跨區(qū)域大氣污染治理的法律路徑
——基于美國(guó)RGGI模式的思考

潘曉濱

(天津財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，天津300222)

近年來，我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的高速發(fā)展以及配套有效治理手段的缺失，是導(dǎo)致大氣污染日益嚴(yán)重的主要原因。作為工業(yè)基地和城市化高速發(fā)展的區(qū)域，京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)日益成為大氣污染的重災(zāi)區(qū)。霧霾來襲導(dǎo)致多個(gè)大城市實(shí)施了多次橙色和紅色重度霧霾預(yù)警，大氣污染已經(jīng)嚴(yán)重影響了人民群眾的正常生產(chǎn)與生活秩序。2017年3月，環(huán)保部、發(fā)改委等多部委聯(lián)合發(fā)布了《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，文件中特別強(qiáng)調(diào)了“2+26”集體提高大氣環(huán)境質(zhì)量的重要性，并將聯(lián)防聯(lián)治與提前治理作為這一方案的重要措施。各地方所采取的強(qiáng)有力行政措施雖然可以起到短時(shí)間內(nèi)抑制大氣污染的效果，但鑒于大氣環(huán)境質(zhì)量改善與污染防治的長(zhǎng)期性特點(diǎn)，治理手段的法治化才是根本解決大氣污染的主要路徑，治理的跨區(qū)域合作以及具有可持續(xù)性的制度安排才是成功治理大氣污染的關(guān)鍵。作為大氣污染治理的急先鋒，京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)和珠三角地區(qū)亟待借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以實(shí)現(xiàn)相關(guān)法律制度的創(chuàng)新。

一、大氣污染治理法律制度構(gòu)建的法理基礎(chǔ)與我國(guó)立法

(一)大氣污染治理法制構(gòu)建的價(jià)值分析

價(jià)值是人們所利用并表現(xiàn)為物對(duì)人的需要的關(guān)系的屬性，用來表征客體對(duì)于主體的滿足程度。在法的價(jià)值體系中，人是價(jià)值主體，法是價(jià)值客體。法對(duì)人的重要意義在于對(duì)人的需求程度的滿足。①參見卓澤淵:《法的價(jià)值論》(第二版)，法律出版社2006年版，第45－46頁。大氣污染治理法律制度是環(huán)境保護(hù)立法的重要組成部分，因此其應(yīng)當(dāng)遵循環(huán)境保護(hù)基本法律的立法理念和價(jià)值追求。2015年新修訂的《大氣污染防治法》在總則第一條明確指出“防治大氣污染，保障公眾健康，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”。我們應(yīng)以遵循自然生態(tài)規(guī)律、社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律及環(huán)境演變規(guī)律作為重要理念前提，在大氣污染治理法律制度中確立秩序、公平與效益三個(gè)大氣污染防治法律中的基本價(jià)值判斷。

堅(jiān)持秩序價(jià)值要求我們?cè)诖髿馕廴痉乐畏芍贫鹊闹贫ㄖ校瑧?yīng)當(dāng)維護(hù)及追求環(huán)境正義，強(qiáng)調(diào)在環(huán)境資源可持續(xù)利用的基礎(chǔ)上發(fā)展經(jīng)濟(jì)，追求人與自然和諧相處的環(huán)境秩序。秩序價(jià)值的核心是安全，這也決定了大氣污染治理法律制度中秩序價(jià)值的安全訴求要求我們以大氣環(huán)境的保持與恢復(fù)作為優(yōu)先考量。堅(jiān)持公平價(jià)值，要求正確處理區(qū)域公平與國(guó)家公平，環(huán)境資源受益與環(huán)境責(zé)任承擔(dān)之間的公平關(guān)系。堅(jiān)持效益價(jià)值，在于確保大氣污染治理法律制度及其實(shí)施措施的可持續(xù)性。法律的效益價(jià)值是社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，這要求我們?cè)诖髿馕廴局卫碇屑纫姓J(rèn)環(huán)境資源的使用價(jià)值，也承認(rèn)其社會(huì)效益與環(huán)境價(jià)值，并主張兩者的有機(jī)統(tǒng)一。如果大氣污染治理中的某一項(xiàng)法律制度實(shí)施雖然獲得社會(huì)好評(píng)，但如果該制度運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其收益，那么該法律制度同樣是不符合效益價(jià)值要求的。

(二)大氣污染治理法制構(gòu)建的基本原則

大氣污染治理法律制度是環(huán)境保護(hù)法的一個(gè)重要分支，環(huán)境法的基本原則對(duì)大氣污染治理法律具有統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)作用。從形式層面看，環(huán)境法的基本原則是大氣污染防治法基本原則的重要基礎(chǔ);從現(xiàn)實(shí)層面看，環(huán)境法基本原則賦予的大氣環(huán)境保護(hù)內(nèi)容也具有針對(duì)性。與此同時(shí)，大氣污染治理也有其自身的特色，有別于其他環(huán)境保護(hù)法律制度，因此大氣污染治理法律制度的基本原則既有環(huán)境保護(hù)法整體通用的基本原則，又有反映大氣污染治理特點(diǎn)的原則內(nèi)容。在表現(xiàn)形式上，大氣污染治理法律制度的基本原則是環(huán)境法基礎(chǔ)性原則與具體化衍生原則的結(jié)合體。①參見高桂林、于鈞泓、羅晨煜:《大氣污染防治法理論與實(shí)務(wù)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第30－32頁。

首先，預(yù)防為主、防治結(jié)合與綜合治理原則作為環(huán)境法一項(xiàng)基本原則，同樣是大氣污染治理法律制度中的一項(xiàng)基本原則，這是對(duì)人類環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的科學(xué)總結(jié)，也是法的秩序價(jià)值在大氣污染治理語境下的重要體現(xiàn)。②參見楊群芳:《論環(huán)境法的基本原則之環(huán)境優(yōu)先原則》，載《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年2期。該原則明確了預(yù)防與治理的辯證關(guān)系，確立了治理污染與生態(tài)破壞的基本途徑和方式，同時(shí)也是協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保證。其次，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)效益共贏原則也是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一項(xiàng)基礎(chǔ)性原則。該原則把“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)”作為基本前提，并秉持環(huán)境保護(hù)也應(yīng)以經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益作為重要考慮因素。我國(guó)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》(2014)與《大氣污染防治法》(2015)在總則中均規(guī)定了環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的立法目的。再次，全程控制與重點(diǎn)治理相結(jié)合原則是大氣污染治理中特定的衍生原則。大氣污染的全程控制涵蓋了源頭控制、過程防控與終端控制三個(gè)主要環(huán)節(jié)，其中源頭控制突出對(duì)可能造成大氣污染的物質(zhì)使用情況進(jìn)行控制，過程控制強(qiáng)調(diào)了中觀層面排放標(biāo)準(zhǔn)中污染物排放總量與濃度控制，終端控制則以企業(yè)和個(gè)人等排放源作為管控對(duì)象規(guī)范其排污行為。大氣污染的重點(diǎn)治理則應(yīng)以導(dǎo)致大氣環(huán)境質(zhì)量惡化的重點(diǎn)污染物和重點(diǎn)環(huán)節(jié)作為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)成本約束下的最優(yōu)大氣環(huán)境治理效果。最后，區(qū)域協(xié)作原則是大氣污染治理法律制度中又一應(yīng)當(dāng)秉持的特殊性原則。大氣污染物的流動(dòng)性與大氣環(huán)境功能的區(qū)域性特征決定了不同區(qū)域聯(lián)合協(xié)作完成大氣污染治理的必要性。

(三)我國(guó)大氣污染治理的立法現(xiàn)狀及其不足

我國(guó)《大氣污染防治法》已經(jīng)歷三次修訂，最新的修訂版本于2016年1月1日正式實(shí)施。面對(duì)日益惡化的大氣環(huán)境質(zhì)量問題，新法增加了多項(xiàng)具體而有力度的措施。具體而言，新法既強(qiáng)化了地方政府的大氣污染治理責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督，又完善了空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，并在此基礎(chǔ)上協(xié)同控制多種大氣污染物，強(qiáng)調(diào)大氣污染防治的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，協(xié)調(diào)解決區(qū)域和城市大氣污染防治的重大問題。此外，新法突出規(guī)定了大氣污染的全程治理，實(shí)現(xiàn)大氣污染物控排限排的長(zhǎng)效機(jī)制，從制定產(chǎn)業(yè)政策、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、提高燃煤質(zhì)量、加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車污染治理等多個(gè)方面體現(xiàn)這一思路，并結(jié)合新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》按日計(jì)罰制度，加大了對(duì)大氣污染物排放源違法排放的處罰力度，起到了很好的震懾作用。

在肯定成果的同時(shí)，我們也應(yīng)看到，新法對(duì)某些關(guān)鍵性法律制度在內(nèi)容上仍然有進(jìn)一步完善的空間，這主要體現(xiàn)在重點(diǎn)污染物總量控制與排放交易相結(jié)合，以及跨區(qū)域大氣污染聯(lián)合治理兩個(gè)主要方面。一方面，2015年修訂后的《大氣污染防治法》雖然專章(第9章)規(guī)定了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的內(nèi)容，提出了重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)確定牽頭地方政府與環(huán)保部督導(dǎo)相結(jié)合的實(shí)施架構(gòu)，但在地方政府之間如何有效合作，尤其是區(qū)域內(nèi)以PM2．5等空氣細(xì)顆粒污染物的排放總量控制與地區(qū)分解，需要更加具體的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施措施。另一方面，我國(guó)的大氣污染治理基本以行政命令作為主要手段，需要引入市場(chǎng)手段和激勵(lì)機(jī)制相配合，相應(yīng)的法律制度保障十分必要。①參見陶品竹:《從屬地主義到合作治理:京津冀大氣污染治理模式的轉(zhuǎn)型》，載《河北法學(xué)》2014年10期。2015年修訂后的《大氣污染防治法》第21條第4款雖然也規(guī)定了“國(guó)家逐步推行重點(diǎn)大氣污染物排污權(quán)交易”，但在全國(guó)范圍內(nèi)優(yōu)先針對(duì)哪種大氣污染物、如何推廣并完善制度細(xì)則，有待進(jìn)一步的探索。

二、大氣污染跨區(qū)域聯(lián)合治理及美國(guó)RGGI模式對(duì)我國(guó)的啟示

(一)大氣污染跨區(qū)域聯(lián)合治理的必要性

空氣作為一種環(huán)境資源，其所具有的流動(dòng)性、擴(kuò)散性的內(nèi)在自然規(guī)律不會(huì)因行政區(qū)劃而改變。未被大氣凈化的大氣污染物排放到空氣中后，會(huì)隨著大氣的流動(dòng)擴(kuò)散至其他區(qū)域，有時(shí)甚至?xí)a(chǎn)生二次交叉污染。因此，大氣污染不可能僅局限于某一特定區(qū)域，其突破行政邊界而進(jìn)行跨區(qū)域傳播是無法避免的。大氣污染的公共性使得即使區(qū)域內(nèi)某個(gè)行政區(qū)的排污情況達(dá)標(biāo)，但根據(jù)“個(gè)體最優(yōu)不代表整體最優(yōu)”原則可推斷，當(dāng)特定行政區(qū)排污情況不足以影響整個(gè)區(qū)域內(nèi)大氣污染現(xiàn)狀時(shí)，區(qū)域內(nèi)整體大氣排污情況仍可能不會(huì)達(dá)標(biāo)。②參見王清軍:《區(qū)域大氣污染治理體制:變革與發(fā)展》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年1期。因此，傳統(tǒng)的單一行政區(qū)劃大氣污染治理模式已不能充分應(yīng)對(duì)區(qū)域大氣污染問題，而跨區(qū)域的聯(lián)合空氣治理則能在規(guī)避上述問題的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理溢出效應(yīng)的擴(kuò)大化，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域內(nèi)空氣質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

大氣污染屬地治理模式難以解決重復(fù)治理與交叉污染問題。大氣污染屬地治理模式，是以特定行政區(qū)劃內(nèi)的大氣污染為治理對(duì)象，其追求的是本行政區(qū)劃內(nèi)的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，而并未考慮其所在整體區(qū)域的大氣污染治理效果。由于不同行政區(qū)劃的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各地的資源分布、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、重要污染源和治理大氣污染的標(biāo)準(zhǔn)、政策、法規(guī)等亦不一致，所以各地對(duì)本地區(qū)的大氣污染治理的態(tài)度和效果各不相同，使得區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)劃間的大氣污染治理不對(duì)稱。③參見張瑞萍:《先政府后市場(chǎng)——京津冀一體化進(jìn)程中政府與市場(chǎng)作用的順序》，載《河北法學(xué)》2015年4期。隨著統(tǒng)一功能區(qū)內(nèi)大氣的擴(kuò)散和流動(dòng)，難免會(huì)產(chǎn)生大氣污染的重復(fù)治理與交叉污染問題。而且，大氣污染屬地治理模式亦增加了政府的大氣污染治理成本，浪費(fèi)了有限的污染治理資金與技術(shù)，使得政府陷入了大氣污染與治理的“死循環(huán)”。④參見趙新峰、袁宗威:《區(qū)域大氣污染治理中的政策工具:我國(guó)的實(shí)踐歷程與優(yōu)化選擇》，載《中國(guó)行政管理》2016年7期。跨區(qū)域的大氣污染聯(lián)合防治則以整個(gè)區(qū)域內(nèi)的空氣質(zhì)量為考察標(biāo)準(zhǔn)，整合資源、協(xié)同合作，既易于達(dá)到資源高效配置，又有助于大氣污染有效防治，故具有實(shí)施的必要性。

各自為政的大氣污染治理模式難以調(diào)動(dòng)政府共同合作的積極性。各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和大氣污染情況，使得各地方政府對(duì)本地區(qū)的大氣質(zhì)量需求不同，由此產(chǎn)生的大氣污染治理意愿也不相同。大氣污染治理態(tài)度的差異在造成治理力度、措施、效果不盡相同的同時(shí)，還有可能滋生環(huán)境治理的地方保護(hù)行為，進(jìn)而降低大氣污染治理的有效性。因此，在缺乏激勵(lì)政策與外部監(jiān)督的情況下，各自為政的大氣污染治理模式難以調(diào)動(dòng)政府共同合作的積極性，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)需要協(xié)調(diào)時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展難免會(huì)對(duì)地方政府吸引力更大，進(jìn)而在一定程度上促使地方政府降低環(huán)保關(guān)注。為此，我國(guó)有必要建立和完善大氣污染跨區(qū)域聯(lián)合防治制度，以有效規(guī)避環(huán)境治理的地方保護(hù)行為。

(二)美國(guó)RGGI跨州治理模式對(duì)我國(guó)的啟示

大氣污染跨區(qū)域聯(lián)合治理問題已在全球范圍內(nèi)獲得普遍關(guān)注，并日趨形成縱向政府主導(dǎo)和橫向政府主導(dǎo)兩大模式，①參見常紀(jì)文:《域外借鑒與本土創(chuàng)新的統(tǒng)一:〈關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作，改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見〉之解讀(上)》，載《環(huán)境保護(hù)》2010年10期。兩種模式之下，中央政府和地方政府分別發(fā)揮了主導(dǎo)作用。②具體而言，縱向政府主導(dǎo)模式主要指由中央政府或若干行政區(qū)的上級(jí)政府牽頭，由其制定區(qū)域空氣污染聯(lián)合治理方案，各行政區(qū)政府具體合作執(zhí)行。橫向政府主導(dǎo)模式則是為應(yīng)對(duì)特定區(qū)域的公共問題，而促使若干同級(jí)行政區(qū)政府共同合作。橫向政府主導(dǎo)模式因發(fā)起方式不同，還可以細(xì)分成兩小類:一是由區(qū)域內(nèi)各地方政府共同發(fā)起，共同參與的模式;二是由區(qū)域影響力較大的地方政府發(fā)起，其他地方政府參與的模式。我國(guó)新修訂的《大氣污染防治法》所確立的重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)牽頭地方政府機(jī)制是第二類合作模式的具體體現(xiàn)。在實(shí)踐中，美國(guó)的大氣污染治理的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，也可以照此分為兩個(gè)大類:一是基于自上而下模式的州政府與聯(lián)邦政府的合作，二是基于自下而上的各州政府之間的合作，區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)(RGGI)模式則是這種地方合作的典范。

隨著美國(guó)制定的《清潔空氣法》歷經(jīng)數(shù)年不斷的修改和完善，現(xiàn)已為美國(guó)各州與聯(lián)邦政府大氣污染防治合作提供了充分的法律依據(jù)。③參見葉林:《空氣污染治理國(guó)際比較研究》，中央編譯出版社2014年版，第137－138頁。該法明確規(guī)定:“聯(lián)邦環(huán)保署署長(zhǎng)鼓勵(lì)各州和地方政府針對(duì)大氣污染防治開展全面合作，并為該合作提供便利;聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署署長(zhǎng)對(duì)州和地方政府關(guān)于大氣污染防治的法規(guī)提供技術(shù)性指導(dǎo)，支持州與地方政府間就大氣污染防治進(jìn)行交流與合作，以達(dá)成跨區(qū)域合作的共識(shí)?！痹诖髿馕廴痉乐沃菖c聯(lián)邦部門協(xié)作方面，美國(guó)支持由聯(lián)邦政府的各部門聯(lián)合發(fā)起的大氣污染防治合作項(xiàng)目，鼓勵(lì)聯(lián)邦政府盡可能充分利用資源支持州際的大氣污染防治項(xiàng)目。在大氣污染防治資金來源方面，一般情況下，美國(guó)大氣污染防治項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可向州政府申請(qǐng)資金，州政府在充分聽取公眾意見后，如無特殊情況不得拒絕該資金申請(qǐng)。同時(shí)，對(duì)于各州與地方政府的大氣污染跨區(qū)域防治項(xiàng)目由聯(lián)邦財(cái)政給予必要支持。在大氣污染防治技術(shù)支持方面，美國(guó)在聯(lián)邦層面規(guī)定對(duì)大氣污染防治機(jī)構(gòu)以及其他符合條件的公共或私人機(jī)構(gòu)應(yīng)給予鼓勵(lì)、支持與協(xié)作，并在技術(shù)支持與財(cái)務(wù)方面給予幫助。④參見 Popp D．Pollution control innovations and the Clean Air Act of 1990，Journal of Policy Analysis＆ Management，2003，22(4):641－660．

美國(guó)區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)(RGGI)采用了典型的地方政府自下而上的合作路徑，構(gòu)建跨區(qū)域的聯(lián)合治理制度。2005年9月20日，RGGI九個(gè)州發(fā)布《諒解備忘錄》(MOU)，該文件構(gòu)成了各州采取地方合作的法律基礎(chǔ)。在控排規(guī)劃層面，備忘錄文件闡明了RGGI未來10年的總量控制目標(biāo)，并對(duì)長(zhǎng)期減排目標(biāo)進(jìn)行了框架性規(guī)定。具體而言，在RGGI框架內(nèi)，2009－2014年維持現(xiàn)有排放量不變，自2015年至2018年每年排放平均遞減2．5%，2018年之后的控排目標(biāo)則根據(jù)RGGI各州內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與排放情況進(jìn)行具體規(guī)定。⑤參見Regional Greenhouse Gas Initiative official website，Design elements for regional allowance auctions under the regional greenhouse gas initiative，http://www．rggi．org/docs/20080317auction_design．在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，各州授權(quán)成立了具有公共管理性質(zhì)的RGGI有限公司(RGGI Inc．)，該公司的設(shè)置彌補(bǔ)了跨州層面聯(lián)邦治理機(jī)構(gòu)的不足，同時(shí)避免了單一州跨區(qū)域?qū)嵤?quán)力的協(xié)調(diào)成本。該公司屬于非盈利性質(zhì)，其設(shè)置的目的是運(yùn)作和執(zhí)行區(qū)域總量控制與排放交易制度，公司董事會(huì)由參與RGGI的州所屬環(huán)保和能源利用公共管理部門的負(fù)責(zé)人組成，具體職責(zé)包括了排放信息的統(tǒng)計(jì)搜集、信息平臺(tái)的建設(shè)、交易平臺(tái)的構(gòu)建，并為項(xiàng)目實(shí)施提供技術(shù)支持等。⑥參見潘曉濱:《域外國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化地方立法實(shí)踐及中國(guó)借鑒》，載《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年1期。在實(shí)施規(guī)則的制定上，為了幫助各州建立相似的交易計(jì)劃，RGGI制定了《示范規(guī)則》(Model Rules)用以指導(dǎo)各州實(shí)施細(xì)則的制定，各州參照《示范規(guī)則》制定各自的總量控制與排放交易計(jì)劃，并根據(jù)州內(nèi)的具體情況獲得在制定規(guī)則方面的靈活性。⑦參見 Shawhan D L，Taber J T，Shi D，et al．Does a detailed model of the electricity grid matter?Estimating the impacts of the Regional Greenhouse Gas Initiative，Resource＆ Energy Economics，2014，36(1):191－207．

三、重點(diǎn)大氣污染物總量控制與排放交易相結(jié)合

(一)總量控制與排放交易相結(jié)合的必要性

總量控制制度與排放交易制度都是國(guó)家環(huán)境管理公共政策工具的法制化，傳統(tǒng)的總量控制制度屬于直接控制制度工具的分類，而基于總量控制的排放交易制度則可以納入到間接控制制度工具的范疇，⑧參見［瑞典］托馬斯·思德納:《環(huán)境與自然資源管理的政策工具》，張蔚文、黃祖輝譯，上海三聯(lián)書屋2005年版，第107－109頁。兩類制度工具在作用力、強(qiáng)制性、自主性、靈活性、成本有效性和技術(shù)效應(yīng)方面都具有各自的特點(diǎn)。①本文的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和分類根據(jù)托馬斯·思德納教授《環(huán)境與自然資源管理的政策工具》一書進(jìn)行歸納總結(jié)。托馬斯·思德納教授認(rèn)為環(huán)境與自然資源管理工具可以分為四類，即利用市場(chǎng)、創(chuàng)建市場(chǎng)、環(huán)境控制與公眾參與。其中，利用市場(chǎng)包括補(bǔ)貼削減、環(huán)境稅費(fèi)、使用者收費(fèi)、押金退還制度、指標(biāo)補(bǔ)貼;創(chuàng)建市場(chǎng)包括產(chǎn)權(quán)界定與地方分權(quán)、可交易排污許可證、國(guó)際補(bǔ)償機(jī)制;環(huán)境控制包括排放標(biāo)準(zhǔn)、排放禁令、總量控制、法律責(zé)任設(shè)置;公眾參與包括信息公開、加貼標(biāo)簽和社區(qū)參與。在作用力方面，傳統(tǒng)總量控制制度的制定、實(shí)施和監(jiān)督均以政府相關(guān)職能部門的直接作用作為條件，基于總量控制的排放交易制度以市場(chǎng)機(jī)制作為作用核心，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)主要通過產(chǎn)權(quán)界定、配額分配和交易規(guī)則的制定來提供制度保障。在強(qiáng)制性與自主性方面，傳統(tǒng)的總量控制制度要求所有排放企業(yè)必須嚴(yán)格遵守排放標(biāo)準(zhǔn)或排污許可，任何違反標(biāo)準(zhǔn)或許可量的行為都將產(chǎn)生法律責(zé)任，納入排放企業(yè)沒有選擇的自由;而在基于總量控制的排放交易制度下，所有排污企業(yè)必須提交與其排放量相當(dāng)?shù)呐漕~，但企業(yè)可以選擇通過減排限排或購(gòu)買配額，從而具有較弱的強(qiáng)制性和較大的自主性。在靈活性方面，傳統(tǒng)的總量控制制度在制定排放企業(yè)的排放上限時(shí)往往基于統(tǒng)一方法，通常采取基于技術(shù)和績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，此類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地區(qū)和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和技術(shù)差異不加考慮，很容易導(dǎo)致僵化的實(shí)施效果;而基于總量控制的排放交易制度通過產(chǎn)權(quán)界定和總量控制目標(biāo)的制定，形成了排放配額的市場(chǎng)稀缺性，進(jìn)而形成了配額的市場(chǎng)價(jià)格，排放企業(yè)可以在比較自身減排成本和配額價(jià)格之后自主選擇是否減排，從而利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源配置。在成本有效性和技術(shù)效應(yīng)方面，傳統(tǒng)的總量控制制度傾向于強(qiáng)迫所有排放企業(yè)遵循相同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，雖然有利于新技術(shù)的快速推廣，但卻使得具有成本差異的企業(yè)承擔(dān)相同的污染控制負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)效率。引入排放交易制度后，市場(chǎng)交易使排放配額從污染物治理成本低的污染者流向治理成本高的污染者，一方面刺激排放企業(yè)加速技術(shù)革新來降低個(gè)體的履約成本甚至獲得配額出售的收益，另一方面在完成控排目標(biāo)的前提下有利于污染物總體減排成本的最小化。②參見史玉成、蔣春華:《排污權(quán)交易法律制度研究》，法律出版社2014年版，第122－128頁。綜上，將總量控制與排放交易相結(jié)合在理論層面具有客觀必要性，可以在作用力、強(qiáng)制性、自主性、靈活性、成本有效性和技術(shù)效應(yīng)等方面進(jìn)一步發(fā)揮制度優(yōu)越性，體現(xiàn)了大氣污染治理法律制度之公平價(jià)值與效益價(jià)值的統(tǒng)一。

(二)美國(guó)RGGI總量控制與交易模式對(duì)我國(guó)的啟示

美國(guó)區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)(RGGI)在總量控制與交易制度的具體實(shí)施層面，很多經(jīng)驗(yàn)仍然是值得我國(guó)加以借鑒的。其《示范規(guī)則》對(duì)總量控制與交易制度的細(xì)節(jié)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定?！妒痉兑?guī)則》為各州的減排交易機(jī)制提供了核心設(shè)計(jì)方案，并詳細(xì)規(guī)定了參與各州能夠適用的一般規(guī)則，包括機(jī)制的適用性條款、履約要求、總體配額預(yù)算、分配流程以及管制實(shí)體不履約的處罰規(guī)定等。

首先，針對(duì)排放配額的法律界定是實(shí)施該制度的重要前提。在界定排放配額的法律地位時(shí)，RGGI《示范規(guī)則》采用了類似美國(guó)《清潔空氣法》針對(duì)二氧化硫配額的相同謹(jǐn)慎和限制性處理方法。《示范規(guī)則》第1．2節(jié)將排放配額定義為“一項(xiàng)由［管理機(jī)構(gòu)］授予的有限排放許可，每個(gè)單位可以最多排放1噸特定污染物，該許可受限于本節(jié)包含的所有適用限制規(guī)定?！薄妒痉兑?guī)則》第1．5(7)節(jié)進(jìn)一步澄清:“本規(guī)定任何條款都不能解釋為限制［管理機(jī)構(gòu)］做出終止或限制此種授權(quán)。這項(xiàng)有限授權(quán)并不能構(gòu)成一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)?！雹蹍?見MattbieuWemaere，Charlotte Streck and Thiago Chagas．Legal Ownership and Nature of Kyoto Units and EU Allowances，Legal Aspects of Implementing the Kyoto Protocol Mechanisms，Oxford University Press，2005:403．《示范規(guī)則》對(duì)配額法律屬性的規(guī)定，將由各州分別轉(zhuǎn)化為內(nèi)部立法。其次，RGGI針對(duì)合格排放源設(shè)置了排放量門檻值，僅將排放量超過一定數(shù)值的排放企業(yè)納入到配額管理中，抓大放小是其重要特征，以便最大可能降低行政管理成本和制度的運(yùn)行成本。再次，RGGI采取了一級(jí)市場(chǎng)拍賣與二級(jí)市場(chǎng)交易相結(jié)合的運(yùn)作模式。④參見Regional Greenhouse Gas Initiative official website，Auction design for selling CO2 emission allowances under the regional greenhouse gas initiative(final report) ．http://www．rggi．org/docs/rggi_auction_final．拍賣所獲得資金以RGGI公司作為管理平臺(tái)，返回給各州用于彌補(bǔ)執(zhí)行總量控制與交易制度而產(chǎn)生的行政成本，并投資于清潔能源與能源效率項(xiàng)目。最后，RGGI設(shè)置有跨區(qū)域排放轉(zhuǎn)移的應(yīng)對(duì)機(jī)制。認(rèn)識(shí)到排放交易體系對(duì)納入企業(yè)所增加的成本可能會(huì)導(dǎo)致排放向區(qū)域范圍之外進(jìn)行轉(zhuǎn)移。RGGI機(jī)制下成立了跨州排放轉(zhuǎn)移應(yīng)對(duì)工作組，由各州能源和環(huán)境保護(hù)部門指派的代表組成。工作組具體負(fù)責(zé)討論應(yīng)對(duì)排放轉(zhuǎn)移的各項(xiàng)措施，并考慮擬采取措施應(yīng)對(duì)能源價(jià)格、配額價(jià)格和各州整體經(jīng)濟(jì)的影響。①參見Murray B C，Maniloff P T．Why Have Greenhouse Emissions in RGGI States Declined?An Econometric Attribution to Economic，Energy Market，and Policy Factors，Energy Economics，2015，51(4):581 －589．

四、針對(duì)我國(guó)地方跨區(qū)域大氣污染治理法律制度的完善建議

中共十八屆五中全會(huì)提出了“堅(jiān)持綠色發(fā)展，著力改善生態(tài)環(huán)境”的發(fā)展理念，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)方面:其一，加快主體功能區(qū)建設(shè)，落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”;其二，建立健全排污權(quán)等環(huán)境權(quán)益初始分配，創(chuàng)新有償使用規(guī)則，發(fā)展環(huán)境權(quán)益交易市場(chǎng)。②參見本書編寫組:《黨的十八屆五中全會(huì)〈建議〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，學(xué)習(xí)出版社2015年版，第23－24頁。以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，以2015年修改后《大氣污染防治法》相關(guān)原則性規(guī)定為導(dǎo)向，我國(guó)多個(gè)跨省份地區(qū)在大氣污染防治法律制度構(gòu)建中采取跨區(qū)域重點(diǎn)污染物總量控制與交易制度勢(shì)在必行。

(一)我國(guó)地方跨區(qū)域大氣污染立法協(xié)調(diào)的總體規(guī)劃

由于在立法層面制定一部跨區(qū)域大氣污染防治統(tǒng)一基本法，需要更高級(jí)別的立法機(jī)關(guān)的介入以及對(duì)我國(guó)《立法法》的修訂，目前暫不具有可行性，故可以嘗試借鑒美國(guó)區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)(RGGI)的跨州治理模式，采用地方合作自下而上的路徑確立跨區(qū)域大氣污染聯(lián)合治理制度。具體而言，我國(guó)跨省份地區(qū)可以借鑒RGGI跨州合作那樣的三步走模式。第一步，采用由同級(jí)別地方政府之間通過簽訂具有軟法約束力的合作備忘錄對(duì)跨區(qū)域大氣污染治理合作的框架內(nèi)容進(jìn)行約定。第二步，建立跨區(qū)域大氣污染聯(lián)合治理的協(xié)商機(jī)制，由各地區(qū)行政首長(zhǎng)或職能部門領(lǐng)導(dǎo)定期舉行聯(lián)席會(huì)議，對(duì)具體的大氣污染聯(lián)合治理項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)商。第三步，在具體實(shí)施層面，可以考慮組建類似RGGI有限公司那樣半官方性質(zhì)的地方政府授權(quán)的聯(lián)合組織，來解決跨區(qū)域治理中遇到的具體問題，其中包括對(duì)跨區(qū)域重點(diǎn)污染物的總量控制與交易制度的具體實(shí)施。

(二)我國(guó)地方跨區(qū)域治理背景下總量控制與交易制度的具體設(shè)計(jì)

借鑒美國(guó)區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)(RGGI)的具體制度模式，跨區(qū)域總量控制與交易制度一般包括了排放總量設(shè)定與地區(qū)分解、污染物類型的確定、排放源的覆蓋范圍、排放配額的有償分配、排放交易的實(shí)施與監(jiān)督、資金機(jī)制等重要內(nèi)容。③參見 Stefan E．Weishaar．Emissions Trading Design:A Critical Overview．New Horizons in Environmental and Energy Law，Edward Elgar Publishing Limited，2014:pp．22 －23．

首先，總量控制與交易實(shí)施的前提是確定一定時(shí)期內(nèi)各地區(qū)的重點(diǎn)污染物的排放總量，首要環(huán)節(jié)是選擇總量控制的對(duì)象，即直接導(dǎo)致霧霾天氣的PM2．5等空氣細(xì)顆粒污染物。針對(duì)PM2．5等空氣細(xì)顆粒污染物的總量控制已在2015年發(fā)布的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃基本思路》(以下簡(jiǎn)稱《基本思路》)中被列入重點(diǎn)領(lǐng)域。接下來便是針對(duì)空氣細(xì)顆粒污染物聯(lián)合治理的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)與信息共享機(jī)制的建立，以及信息共享平臺(tái)的搭建，以此科學(xué)論證特定時(shí)期內(nèi)跨區(qū)域統(tǒng)一大氣功能區(qū)內(nèi)的針對(duì)空氣細(xì)顆粒污染物的容量總量，作為排放總量的設(shè)定基礎(chǔ)。地區(qū)間的總量分解應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，并兼顧“污染者付費(fèi)，受益者補(bǔ)償”的利益平衡原則。

第二，排放源的覆蓋范圍應(yīng)選擇跨區(qū)域內(nèi)空氣細(xì)顆粒污染物排放占據(jù)顯著比例的行業(yè)?！痘舅悸贰肺募兴?guī)定的火電、鋼鐵、水泥、有色、石化和化工六大行業(yè)應(yīng)是跨地區(qū)首要考慮的覆蓋范圍?！肮餐袇^(qū)別的責(zé)任”④“共同但有區(qū)別的責(zé)任”是現(xiàn)代國(guó)際環(huán)境法的基石性原則，近年來也在中國(guó)的國(guó)內(nèi)法中得到發(fā)展。相關(guān)介紹可參見侯佳儒、王明遠(yuǎn):《邊緣與前沿:當(dāng)代法學(xué)背景中的環(huán)境法學(xué)》，載《政治與法律》2016年第10期。原則應(yīng)成為措施設(shè)計(jì)的基本出發(fā)點(diǎn)?？紤]跨地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局差異，可以在具體行政區(qū)域有選擇地排除特定行業(yè)。針對(duì)行業(yè)中的排放企業(yè)設(shè)置門檻值是確定覆蓋范圍的第二步驟，排放量應(yīng)基于共同適用的監(jiān)測(cè)方法學(xué)基礎(chǔ)之上，并考慮不同地區(qū)相同行業(yè)內(nèi)企業(yè)發(fā)展水平的差異，可以允許涵蓋排放企業(yè)的門檻值存在差異，并在涵蓋排放量與行政管理成本之間盡量取得平衡。

第三，霧霾治理具有長(zhǎng)期性的特點(diǎn)且成本高昂，其對(duì)人體健康和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都會(huì)帶來長(zhǎng)期負(fù)面影響，因此在針對(duì)PM2．5等空氣顆粒污染物實(shí)施的總量控制與交易制度中應(yīng)當(dāng)秉持污染者付費(fèi)原則。在具體實(shí)施中，可以考慮在針對(duì)分散排放源實(shí)施排污收費(fèi)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)針對(duì)重點(diǎn)大型排放企業(yè)的配額有償分配，拍賣方式是最佳的初始分配選擇，拍賣平臺(tái)由跨地區(qū)聯(lián)合決策選定。在資金機(jī)制上，可以考慮建立我國(guó)地方跨區(qū)域霧霾污染區(qū)域聯(lián)合治理共同基金，所需資金在請(qǐng)求中央財(cái)政支持的前提下，由區(qū)域內(nèi)排放配額有償拍賣所獲得的收入進(jìn)行補(bǔ)充。

第四，在排放交易的實(shí)施監(jiān)管層面，為了保證各地排放企業(yè)的履約，同時(shí)考慮到規(guī)避地方保護(hù)和建立地方互信的必要性，可以考慮借鑒RGGI機(jī)制所采取的第三方監(jiān)管模式，即由跨區(qū)域不同的地方政府通過聯(lián)合協(xié)商共同建立或選擇適合的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)跨區(qū)域PM2．5等空氣細(xì)顆粒污染物總量控制與排放交易的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管。

(三)重點(diǎn)大氣污染物排污交易與碳交易協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮

實(shí)施跨區(qū)域基于市場(chǎng)機(jī)制的PM2．5空氣細(xì)顆粒物總量控制制度，與我國(guó)2017年底開始實(shí)施的全國(guó)碳市場(chǎng)具有重要的協(xié)同效應(yīng)。①參見李麗紅、楊博文:《京津冀區(qū)域性碳排放權(quán)交易立法協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，載《河北法學(xué)》2016年7期。碳排放交易與本文建議實(shí)施的空氣細(xì)顆粒污染物總量控制與交易制度一樣，具有相似的制度要素構(gòu)成，前者屬于我國(guó)為應(yīng)對(duì)全球氣候變化、履行全球氣候責(zé)任而實(shí)施的國(guó)內(nèi)溫室氣體控排措施。②參見潘曉濱:《論氣候責(zé)任的道德維度及其對(duì)世義務(wù)轉(zhuǎn)變》，載《道德與文明》2017年1期。美國(guó)的區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)(RGGI)在制度設(shè)計(jì)之初，也曾借鑒20世紀(jì)90年代針對(duì)全美火電行業(yè)實(shí)施成熟的“酸雨計(jì)劃”，③參見 Chestnut L G，Mills D M．A fresh look at the benefits and costs of the US acid rain program，Journal of Environmental Management，2005，77(3):252．即針對(duì)導(dǎo)致酸雨產(chǎn)生的二氧化硫氣體所實(shí)施的總量控制與交易制度，制度的很多設(shè)計(jì)要素被基于地區(qū)層面的RGGI項(xiàng)目所參照，并帶來大氣污染物和溫室氣體的協(xié)同治理效應(yīng)。我國(guó)碳市場(chǎng)納入行業(yè)也是PM2．5等空氣細(xì)顆粒物的主要排放源，因此完全可以在實(shí)施碳交易的同時(shí)，實(shí)施重點(diǎn)大氣污染物的總量控制與交易制度。

結(jié)語

綜上所述，實(shí)現(xiàn)大氣污染有效治理的關(guān)鍵點(diǎn)在于主體間(跨區(qū)同級(jí)政府)的協(xié)調(diào)以及對(duì)客體(重點(diǎn)大氣污染物)的有效管控。美國(guó)地方政府啟動(dòng)的跨州RGGI合作項(xiàng)目是值得借鑒的，該機(jī)制將總量控制與交易融入到跨區(qū)域聯(lián)合治理的規(guī)劃與具體制度設(shè)計(jì)中，憑借自下而上地方政府合作路徑實(shí)現(xiàn)對(duì)特定大氣污染物的跨區(qū)規(guī)制。目前，我國(guó)多個(gè)鄰近省份完全可以汲取RGGI的制度優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)大氣污染物基于市場(chǎng)機(jī)制的跨區(qū)域協(xié)調(diào)總量控制，以便獲取區(qū)域一體化的大氣污染治理效果。