性質(zhì)

集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的民事主體承包的集體經(jīng)濟(jì)組織的土地是否僅限于荒山、荒溝、荒丘、荒灘等通常稱為“四荒”的土地，還是只要是集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地都可以，《農(nóng)村土地承包法》與《土地管理法》規(guī)定不一致，且該種承包權(quán)是否為物權(quán)性質(zhì)法律規(guī)定也不明確?；谕恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的保障性，只有開發(fā)利用困難、投入較大、收益時(shí)間長(zhǎng)的“四荒”土地宜于由集體組織以外的民事主體承包，其他土地不能夠?qū)ν獬邪?。并且此種承包權(quán)不是物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是依照承包合同產(chǎn)生的債權(quán)。

(一)集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的民事主體承包集體經(jīng)濟(jì)組織土地的范圍

《農(nóng)村土地承包法》第3條第2款規(guī)定:“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包?！钡?5條規(guī)定:“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。”由上述規(guī)定可以知道，土地承包經(jīng)營(yíng)是專指集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員就集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地約定的土地占有、使用以及收益的行為，由此產(chǎn)生的權(quán)利稱為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。再結(jié)合該法第44條到第50條的規(guī)定可以推知，本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包的土地僅限于“四荒”土地。而《土地管理法》第15條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。”這與《農(nóng)村土地承包法》產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的沖突，擴(kuò)大了本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包土地的范圍，即由“四荒”土地?cái)U(kuò)大至“農(nóng)民集體所有的土地”，并且沒有賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先承包權(quán)。此規(guī)定不僅沒有把握好“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的本質(zhì)內(nèi)涵，也給集體經(jīng)濟(jì)組織留下了任意發(fā)包土地給集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人的空間，極不利于保護(hù)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

如前所述，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有保障性，是為了保障農(nóng)民的生產(chǎn)生活而設(shè)定的物權(quán)類型，是作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一種社會(huì)福利。如果將集體所有的土地跨過農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織直接流轉(zhuǎn)到集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的民事主體，勢(shì)必會(huì)影響集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益，侵害其物權(quán)。雖然有學(xué)者認(rèn)為，“隨著農(nóng)村社會(huì)保障制度的逐步發(fā)展完善，農(nóng)村土地所承載的社會(huì)保障功能逐漸居于次要地位?！雹賱P湘:《論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可繼承性》，載《北方法學(xué)》2014年第2期。但是在我國(guó)目前情況下，土地還是大部分農(nóng)民生存生活的主要手段，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障功能短期內(nèi)不會(huì)消失，應(yīng)當(dāng)保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地利益。故而有學(xué)者認(rèn)為，“農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是其一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也可以說是其作為農(nóng)民積累的一筆財(cái)富，即使其遷入城市不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也不能被剝奪?！雹诠魅?《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的根據(jù)、障礙與對(duì)策》，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第4期。我國(guó)目前進(jìn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度改革也是在保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下進(jìn)行的。因而，集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的民事主體不能取得集體所有土地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

之所以允許“四荒”土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的民事主體，是由于這些土地耕種難度大、投入大、獲益周期長(zhǎng)、短期收益率低，很難起到維持農(nóng)民生產(chǎn)生活的作用，農(nóng)民一般也不愿意耕種此類土地。但是，如果農(nóng)民愿意承包，《農(nóng)村土地承包法》也賦予了其同等條件下的優(yōu)先權(quán)③《農(nóng)村土地承包法》第47條規(guī)定:“以其他方式承包農(nóng)村土地，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)。”，這也是在充分保護(hù)農(nóng)民權(quán)益和尊重其自由選擇權(quán)。因此，必須嚴(yán)格區(qū)分一般土地和“四荒”土地，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員不愿意承包的“四荒”土地，才可以將其承包給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人。

(二)集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的民事主體承包土地的性質(zhì)

關(guān)于本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的民事主體承包“四荒”土地是否為物權(quán)性質(zhì)、是否為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，《土地承包法》第49條規(guī)定:“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！痹撘?guī)定僅從文意上理解，對(duì)由集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人承包“四荒”土地似乎登記與否都可以，其差別在于登記可以因取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而流轉(zhuǎn);而如果不登記則不能流轉(zhuǎn)。此觀點(diǎn)被《物權(quán)法》第133條完全采納，該條規(guī)定:“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！被谏鲜龇梢?guī)定可以得知，承包給集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員的“四荒”土地是可以取得《物權(quán)法》上規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的。

筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)值得商榷。將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立為用益物權(quán)是為了更有力地保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的民事權(quán)利，取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提必須是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。對(duì)此，《土地承包法》第3條第二款規(guī)定:“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式?！钡?8條規(guī)定:“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利?！鄙鲜鲆?guī)定已經(jīng)明確確定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體范圍，即限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員?！段餀?quán)法》雖然沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利人范圍，但在第124條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制?！边@也在一定程度上認(rèn)可了上述論斷?！睹穹倓t》第55條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營(yíng)的，為農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶。”此規(guī)定已經(jīng)非常明確地將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體限定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人則因主體不適格不能取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

綜上，對(duì)于面向集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的民事主體承包集體所有的“四荒”土地的行為，其法律屬性應(yīng)定性為基于承包合同取得的債權(quán)，而不是物權(quán)，應(yīng)當(dāng)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)嚴(yán)格區(qū)分。此種定性，符合物權(quán)法定原則①物權(quán)法定原則不僅包含物權(quán)種類和形式的法定，還包含主體的法定。對(duì)于不具備相應(yīng)主體資格的民事主體則不能取得相應(yīng)物權(quán)。，也不會(huì)妨礙對(duì)“四荒”土地的開發(fā)利用。