楚雄州行政審批制度改革的困境及建議*

蘇 亮

（云南財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院，云南 昆明 650221）

一、前言

（一）改革背景

黨的十九屆三中全會指出，按照 “簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的總體要求，行政審批制度改革已成為推進行政體制改革的 “先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的 “當(dāng)頭炮”。長期以來，關(guān)于行政審批的概念，學(xué)術(shù)界一直沒有一個統(tǒng)一的定義，《行政許可法》將行政審批和行政許可統(tǒng)一起來，沒有對二者進行區(qū)分。比較具有代表性的觀點是2001年國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組 《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則》中的表述，認(rèn)為 “行政審批機關(guān) （包括有行政審批權(quán)的其他組織），根據(jù)自然人，法人或其他組織依法提出的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力的行為能力的行為”。①參見 《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則》2001年12月10日。2011年11月14日，溫家寶總理在深入推進行政審批制度改革工作電視電話會議上強調(diào)指出：“行政審批制度改革是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，是民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一定要堅定不移地繼續(xù)推進，進一步破除制約經(jīng)濟社會發(fā)展的體制機制障礙”。②參見溫家寶：《深入推進行政審批制度改革工作電視電話會議》2011年11月14日。在此背景下，云南省楚雄彝族自治州 （下面簡稱楚雄州）從2011年開始至今積極探索行政審批制度改革，按照 “減事、提速、增效率”的總體思路，變 “多個部門多頭審批”為 “一個部門一顆印章”審批的主要渠道，形成領(lǐng)先的自治地方行政審批模式，在提高行政效率、激活市場潛力、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境方面取得了豐碩的成果，從而為地方政府進行行政審批制度的改革研究起到一定借鑒作用。

（二）楚雄州行政審批制度改革進程

習(xí)近平總書記指出：“改革是循序漸進的工作，既要敢于突破，又要一步一個腳印、穩(wěn)扎穩(wěn)打向前走，確保實現(xiàn)改革目標(biāo)任務(wù)。”［1］（P107）楚雄州自 2011 年以來的相對行政審批權(quán)改革，主要經(jīng)歷了個人主觀審批到集體決策審批轉(zhuǎn)變，經(jīng)驗判斷審批到標(biāo)準(zhǔn)化審批轉(zhuǎn)變，部門各自為政審批到綜合統(tǒng)一審批轉(zhuǎn)變?nèi)齻€階段，積累了一定的審批管理經(jīng)驗，為行政管理體制改革向更深層次發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

1.個人主觀審批向集體決策審批的轉(zhuǎn)變

從前期推進相對集中行政審批改革情況發(fā)現(xiàn)，一些行政部門個人仍然習(xí)慣以傳統(tǒng)手段管理社會公共事務(wù)，利用行政審批權(quán)廣泛干預(yù)社會事務(wù)和市場經(jīng)濟活動，而且傳統(tǒng)行政審批的病癥正在于事前 “爭位”與事后 “缺位”。行政人員不肯承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，導(dǎo)致行政行為錯亂，行政效率低下。為此，楚雄州進一步推進制度建設(shè)，對審批中已出現(xiàn)和可能出現(xiàn)的問題進行規(guī)范化、制度化管理，初步實現(xiàn)了從 “個人負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)決策”的審批模式向 “制度管理、流程審批”的模式轉(zhuǎn)變。

2.經(jīng)驗判斷審批向標(biāo)準(zhǔn)化審批轉(zhuǎn)變

由于過去沒有相應(yīng)的行政審批管理制度，部門行政人員靠自己的主觀經(jīng)驗判斷來進行行政審批工作，導(dǎo)致不公平、不標(biāo)準(zhǔn)等問題的出現(xiàn)。從2011年開始，楚雄州逐步研究起草了《楚雄市行政審批聯(lián)席會議制度 （試行）》《楚雄市行政審批與監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動工作制度 （試行）》《楚雄市行政許可關(guān)聯(lián)事項進駐協(xié)同審批制度 （試行）》 《楚雄市行政審批告知承諾制度 （試行）》 《楚雄市行政審批容缺受理制度（試行）》《楚雄市行政許可專家評審管理辦法（試行）》《楚雄市行政許可現(xiàn)場踏勘實施辦法（試行）》《楚雄市行政審批制度改革容錯糾錯制度 （試行）》等8個需要部門配合的制度和7個內(nèi)部管理制度，規(guī)范了審批涉及的有關(guān)工作，使審批在公正、公平、公開的陽光環(huán)境下進行，進一步提升了行政效率。

3.部門各自為政審批向綜合統(tǒng)一審批轉(zhuǎn)變

楚雄州所有縣 （市）于2011年同步成立政務(wù)服務(wù)中心，2012年成立政務(wù)服務(wù)管理局，將分散在多個政府部門的行政審批和服務(wù)事項集中辦理，積極探索 “一站式”集中審批服務(wù)。成立并擬定了審批局 “三定”，根據(jù)試運行情況，結(jié)合劃轉(zhuǎn)事項，在學(xué)習(xí)借鑒成都、武漢、天津經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，初步提出了設(shè)置辦公室、組織人事科、政策法規(guī)科、項目建設(shè)科、社會事務(wù)科、督查科、信息網(wǎng)絡(luò)科等機構(gòu)的意見，①參見楚雄市人民政府 《楚雄市行政審批局2017年工作總結(jié)》，楚雄在線。明確了行政審批局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、職能職責(zé)和人員編制，為推進相對集中行政審批權(quán)改革奠定了體制基礎(chǔ)。

二、行政審批制度改革理論基礎(chǔ)及研究方法

（一）我國行政審批制度的理論基礎(chǔ)

1.政府管制理論

按照吉伯斯在 《管制和反壟斷經(jīng)濟學(xué)》中的表述，“所謂政府管制，就是政府為了達(dá)到一定目的而對經(jīng)濟活動采取的干預(yù)行動。這是衡量政府和市場之間相互作用的一個尺度”。［2］（P4）我國學(xué)者王俊豪認(rèn)為 “政府管制是具有法律地位的、相對獨立的政府管制者，按照一定的法規(guī)對被管制者 （主要是企業(yè)）所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為”。［3］（P3—4）但是，雖然政府采取行政手段對市場進行干預(yù)起到了積極的作用，又不可避免地產(chǎn)生了另外一種缺陷，即政府活動的非市場缺陷，就會造成政府和市場雙失靈。我國的行政審批制度即是通過政府部門機構(gòu)對市場微觀經(jīng)濟的調(diào)整和控制作用來彌補市場缺陷，克服市場失靈的弊端，從而確保市場的有效運行。

2.新公共服務(wù)理論

隨著信息化、全球化后工業(yè)化時代的到來，企業(yè)界改革的成果導(dǎo)致傳統(tǒng)的官僚制行政模式已顯得力不從心，政府行政體制改革已經(jīng)迫在眉睫，而改革的關(guān)鍵就在于轉(zhuǎn)變政府職能。正是在這種背景下，一種新的公共行政理論新公共管理理論應(yīng)運而生。新公共服務(wù)理論主張政府的職能是服務(wù)而不是掌舵，要求行政人員應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公民而不是服務(wù)于顧客。其核心思想 “努力發(fā)揮市場機制在公共服務(wù)領(lǐng)域中的作用，把企業(yè)中的管理技術(shù)和方法運用到政府，減少政府對公民以及市場的控制”［4］（P379—382）正與新時代的行政審批制度改革的大方向不謀而合。在這一理論模式的影響下，政府不再是高高在上自我服務(wù)的官僚機構(gòu)，而是形成新的相互依賴的顧客客戶關(guān)系，并把這種顧客至上的理念帶進政府與公民的關(guān)系理論當(dāng)中來，不斷提升政府的服務(wù)能力，進一步轉(zhuǎn)變市場職能，使政府和市場的活動產(chǎn)生所謂的經(jīng)濟、效率和效果。

（二）研究方法

1.文獻研究法

主要通過對關(guān)于行政審批制度改革的相關(guān)文獻和國家相關(guān)政策進行搜集和整理，并通過對文獻的研究形成對事實的科學(xué)認(rèn)識。

2.理論研究與實踐研究相結(jié)合

將查詢、掌握的行政審批的相關(guān)知識和政策與楚雄州實際相結(jié)合，并深入到州、縣（市）政府以及相關(guān)行政審批改革單位進行實證調(diào)研，最后進行系統(tǒng)分析與總結(jié)。

3.內(nèi)容分析法

通過對行政審批制度的探究，深刻分析行政審批制度的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，指出現(xiàn)行自治地方政府行政審批制度存在的問題，從而針對問題結(jié)合實際提出有借鑒意義的解決辦法。

三、楚雄州行政審批制度改革存在的問題

（一）思想認(rèn)識不到位

對改革試點工作認(rèn)識不到位，部分行政主管部門，甚至縣 （市）領(lǐng)導(dǎo)還存在部門配合審批即集中受理、分頭審批的思想，主動配合、主動支持改革還有很大差距；部分涉及改革的部門落實主體責(zé)任不到位，主動改革、主動配合、主動放權(quán)意識不強，不愿改不想改的情況依然存在。一些部門對成立行政審批機構(gòu)等改革不理解，部門間的溝通協(xié)作不到位，不愿意打破過去體制下權(quán)力分配的格局，甚至阻礙改革的推進。這還牽涉到部門內(nèi)部利益的劃分，如將審批權(quán)力從一個部門轉(zhuǎn)移到另一個部門，必然會觸及到更深層次的部門之間權(quán)力和干部利益，其推進的難度可想而知。

（二）業(yè)務(wù)信息共享程度低

一是業(yè)務(wù)融合還有一個過程。許多劃轉(zhuǎn)事項業(yè)務(wù)專業(yè)性強，工作落實、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、綜合考核及業(yè)務(wù)調(diào)整都可能涉及到與上級部門的對接溝通，事項劃轉(zhuǎn)到行政審批局后，業(yè)務(wù)融合和聯(lián)動方面還有一定困難，協(xié)調(diào)順暢審批還有一個過程。二是專網(wǎng)融合困難。事項劃轉(zhuǎn)后，之前需要通過專網(wǎng)辦理的事項無法在審批局辦理，存在信息孤島、數(shù)據(jù)鴻溝，以楚雄市行政審批局為例，劃轉(zhuǎn)的事項共涉及市場監(jiān)管局、衛(wèi)計局、文體局等9個部門的30個專網(wǎng)或業(yè)務(wù)平臺，目前還沒有統(tǒng)一的審批平臺，要實現(xiàn)平臺整合、信息共享，難度非常大。各部門審批軟件系統(tǒng)各自獨立，信息互不共享，存在重復(fù)錄入或監(jiān)督盲區(qū)的情況。

（三）當(dāng)前 “領(lǐng)導(dǎo)審批”模式存在問題

首先，主要是由于權(quán)責(zé)不一的原因。隨著領(lǐng)導(dǎo)干部交流輪崗的制度化和行政審批制度改革后行政審批業(yè)務(wù)范圍、技術(shù)要求的延伸，領(lǐng)導(dǎo)干部不熟悉具體審批業(yè)務(wù)的情況越來越突出，領(lǐng)導(dǎo)簽字往往只是 “走過場”，導(dǎo)致自我管理意識不強、把關(guān)不嚴(yán)；其次，業(yè)務(wù)人員作用發(fā)揮不到位。當(dāng)前，楚雄州已經(jīng)成立了行政審批局，通過體制改革將審批權(quán)限進行集中管理、集中行使，推動行政審批業(yè)務(wù)融合的同時，將審批與監(jiān)管職能進行分離，造成了原審批、監(jiān)管人員人為 “分家”，導(dǎo)致人員不足，特別對專業(yè)性較強的審批，體現(xiàn)出技術(shù)不過關(guān)、積極性不夠、動力不足、作用發(fā)揮不到位。

（四）監(jiān)督機制不健全

主要表現(xiàn)為：監(jiān)督機制設(shè)置不健全，審管不分，行政審批行為和后果承擔(dān)不明確，“只與官曉，不與民知”的現(xiàn)象較為普遍，而且監(jiān)督處罰機制還沒有建立起來。雖然楚雄州推進實施了 “雙隨機，一公開”監(jiān)管工作，加強事中事后監(jiān)管等一系列措施，但對行政審批的合法性、規(guī)范性的監(jiān)督力度較弱，第三方監(jiān)督機構(gòu)沒有相應(yīng)的效力，一整套行之有效的監(jiān)督制約機制還有待進一步健全。

（五）相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后

據(jù)了解，楚雄州在實施審批標(biāo)準(zhǔn)化改革中，基于歷史原因，行政審批制度的改革存在與依法行政相沖突的問題。然而，審批制度的變革又必須遵照相關(guān)的法律法規(guī)進行，導(dǎo)致在進行行政審批制度改革過程中遇到很多困難，既要在法律的限制下進行改革，又缺乏相應(yīng)強有力的法律制度保障。所以，只有建立起完善和切實可行的行政法律法規(guī)制度，才能夠進一步推動行政審批制度的改革發(fā)展。

四、推進楚雄州行政審批制度改革的建議

在全面深化改革的今天，楚雄州要堅持以十八屆三中、四中、五中全會精神為指導(dǎo)，處理好政府與市場的關(guān)系，發(fā)揮市場和政府在資源配置中的不同，創(chuàng)新行政管理方式，健全完善 “清單”管理，規(guī)范審批行為，強化權(quán)力運行監(jiān)督，降低特定成本，提高辦事效率和服務(wù)質(zhì)量，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，更好地為人民群眾服務(wù)。

（一）思想上注重導(dǎo)向化

人民政府應(yīng)該以百姓為根本，樹立親民的觀念，行政人員更應(yīng)該擁有積極的態(tài)度，不怕苦、不怕累的精神，堅持為民眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，滿足公共需求，從管制型向問題導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。樹立責(zé)任意識，將提高服務(wù)能力與水平作為基本職責(zé)，將民眾的滿意度作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，將對民眾負(fù)責(zé)作為最高使命。

（二）信息上實現(xiàn)共享性

地方政府應(yīng)加快推進 “互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”工作，全州實體政務(wù)大廳與網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺要深度融合，建立統(tǒng)一的審批平臺，實現(xiàn)平臺整合、信息共享。各部門審批軟件系統(tǒng)聯(lián)通起來，實現(xiàn)信息交互共享，消除重復(fù)錄入或監(jiān)督盲區(qū)的情況，把服務(wù)模式變得更加多元，服務(wù)渠道變得更為暢通。努力實現(xiàn) “統(tǒng)一入口、統(tǒng)一用戶、統(tǒng)一提醒、統(tǒng)一交互”的四個統(tǒng)一模式和 “一號申請、一窗受理、一網(wǎng)通辦”的三個 “一”政務(wù)服務(wù)模式，進一步推動“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”，切實提高政務(wù)服務(wù)質(zhì)量與實效。

（三）“專家審批”代替 “領(lǐng)導(dǎo)審批”

首先，推行行政審批內(nèi)部運轉(zhuǎn)由 “領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)審批”向 “任命專家審批”轉(zhuǎn)型升級，既可有效減少審批層級，還可提高審批效率。其次，通過完善運行機制，由各級行政審批部門負(fù)責(zé)專家審批工作的組織實施，對審批專家進行組織管理，對審批結(jié)果負(fù)責(zé)，并根據(jù)需要對專家審批的合規(guī)性、政策性、程序性進行核查。最后，分類建立專家審批方式，專家的審查意見直接作為行政審批決策的依據(jù)，不再逐級審批，真正實現(xiàn)集約化、高效率、訂單式審批。打破 “受理——業(yè)務(wù)人員提出意見——分管領(lǐng)導(dǎo)審核——主要領(lǐng)導(dǎo)簽批”的行政審批模式，構(gòu)建 “受理——專家審批”模式。

（四）監(jiān)督上實現(xiàn)多維度化

堅持依法行政，提升依法行政能力和水平，依照法定行政職權(quán)，明確與權(quán)力相對應(yīng)的監(jiān)督責(zé)任，增加行政監(jiān)管的透明度，充分發(fā)揮政府的職能作用。加強內(nèi)部監(jiān)督，制定完善的行政審批違紀(jì)違法責(zé)任追究辦法，強化社會監(jiān)督，積極營造社會各界共同參與監(jiān)督的良好氛圍。加強社會公眾監(jiān)督和媒體輿論監(jiān)督，推進電子監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)，實行審批檔案電子化管理，建立方便快捷透明的查詢系統(tǒng)，讓權(quán)力在陽光下運行。

（五）過程中實現(xiàn)法治化

在改革過程中，要堅持改革于法有據(jù)，通過化學(xué)融合的方式精簡審批環(huán)節(jié)、審批層次，降低辦結(jié)時限和服務(wù)收費，壓縮自由裁量權(quán)，提高行政效率。對經(jīng)過實踐證明符合改革方向、符合發(fā)展需要、符合市場需求的具體改革措施，在形成法定程序、推動法治改革的同時，要充分運用民族自治地區(qū)的自治優(yōu)勢，將改革的具體措施和體制構(gòu)建以自治條例的方式，獲得省級及省以上立法機構(gòu)備案和批復(fù)實施，提升改革的法治水平，做到改革和法治同步推進，形成改革促進法治建設(shè)、法治為改革保駕護航的良性互動。

五、結(jié)語

地方政府推進相對集中的行政審批權(quán)改革工作，事關(guān)人民群眾的切身利益，事關(guān)深化行政體制改革的成功，事關(guān)推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成效，事關(guān)地方跨越發(fā)展、全面建成小康社會宏偉目標(biāo)的實現(xiàn)。必須把 “減權(quán)、擔(dān)責(zé)、防腐”作為出發(fā)點，積極探索頂層設(shè)計，精心謀劃審改方案，避免職責(zé)單純疊加的 “物理整合”，力求優(yōu)化重組的 “化學(xué)融合”，早日打造出簡約、便民、陽光、高效的現(xiàn)代政府治理體系。