推進寧波市中小學(xué)依法治校：問題與對策

靖國華

摘 要：當(dāng)前，寧波市中小學(xué)依法治校取得了一定的成績，但是也存在著許多問題。按照中央、省市的部署要求，推進我市中小學(xué)依法治校工作有著現(xiàn)實必要性。但在工作開展的同時，我市中小學(xué)依法治校仍存在許多問題，根源在于立法不全、執(zhí)法不嚴(yán)、普法不寬、管理機制不順以及相關(guān)人員法制觀念淡薄等。我市中小學(xué)依法治校工作應(yīng)從著重解決的問題入手，落實具體工作舉措，推進中小學(xué)依法治校不斷深入。

關(guān)鍵詞：寧波市中小學(xué)；依法治校；問題；對策

黨的十九大報告指出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持力行法治，推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。推進中小學(xué)依法治校，是中小學(xué)提高自身管理水平的重要方法，在我國當(dāng)前有著鮮明的時代背景和強烈的現(xiàn)實針對性。依法治校是依法治國的重要組成部分，在依法治國的大背景下，依法治校勢在必行，同時也完全具有可行性。

一、寧波市中小學(xué)依法治校存在的問題

近年來，寧波市積極推進教育體制機制改革，加大教育投入，著力推進教育信息化建設(shè)、省標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)和校園飲水質(zhì)量提升工程建設(shè)，完善多元化幫困助學(xué)體系，營造教育公平良好環(huán)境，提升教育條件保障水平，促進寧波教育現(xiàn)代化進程。于2009年開展了“首批依法治校示范校評選活動”，依法治校在中小學(xué)管理中取得一定進展和成效，如制訂施行《寧波市教育督導(dǎo)條例》，學(xué)校內(nèi)部各項規(guī)章制度正在建立并逐步完善。但是在依法治校深入推進的過程中也存在一些問題，主要表現(xiàn)在：

一是違法違規(guī)現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。在依法治校過程中，出現(xiàn)中小學(xué)校、教師、學(xué)生甚至教育行政部門違法行為。

二是無法可依、制度執(zhí)行不力、機制體制及保障不健全等情況依然存在。比如有些中小學(xué)學(xué)校章程、學(xué)生申訴制度、教師代表大會制度等制度還沒有完全建立起來，有些中小學(xué)還只是在建立過程中，關(guān)于如何實施這些制度，真正體現(xiàn)這些制度的有效性還需要進一步的探究和實踐。

三是制度的科學(xué)性和一致性還存在問題。在已經(jīng)建立的規(guī)章制度中，有一些和我國的教育法律法規(guī)相沖突，還有一些不符合教育發(fā)展規(guī)律。

四是有些學(xué)校法制教育實施中還存在學(xué)校不夠重視、師資力量不足、學(xué)生法制觀念淡漠等現(xiàn)象。

二、寧波市中小學(xué)依法治校問題的原因分析

1.教育法規(guī)建設(shè)相對滯后

中央、省級政府依據(jù)普遍適用原則，制定了大的法規(guī)框架，然而，由于社會經(jīng)濟、政治、文化背景迥異，各地區(qū)發(fā)展不一致。發(fā)展程度不同的地區(qū)，可能出現(xiàn)的事件也不盡相同，即使是同類事件，其發(fā)生頻率和事態(tài)都可能極不相同。因此法規(guī)條文在對地方具體事件實施上易缺少較強的針對性和可操作性，學(xué)校、教師和學(xué)生的合法權(quán)益難以得到充分的法律保護，也給學(xué)校留下了打法律“擦邊球”的機會。

2.教育法律法規(guī)執(zhí)行不嚴(yán)

由于法律面臨的現(xiàn)實情況復(fù)雜、多變，不可能對所有問題作出明確規(guī)定，因此法律留有許多自由裁量的余地，這給濫用自由裁量權(quán)開了方便之門，部分教育人員正是抵制不住這種誘惑，做出違反教育法規(guī)的行為。另外有些執(zhí)法人員，以同情心代替法律規(guī)定，認為學(xué)校、教師的違法行為中有些是出于“德育”的需要而采取的必要措施，學(xué)校的規(guī)章制度在執(zhí)行過程中也難以完全避免一些諸如人情、關(guān)系的沖擊或干擾。

3.學(xué)校行政管理人員及教師的法制觀念不強

公眾只有了解教育法規(guī)，真正理解教育法規(guī)，將外在法律法規(guī)內(nèi)化為主體自覺意識的時候，法律才能切實發(fā)揮其效力并得以完全實施。我市學(xué)校的法制教育的專題教育還不夠而且，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的法律教學(xué)大綱和教材，部分法律知識只是在一些思想政治課中略有體現(xiàn)，且缺少實例教育。從小學(xué)到大學(xué)多是重復(fù)地、機械地記憶法律內(nèi)容而沒有理解法規(guī)本身的內(nèi)涵和意義，把法看成一種神圣威嚴(yán)，遠離自己的東西，對法規(guī)到底是什么，思想上沒有搞清，也沒形成自我保護意識。同時，在教師的培養(yǎng)過程中，師范院校除教育學(xué)專業(yè)少量開設(shè)教育法學(xué)基礎(chǔ)課外，其他師范專業(yè)均沒有系統(tǒng)學(xué)習(xí)過相關(guān)教育法規(guī)，學(xué)校及教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)也缺乏正規(guī)教育法規(guī)培訓(xùn)。

4.管理體制關(guān)系不順

我國目前處于社會轉(zhuǎn)型期，這是社會法制化的過程，也是各方利益不斷調(diào)整的過程。在教育管理領(lǐng)域也會引發(fā)一些社會問題，在教育管理上，一方面積極向市場化和法制化邁進，大力實施校長負責(zé)制、教師聘任制、多種形式辦學(xué)等改革舉措；另一方面一些教育主管部門不愿放權(quán)，學(xué)校自主權(quán)有限，使各種教育改革措施大打折扣。學(xué)校難以治校，背上了沉重的經(jīng)濟負擔(dān)和社會負擔(dān)，本質(zhì)功能被弱化。同時學(xué)校容易找到逃避法律責(zé)任的避風(fēng)港和保護傘，矯正違法行為和追究法律責(zé)任十分困難。

5.學(xué)生缺少必要的安全意識

《未成年人保護法》規(guī)定：“學(xué)校不得使未成年學(xué)生在危及人身安全、健康的校舍和其它教育教學(xué)設(shè)施中活動?！钡牵闯赡陮W(xué)生由于正處于生理、心理和智力的發(fā)育階段，對主、客觀世界的認識還不完全，自我保護意識未完全建立，自我保護能力較弱，所以容易發(fā)生意外事故。

三、推進寧波市中小學(xué)依法治校的對策建議

1.深入開展依法治校宣傳教育，培育良好的法治環(huán)境

校長在推動依法治校過程中起著至關(guān)重要的作用，教育主管部門可以與當(dāng)?shù)攸h校、行政學(xué)院合作，舉辦依法治校專題培訓(xùn)班，中小學(xué)校長必須定期參加輪訓(xùn)，把其納入考核指標(biāo)，并作為其評優(yōu)晉級的重要依據(jù)。通過科學(xué)設(shè)置培訓(xùn)課程，引導(dǎo)學(xué)校管理者帶頭增強學(xué)法尊法守法用法意識，牢固樹立依法辦學(xué)理念，切實提高其運用法治思維和法治方式抓好學(xué)校管理工作的能力，提高其依法治校、依法治教的能力。定期對教師和學(xué)生進行普法教育，組織全體教師認真學(xué)習(xí)教育法律法規(guī)。把學(xué)校法制教育與思想政治教育有機地結(jié)合起來，邀請法律工作者做法制教育專題講座，教育學(xué)生懂法、守法，提高師生的法律意識和自我保護能力。

2.切實保障師生主體地位，推進依法辦學(xué)

學(xué)校辦學(xué)活動應(yīng)當(dāng)切實依法規(guī)范辦學(xué)行為，不得違背法律原則和國家有關(guān)規(guī)定，擅自設(shè)立有區(qū)別的招生條件，不得以任何名義亂收費，不得采取或者變相采取考試、測試、面試等形式選拔學(xué)生。對學(xué)校內(nèi)設(shè)機構(gòu)開展或者參與經(jīng)營性培訓(xùn)活動進行規(guī)范。要落實教師職業(yè)道德規(guī)范，明確教師行為規(guī)則，堅決杜絕教師違反法定義務(wù)和國家規(guī)定，利用自身特定職權(quán)謀取不當(dāng)利益的行為。要尊重教師權(quán)利，落實和保障教師應(yīng)有的工作、學(xué)習(xí)和生活待遇。要依法保證學(xué)生的睡眠、休息和體育鍛煉時間，不得加重其學(xué)習(xí)負擔(dān)，不得延長在校學(xué)習(xí)時間。進一步健全校內(nèi)教師和學(xué)生申訴制度，規(guī)范師生申訴程序，完善申訴工作機制，形成良好的學(xué)校育人環(huán)境。妥善處理好校園學(xué)生傷害事故，分清事故責(zé)任，協(xié)商和調(diào)解不成的依法通過司法途徑解決。

3.建立健全依法治校規(guī)章制度，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)

（1）制定和完善學(xué)校章程。制定學(xué)校章程是建立現(xiàn)代學(xué)校制度的載體，是推進依法治校的重要保證，也是社會和教育行政部門加強對學(xué)校監(jiān)督管理的重要依據(jù)，通過制定學(xué)校章程的探索與實踐，系統(tǒng)地回答建設(shè)一所什么樣學(xué)校和怎樣建設(shè)這樣一所學(xué)校的問題。學(xué)校章程中應(yīng)明確學(xué)?？傮w定位和奮斗目標(biāo)，確立治校方略，為學(xué)校改革和發(fā)展勾畫戰(zhàn)略藍圖。

（2）健全完善學(xué)校教育教學(xué)管理機制。學(xué)校制度建設(shè)是一個復(fù)雜的過程，不僅需要現(xiàn)代教育理念的支撐，制度構(gòu)建的科學(xué)性也是影響學(xué)校制度建設(shè)效果的重要因素。教育行政部門應(yīng)積極引導(dǎo)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子根據(jù)時代的要求以及學(xué)校的實際，對管理機制進行靈活的變革和構(gòu)建，調(diào)動教師工作的積極性和主動性，提高學(xué)校的管理效能，并形成學(xué)校的辦學(xué)特色。

（3）健全學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制、重大事項決策機制，對現(xiàn)行制度進行全面梳理和合法性檢查，保證學(xué)校的各項規(guī)章制度均符合法律的規(guī)定，對違反法律、法規(guī)規(guī)定的制度規(guī)定，必須及時修改或者廢止。健全校長負責(zé)制，在校內(nèi)形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，保證管理與決策執(zhí)行的規(guī)范、廉潔、高效。應(yīng)健全家長委員會制度，保障家長委員會對學(xué)校、教師的教育教學(xué)、管理活動實施監(jiān)督，提出意見建議，支持配合學(xué)校教育教學(xué)活動的開展。學(xué)校改革與發(fā)展的重大決策、學(xué)校財務(wù)收支情況、福利待遇的政策以及涉及教職工權(quán)益的其他事項，都要及時向教職工公開；學(xué)校的招生政策、收費項目與標(biāo)準(zhǔn)等事項，要向?qū)W生、家長和社會公開。

4.進一步修訂和完善依法治校評估指標(biāo)，加大督辦力度

寧波市自2009年起開始依法治校示范校建設(shè)和評估，對依法治校示范校實行動態(tài)管理，取得較好的效果，通過評估的學(xué)校為促進我市依法治校工作發(fā)揮了良好示范帶頭作用。寧波市教育局依據(jù)實際情況，對寧波市中小學(xué)依法治校的發(fā)展變化進行多次調(diào)查研究后，對原有的《寧波市依法治校示范?？己嗽u估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》進行修改和完善后，擬定《寧波市依法治校（中小學(xué)）評估指標(biāo)（草案）》，以建立更加科學(xué)的評估指標(biāo)體系。從理念能力、制度建設(shè)、治理結(jié)構(gòu)、組織實施、工作特色五個方面分別賦予一定的分值，并進行細化。修訂后的評估指標(biāo)是對寧波市各級各類中小學(xué)校依法治校工作的基本達標(biāo)要求。

各級教育行政部門要加強對學(xué)校依法治校工作的領(lǐng)導(dǎo)，指導(dǎo)學(xué)校依法辦學(xué)、自主管理，加大依法治?？己肆Χ龋⒋俗鳛閷W(xué)校發(fā)展性評價以及相關(guān)評優(yōu)、評先的先決條件，成為學(xué)校教育財政經(jīng)費撥款的重要依據(jù)之一。各級各類學(xué)校要全面推進依法治校管理，及時解決依法治校過程中出現(xiàn)的問題和矛盾。加大監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)肅查處與依法治校相抵觸的行為，繼續(xù)保持治理教育亂收費的高壓態(tài)勢，把規(guī)范教育收費治理教育亂收費工作作為各級政府教育督導(dǎo)評估的重要內(nèi)容。

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