居住證制度與戶籍制度改革：北京、上海、深圳的政策解讀與對比

□李世美 沈 麗

一、引言

根據(jù)最新的農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告，2016年我國的農(nóng)民工總量達(dá)到28171萬人，其中，本地農(nóng)民工與外出農(nóng)民工分別為11237萬人和16934萬人。農(nóng)民工由于其戶籍仍然在農(nóng)村，而其工作在城鎮(zhèn)，故具有雙重身份。在我國農(nóng)業(yè)人口持續(xù)向城鎮(zhèn)發(fā)生大規(guī)模轉(zhuǎn)移背景下，廣大的轉(zhuǎn)移人口卻并不能有效轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的城市市民。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2016年我國的常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到了57.35%，但是戶籍人口的城鎮(zhèn)化率只有41.2%。大規(guī)模的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為我國經(jīng)濟(jì)增長提供了低成本人口紅利的支持，為工作所在地的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)[1]。但是，這部分群體由于不具備人力資本的優(yōu)勢，以及受到我國長期以來城鄉(xiāng)二元分割戶籍制度的制約，他們并沒有充分享受到作為城市居民的公平待遇，并不能有效市民化?！鞍氤擎?zhèn)化”與“偽城鎮(zhèn)化”違背了基本的社會公平正義，也不利于我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展[2]。在此背景下，為了促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利的常住人口全覆蓋，促進(jìn)社會公平與正義，2015年10月21日國務(wù)院第109次常務(wù)會議通過了《居住證暫行條例》，并自2016年1月1日起施行，標(biāo)志著我國的居住證制度正式開始在全國范圍內(nèi)實(shí)施。

居住證制度是我國快速城鎮(zhèn)化背景下，為了更好地推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的一種重要舉措。那么，這一制度與戶籍制度改革之間的邏輯關(guān)系是什么？居住證制度在多大程度上改善了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會福利與權(quán)益？居住證與戶籍的社會福利差距在哪里？如何進(jìn)一步改善目前的居住證制度，逐步消除戶籍人口與外來流動人口之間的城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)？本文結(jié)合我國戶籍制度改革歷程，分析了居住證制度的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，并以北京、上海和深圳為典型案例，對這三個城市的居住證制度進(jìn)行政策解讀，以期為我國不斷改進(jìn)和完善目前的居住證制度，進(jìn)一步深化戶籍制度改革，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和政策建議。

二、我國戶籍制度變革與居住證制度的演變進(jìn)程

居住證不等同于城市戶籍，但是又縮小了與城市戶籍的距離。結(jié)合我國戶籍制度改革，考察居住證制度，有利于理解居住證制度與戶籍制度改革之間的邏輯關(guān)系，能更好認(rèn)識居住證制度的內(nèi)涵。本文根據(jù)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的政策，把我國戶籍制度的變革大體分為三個階段。

(一)1958-1978年階段：農(nóng)業(yè)勞動力禁止向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移

1949-1957年，我國處于居民可以自由遷移的短暫時期。但是，隨后我國確定了快速工業(yè)化和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，國家把經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心轉(zhuǎn)移到城市。1958年，《中華人民共和國戶口登記條例(草案)》通過，對農(nóng)業(yè)戶口遷移做出了嚴(yán)格規(guī)定，自此產(chǎn)生了城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度。之后的20年，為了充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)對工業(yè)的支持作用，我國的農(nóng)業(yè)人口一直被嚴(yán)格限制向城鎮(zhèn)發(fā)生轉(zhuǎn)移。這一階段我國的工業(yè)化速度明顯快于城鎮(zhèn)化。數(shù)據(jù)表明，我國的工業(yè)總產(chǎn)值1980年占GDP的比重為44%，但同期城鎮(zhèn)人口占比卻低于20%。

(二)1978-2000年階段：逐步放寬農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移，并且加強(qiáng)規(guī)范管理，實(shí)施暫住證制度

1978年改革開放以后，由于農(nóng)村開始實(shí)施聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步擺脫了集體生產(chǎn)的經(jīng)營模式，廣大農(nóng)村勞動力從土地上得以解放，賦予了向城市轉(zhuǎn)移人身自由的條件。非遷移戶口為主的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移規(guī)模不斷擴(kuò)大，也不斷得到中央和各級政府的認(rèn)可。如1984年國務(wù)院推出了允許農(nóng)民以“自理口糧戶口”進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶的政策。由于大量農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，增大了對流動人口的管理難度。1984年，暫住證在深圳最先產(chǎn)生。1985年，公安部頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，“暫住證”為主的流動人口管理辦法在全國開始推廣實(shí)施。暫住證制度的重心在于如何對流動人口進(jìn)行規(guī)范管理，本身并沒有賦予持有人相關(guān)福利。流動轉(zhuǎn)移人口只有義務(wù)而沒有權(quán)利，帶有明顯的歧視性、強(qiáng)制性和排他性。2003年，發(fā)生在廣州的“孫志剛事件”，充分暴露出暫住證制度對流動人口的不公正待遇，以生命為代價加速了這項(xiàng)制度的終結(jié)。“孫志剛事件”催生了《行政許可法》的出臺，各地先后取消了暫住證制度。

(三)2000年代以來：農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移由“規(guī)范流動”向“公平流動”轉(zhuǎn)換，推行居住證制度

大規(guī)模的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為我國經(jīng)濟(jì)快速增長提供了低成本的人口紅利。但是，我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾日益顯現(xiàn)，戶籍二元結(jié)構(gòu)下的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以及城市內(nèi)部的新二元結(jié)構(gòu)等結(jié)構(gòu)性問題不斷加深，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益保護(hù)問題日益受到社會和政府的關(guān)注。對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的政策取向發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即由“規(guī)范流動”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮搅鲃印?。?shí)行居住證制度成為深化戶籍制度改革、打破二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要突破口。

早期實(shí)施的居住證制度是針對具有特殊才能的少數(shù)人才推出的，稱為“人才居住證”，然后才逐步推廣到大多數(shù)的流動人口。如廈門和珠海為了方便港、澳、臺外商在本地“開展業(yè)務(wù)工作”，于1989年率先實(shí)施人才居住證制度；上海、北京分別于1992年、1999年實(shí)施了人才引進(jìn)的“工作居住證”，并賦予了這類人才在住房、子女入學(xué)及社會保障等方面的社會福利。之后，2002年上海進(jìn)一步放寬人才居住證范圍；2004年，廣東、浙江等省份也開始實(shí)施人才居住證制度。早期的居住證制度是一種人才引進(jìn)制度，門檻高、覆蓋面窄，將絕大多數(shù)流動人口排除在外。所以，各地紛紛放寬居住證政策，實(shí)行居住證“平民化”。2004年，上海將人才居住證制度推廣到普通居住證；2008年，深圳正式推出居住證制度。2010年國務(wù)院首次提出將在全國范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度，并于2015年發(fā)布了《居住證暫行條例》，對居住證申領(lǐng)、福利和便利服務(wù)，以及不同規(guī)模城市的落戶均做出了詳細(xì)規(guī)定，并于2016年開始全面實(shí)施。

三、居住證制度與戶籍制度改革的經(jīng)濟(jì)邏輯

(一)居住證制度的內(nèi)容

現(xiàn)行的《居住證暫行條例》，內(nèi)容包括32條，主要對如何申請居住證、申請條件、申請需要的材料，政府及各部門應(yīng)該承擔(dān)的相關(guān)義務(wù)，持證人可以享有的權(quán)利，以及對居住證持有人申請居住地戶籍的條件等均做出了明確規(guī)定。流動人口申請持有居住證的意愿主要取決于持有居住證后所帶來的福利?！毒幼∽C暫行條例》第十二條規(guī)定居住證持有人在居住地依法享受勞動就業(yè)，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金的權(quán)利，縣級以上政府及有關(guān)部門應(yīng)該提供的6項(xiàng)基本公共服務(wù)；同時，居住證持有人在居住地享受7項(xiàng)便利。此外，《居住證暫行條例》第十六條還規(guī)定了按照不同人口規(guī)模劃分的不同等級城市的落戶條件。其中，對于城區(qū)人口500萬以上的特大城市和超大城市，應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，建立完善積分落戶制度。

(二)居住證制度與戶籍制度的經(jīng)濟(jì)邏輯

在我國戶籍制度變革過程中，從實(shí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元分割戶籍制度，到允許流動下的暫住證制度，以及目前全面實(shí)施的居住證制度，總體方向上賦予了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更多自由遷徙的權(quán)利與更多的社會福利[3]。居住證制度作為戶籍制度改革的一項(xiàng)過渡性制度安排，為最終實(shí)現(xiàn)我國基本公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)一體化以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化起到了積極的助推作用。從居住證制度的內(nèi)容來看，其與戶籍制度改革的經(jīng)濟(jì)邏輯關(guān)系主要體現(xiàn)在如下幾點(diǎn)。

1.居住證制度部分體現(xiàn)了城市戶籍人口的社會福利屬性

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，其“農(nóng)民工”身份長期受到城市的歧視，不僅經(jīng)濟(jì)收入水平低，城市居民享有的子女教育、住房、就業(yè)、醫(yī)療等各項(xiàng)社會福利也長期被排除在外，或者遭受不公平待遇。居住證制度更強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益訴求，弱化了暫住證制度下的控制和管理功能，更加注重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本福利保障與生活便利。長期以來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于受到戶籍身份歧視、人力資本與社會資本低的制約[4]，遭受了收入水平普遍低下的經(jīng)濟(jì)排斥、政治排斥、文化排斥與社會排斥[5]，很難真正融入城市。居住證制度對流動人口增加了子女義務(wù)教育、就業(yè)、社會保障等方面的各項(xiàng)社會福利，也賦予了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更多的權(quán)利，是縮小農(nóng)村與城市、城市非戶籍常住人口與戶籍人口差距的重要紐帶。

2.居住證制度是推動戶籍改革的漸進(jìn)式改革

在暫住證制度下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口曾長期被排除在城市居民的各項(xiàng)社會福利之外。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為城市建設(shè)提供了廉價勞動力并繳納稅收，卻難以分享城市發(fā)展的成果。在改革開放歷程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市轉(zhuǎn)移，既改善了這一群體的經(jīng)濟(jì)收入水平，也為推動城市建設(shè)提供了人口紅利，符合經(jīng)濟(jì)學(xué)定義的帕累托改進(jìn)。但是，這種依靠農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口低工資水平和剝奪社會福利的人口紅利產(chǎn)生的邊際效應(yīng)是遞減的。根據(jù)生產(chǎn)、分配和消費(fèi)之間的關(guān)系，如果分配持續(xù)失衡，將導(dǎo)致社會分層和固化愈發(fā)嚴(yán)重，生產(chǎn)和消費(fèi)必將脫節(jié)，增長將難以持續(xù)。所以，改革進(jìn)入深水區(qū)就是要逐步打破現(xiàn)有的利益分配格局，重新平衡城市內(nèi)部的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與戶籍人口之間的社會福利分配不公，縮小二者之間的差距。為了減少改革的阻力，居住證制度作為一項(xiàng)漸進(jìn)式的制度改革，是在盡可能保護(hù)城市居民利益前提下，通過逐步增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的福利水平，以逐步縮小二者之間的差距，并最終實(shí)現(xiàn)社會福利均等化。

3.居住證制度是一種因地制宜的過渡性制度安排

通常來說，規(guī)模越大的城市往往會產(chǎn)生更加顯著的資源集聚效應(yīng)，大城市往往是外來人口的主要流入地，外來人口的占比很高。2016年末，北京、上海、廣州、深圳常住外來人口數(shù)分別為808萬人、980萬人、534萬人、786萬人；常住戶籍人口分別為1365萬人、1440萬人、870萬人、405萬人。其中，深圳作為新興沿海開放城市，外來人口占常住人口比重達(dá)到了66%，相當(dāng)于每3個深圳常住人口中就有2個人非戶籍的外來人口。面對規(guī)模龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移外來人口，大城市設(shè)置的戶籍門檻更高，戶籍制度改革的矛盾與難度更大，戶籍制度改革很難一步到位。首先，大城市如果實(shí)行激進(jìn)式的改革，政府短期內(nèi)必將面臨較大的財政支出壓力；其次，如果各地均設(shè)置無差異的戶籍制度，則勢必在短期內(nèi)會導(dǎo)致人口的無序流動，尤其會引起人口向擁有優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的大城市過度集中，超出城市承載能力。所以，在地區(qū)差異與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的約束條件下，居住證制度只能是一種因地制宜的過渡性制度安排，即資源越集中的城市和地區(qū)將持續(xù)執(zhí)行較高的城市準(zhǔn)入門檻。

4.居住證制度的戶籍可轉(zhuǎn)換性

現(xiàn)行的戶籍制度作為一項(xiàng)人口管理的法律制度，戶籍的背后仍然承擔(dān)了顯著的社會福利屬性，短期內(nèi)仍不能消除對大規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的歧視性。戶籍制度已經(jīng)越來越與新型城鎮(zhèn)化以人為本的理念相背離。推動更多符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移居住人口向城市戶籍人口轉(zhuǎn)變，是一個社會福利不斷增進(jìn)和改善的過程。根據(jù)居住年限、繳納社保年限、就業(yè)年限、學(xué)歷、職稱等條件而設(shè)置的居住證積分制度，其實(shí)質(zhì)是根據(jù)個人的人力資本與對居住地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所作的貢獻(xiàn)進(jìn)行評價，從而賦予相應(yīng)的城市居民福利與待遇。當(dāng)個人在居住地的累計居住年限與工作年限越長，人力資本越高，則可以享受越高的社會福利待遇，直至達(dá)到規(guī)定的積分要求，可以申請成為城市戶籍居民。所以，居住證制度具有福利屬性及福利增進(jìn)的階梯性，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供了一種可轉(zhuǎn)換為城市戶籍人口的預(yù)期。這一制度設(shè)計既可以激發(fā)并留住更多優(yōu)秀人才參與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)，也有利于逐步縮小居住人口與戶籍人口之間的福利差距，從而推動我國的戶籍制度改革和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

四、北京、上海、深圳居住證制度典型案例分析

基于以上分析，大型城市進(jìn)行戶籍制度改革的難度顯著大于中小規(guī)模城市。本文選擇北京、上海和深圳三個超大型城市做典型分析，對于居住證制度改革與戶籍制度改革更具有借鑒意義。選取的依據(jù)是北京是全國政治文化中心；上海是我國金融中心；深圳則是最具有經(jīng)濟(jì)活力的代表性開放城市，是全國外來人口占比最高的城市。分析主要針對申請條件、附屬福利、居住證與戶籍的主要福利差異、積分入戶條件四個方面。

(一)居住證申請條件與權(quán)益

一般來說，一個城市賦予居住證的福利越多，或者居住證與戶籍福利差異越小，則對居住證的需求越大。在城市提供各項(xiàng)福利與公共服務(wù)承載能力有限的條件下，則居住證設(shè)置的申請條件與入戶門檻會越高。通過北京、上海和深圳居住證管理?xiàng)l例及實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行歸納，其居住證申請條件與附屬福利見表1。

1.居住證的申請條件

從居住條件來看，三地的申請條件基本一致，主要包括合法穩(wěn)定住所與合法穩(wěn)定職業(yè)，但在具體時間要求上有所差異。如北京不僅要求在北京居住6個月以上，而且要求未來居住或者就業(yè)6個月以上；而深圳對提出居住證申請之前的居住時間要求較長；上海的準(zhǔn)入條件相對較低，只要求提供擬在上海工作與居住6個月以上的相關(guān)證明材料。從形式上來看，各地出臺的合法穩(wěn)定住所與合法穩(wěn)定就業(yè)要求并不高，但是對于廣大流動人口而言，其操作性具有一定的難度。合法穩(wěn)定住所雖然包括了租賃房，但是一般要出具經(jīng)過備案的出租證明，且要求是連續(xù)租住，如果出租人不愿意配合或者居住期間有搬遷，可能就難以滿足條件；其次，由于流動人口從事的職業(yè)往往缺乏穩(wěn)定性，也增加了居住證的申請難度。以上海為例，截止到2015年，共有110萬人申請了居住證，占流動人口比例僅為11%。

2.居住證的社會福利

居住證持有人享有的福利包括政府及各部門提供的基本公共服務(wù)及各項(xiàng)便利。北京參照了國務(wù)院頒布的《居住證暫行管理?xiàng)l例》，并沒有單獨(dú)列出各項(xiàng)服務(wù)與便利；上海與深圳則分列了各項(xiàng)服務(wù)與便利，尤其是上海對各項(xiàng)服務(wù)與便利均做出了非常詳細(xì)的規(guī)定。綜合國務(wù)院頒布的居住證管理?xiàng)l例以及上海和深圳列出的居住證管理辦法，享受的基本公共服務(wù)基本涵蓋教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等百姓最關(guān)注的事關(guān)民生的各項(xiàng)服務(wù)，以及日常生活中的關(guān)于證照辦理等便利措施。所以，與之前各地實(shí)行的暫住證相比，居住證具有一定的社會福利屬性。

表1 北京、上海和深圳三地居住證申請條件及附屬福利一覽表

注：1.北京的合法穩(wěn)定就業(yè)要求未來可能在本市就業(yè)6個月以上；合法穩(wěn)定住所是指擁有未來可以在本市居住6個月以上的住所。2.深圳的合法穩(wěn)定居所指的是自辦理居住登記之日起至申領(lǐng)居住證之日止，連續(xù)居住滿12個月的；有合法穩(wěn)定職業(yè)指的是非深戶籍人員自辦理居住登記之日起至申領(lǐng)居住證之日止，在特區(qū)參加社會保險連續(xù)滿十二個月或者申領(lǐng)居住證之日前二年內(nèi)累計滿十八個月。3.各地居住證持有人權(quán)益請參考《居住證暫行管理?xiàng)l例》以及各地制定的居住證管理?xiàng)l例。

(二)戶籍人口與居住證人口的福利差異

居住證持有人享有教育、住房、社會保險等各項(xiàng)基本公共服務(wù)，但居住證人口和戶籍人口的各項(xiàng)待遇仍存在明顯差異。選取公眾最關(guān)心的教育、住房與養(yǎng)老為重點(diǎn)，分別對北京、上海與深圳三地居住證與戶籍人口的福利差異進(jìn)行分析，具體情況如表2。

根據(jù)表2，分別從教育、住房與社保三個方面對居住人口與戶籍人口的福利差異做出對比分析。

1.教育福利差異

居住證可以享受義務(wù)教育，顯現(xiàn)出對基本公共服務(wù)均等化的重大進(jìn)步。但是，對于中考和高考，仍然實(shí)行嚴(yán)格的限制。除了上海規(guī)定積分達(dá)到120分以上可以參加中考和高考，北京和深圳目前均不允許異地參加高考，即使高中寄讀在居住地，但是必須回戶籍所在地參加高考。所以，居住證持有人如果達(dá)不到積分要求或者不能轉(zhuǎn)為戶籍人口，其子女最終也很難享受到居住地高等教育優(yōu)先錄取權(quán)利。

表2 北京、上海、深圳居住證與戶籍人口福利差異對比表

注：住房福利的另外一個差異是對于居住證人口購買商品房有更嚴(yán)格的限制，具體為：(1)北京市。有北京市暫住證、在北京市無房、持續(xù)繳納5年以上社?；騻€稅的非北京市家庭，限購1套住房;已擁有1套及以上住房的非北京市家庭，無法提供北京市有效暫住證和連續(xù)5年(含)以上在本市繳納社會保險或個人所得稅繳納證明的非本市戶籍居民家庭，暫停在本市向其售房；戶籍家庭限購2套房；(2)上海市。居住證人口在上海購買商品房只限1套，而戶籍家庭為2套；(3)深圳市。非深圳戶口需要3年以上連續(xù)社保，限購買1套房；戶籍家庭限購2套。

2.住房福利差異

居住證一般可以申請租賃保障性住房，并在居住地繳存和使用公積金。但是各地購買經(jīng)濟(jì)適用房、安居房等保障性住房的對象均只限于戶籍人口。即使申請租住廉租性住房，居住人口也不具備優(yōu)先權(quán)。根據(jù)2016年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)，2016年進(jìn)城農(nóng)民工住房比例結(jié)構(gòu)為：租房居住的農(nóng)民工占62.4%，購買商品房的農(nóng)民工占16.5%，單位或雇主提供住房的農(nóng)民工占13.4%。其中，購買保障性住房和租賃公租房的農(nóng)民工不足3%。其次，在目前房地產(chǎn)限購政策下，居住證持有人的限購套數(shù)與貸款政策均比戶籍人口更加嚴(yán)格。

3.養(yǎng)老保險差異

社保中最關(guān)乎民生的是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。對于養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，由于我國快速進(jìn)入老齡化社會，各地財政所承擔(dān)的社保支出壓力較大。各地規(guī)定居住證持有人可以參加當(dāng)?shù)厣鐣ｋU并享受相關(guān)待遇。但是，從實(shí)際情況來看，如果想要在退休后享受當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險，必須滿足累計繳費(fèi)年限(一般為15年)，并且在居住也應(yīng)該滿足一定的連續(xù)繳費(fèi)年限(一般為10年)。如果不能夠滿足條件或者轉(zhuǎn)為戶籍人口，則只能按自繳比例轉(zhuǎn)移到戶籍所在地或者退休所在地。另外，從形式上看，在繳費(fèi)年限等要求上，居住證與戶籍人口的差異并不大，但是二者享有的保障水平是不同的，戶籍人口的社保水平一般會高于居住證人口，如深圳的地方補(bǔ)充養(yǎng)老保險待遇只針對戶籍人口。

(三)居住證入戶條件

根據(jù)以上對比分析，對于擁有稀缺優(yōu)質(zhì)資源的大型城市，居住證人口與戶籍人口的各項(xiàng)福利還是存在明顯差異，尤其對于跨省的流動人口，有無戶籍的福利差異更加明顯。那么，居住人口向戶籍人口轉(zhuǎn)變，需要滿足什么條件？這需要進(jìn)一步考察這三個城市由居住證人口轉(zhuǎn)變?yōu)閼艏丝诘恼吲c條件，具體數(shù)據(jù)及對比如表3。

表3 北京、上海、深圳居住證轉(zhuǎn)戶籍的條件對比表

注：各地的具體積分計算及積分指標(biāo)體系可以參照各地的相關(guān)積分制度。

居住證積分制度為廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移居住人口轉(zhuǎn)為戶籍人口提供了通道。但是，從居住證到戶籍有多遠(yuǎn)？首先，從申請的基本條件來看，申請條件就極為苛刻，不僅對年齡、學(xué)歷、職稱等有基本要求，還要求對居住、社保、納稅等各項(xiàng)進(jìn)行綜合打分，分值達(dá)到規(guī)定要求后才可以申請。如除了北京對學(xué)歷、職稱沒有明確要求，上海要求具備中級以上職稱，且專業(yè)、工種與所聘崗位相對應(yīng)；深圳對學(xué)歷的要求是高中以上學(xué)歷。根據(jù)2016年農(nóng)民工監(jiān)測報告，農(nóng)民工群體高中及以上學(xué)歷的占26.4%，如果按照全國平均水平來看，近四分之三的深圳農(nóng)民工不具備申請戶籍條件。所以，綜合來看，滿足大型城市申請戶籍基本條件的對象仍只是很小比例的流動人口群體。其次，從最終審核是否準(zhǔn)入來看，居住證積分即使達(dá)到了申請落戶的基本要求，那也僅僅是滿足申請條件而已。由于我國目前對特大城市實(shí)行嚴(yán)格的戶籍人口總量控制，即使具備申請條件，離最后成為戶籍人口的距離還是遙不可及。以上海為例，2015年上海常駐戶籍人口約1433萬人，外來人口將近1000萬，已經(jīng)申請了居住證的約110萬人，占比約為11%；經(jīng)過審核確認(rèn)，有30萬人的積分達(dá)到120分以上，占比約為3%；滿足積分條件的約只有2.6萬人取得了上海戶口，全年最終審核通過率僅為0.26%。以上數(shù)據(jù)表明，外來流動人口申請居住證的比例偏低，有申請戶籍資格的人比例則更低，最后只有極低比例的居住證人口排隊后才能通過審核。

(四)對于北京、上海與深圳三地對比分析的幾點(diǎn)結(jié)論

1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口申請居住證積極性不高，比例偏低

由于全面實(shí)施居住證制度的時間不長，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對這一制度的認(rèn)知水平受到限制、以及居住證的福利屬性局限性，且申請條件操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致各大城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口申請居住證的比例偏低。

2.居住證制度改進(jìn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會福利水平，但是實(shí)質(zhì)性的問題仍然難以解決

居住證制度對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說是一項(xiàng)福利改進(jìn)，但其受益范圍仍只局限于基礎(chǔ)性福利和生活便利，如子女的義務(wù)教育本身就是每個公民理應(yīng)享有的權(quán)利，各項(xiàng)生活便利也只是改進(jìn)了政府提供各項(xiàng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能，而涉及到保障性住房、異地參加高考及社會保險等核心利益方面仍然沒有突破性的改進(jìn)。

3.居住證轉(zhuǎn)換戶籍的門檻依然很高，多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍被排除在外

規(guī)模越大、地理位置越好的重點(diǎn)城市往往具備更優(yōu)質(zhì)的資源稟賦，戶籍和非戶籍人口之間的社會福利差異也更大，從而戶籍準(zhǔn)入門檻也越高。過高的準(zhǔn)入門檻仍把絕大多數(shù)的外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排除在城市戶籍居民之外，很難從根本上解決體制性問題帶來的社會不公平問題。

五、破除體制性障礙，以居住證制度改革為契機(jī)深化戶籍制度改革

(一)居住證制度的體制性障礙分析

居住證制度是深化我國戶籍制度改革的一個重要舉措，具有明顯的進(jìn)步意義。但是，由于居住證制度是一個社會福利資源重新配置的過程，涉及到我國教育、社保、住房等重大制度變革，仍面臨一系列的相關(guān)體制性障礙。必須配套相關(guān)的教育、住房、社保等制度改革，將更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入到城市生活的公共服務(wù)體系，縮小戶籍人口與居住人口公共服務(wù)的差異，才能更加順利地推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。

1.高等教育體制改革障礙

居住證制度所提供的基礎(chǔ)性公共服務(wù)包括了義務(wù)教育，但多數(shù)并不包括高中階段和大學(xué)教育階段。在高等教育大眾化的趨勢下，僅僅提供義務(wù)教育卻不能接受居住地的高中教育和享受居住地的異地高考資格，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女接受教育失去了可持續(xù)性。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在考慮是否將子女帶入到居住地一起生活，一是考慮到生活成本，二是考慮到教育的可持續(xù)性。由于高等教育資源分布的不均衡、差異性高考及錄取政策，導(dǎo)致不同生源所在地的考生享受高等教育機(jī)會“生而不平等”。所以，居住證制度所提供的公共服務(wù)并沒有涉及到高等教育這一核心福利。如果在高等教育體制上，不做出整體設(shè)計，居住證制度仍然很難打破長期以來形成的戶籍制度背后隱含的地方利益保護(hù)桎梏，取得實(shí)質(zhì)性突破。

2.住房體制改革障礙

1998年住房市場市場化改革以來，我國的房地產(chǎn)市場日益成為經(jīng)濟(jì)增長的支柱產(chǎn)業(yè)。在住房市場發(fā)展過程中，重“市場軌”而輕“保障軌”特征明顯。在一輪又一輪房價上漲后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于受到收入能力的限制，很難支付城市日益攀升的高房價。但是，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長期以來被排斥在保障性住房的政策體系外。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要申請居住證或轉(zhuǎn)為戶籍人口，均要求有連續(xù)合法穩(wěn)定的住所。而買不起商品房與租房成本過高使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口很難有穩(wěn)定合法的住所。

3.社保制度改革障礙

中國社會保障改革已經(jīng)持續(xù)了近30年，以社會救助、社會保險、社會福利為基礎(chǔ)，以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等為骨架的新型社會保障體系框架基本成形[6]。但是，我國的社會保障體系仍然面臨如下障礙。一是在人口老齡化背景下，各級政府均面臨財政支出的問題；二是長期以來形成的社會保障在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和不同群體之間的差距與分割問題。優(yōu)先發(fā)展的城市不愿意承擔(dān)農(nóng)村居民的社會保障責(zé)任，發(fā)達(dá)地區(qū)不愿意承擔(dān)落后地區(qū)的社保責(zé)任，體制內(nèi)的群體不愿意與體制外群體公平分享社會保障的利益。所以，如何更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)現(xiàn)有的社保體系，使社保在制度設(shè)計上覆蓋面更廣、更公平，在技術(shù)上結(jié)轉(zhuǎn)更便捷，便成為了亟待解決的關(guān)鍵。

(二)完善居住證制度，深化戶籍制度改革的政策建議

1.戶籍制度改革重在疏導(dǎo)與降低準(zhǔn)入門檻

高門檻會容易導(dǎo)致大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口被排除在城市的社會福利和公共服務(wù)體系外，背離了戶籍改革的初衷。疏導(dǎo)的主要思路在于縮小城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差距，更加注重不同地區(qū)、不同省份、不同城市間的資源配置均等化。各類資源配置均等化過程也是一個降低城市準(zhǔn)入門檻的過程。(1)打破現(xiàn)有的各地區(qū)的利益分配格局，促進(jìn)高等教育資源分布更加均衡和高考錄取更加公平；(2)進(jìn)一步降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住證的申請條件，簡化申請手續(xù)并提高其可操作性，引導(dǎo)更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口申請居住證；(3)切實(shí)給予申請居住證的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更多的生活保障，如優(yōu)先解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最重要的住房保障問題，針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障性住房給予專項(xiàng)資金支持和給予優(yōu)惠政策待遇，切實(shí)降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市的生活成本，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居有定所，產(chǎn)生城市歸屬感，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。

2.明確各級政府的責(zé)、權(quán)、利，并建立公共服務(wù)均等化的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

戶籍制度改革并不是要消除戶籍制度本身[7]，而是要逐步打破戶籍制度與居住證制度下的公民身份的等級分層，縮小階層之間享受城市公共服務(wù)和各種便利的差距，最終實(shí)現(xiàn)公民身份和權(quán)利平等。在這一過程中，由于涉及到中央與地方、地方政府之間的利益分配，各級應(yīng)該有大局意識和長遠(yuǎn)意識，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，共建一個公平、公正、共享、包容的和諧社會。

(1)從中央政府來看，中央政府負(fù)責(zé)頂層設(shè)計，統(tǒng)一部署與搭建全國統(tǒng)一的住房、教育、社會保障體系。我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大，且具有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)特征，不同層次的利益協(xié)調(diào)需要一個強(qiáng)有力的中央政府，只有中央政府主導(dǎo)，才可能打破現(xiàn)有的不同地區(qū)和不同群體之間的利益失衡與利益固化。加強(qiáng)中央政府對教育的投入，深化教育體制改革，促進(jìn)教育公平；統(tǒng)籌全國養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險，實(shí)現(xiàn)全國城鄉(xiāng)醫(yī)療保險合并和全覆蓋；國家應(yīng)該制定相關(guān)的政策法律并制定相關(guān)的財政稅收政策，以確保地方政府對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供保障性住房的動力。(2)地方政府應(yīng)該樹立未來城市競爭力新思維，打破固有的地方利益保護(hù)思維定式。地方政府只有樹立以人為本的理念，讓民生工程惠及更多民生，才能更好地吸引人才，穩(wěn)住人才。地方政府在居住證政策制定和實(shí)施過程中，應(yīng)盡量簡化程序，賦予外來人口更多實(shí)質(zhì)性的福利，才能帶來當(dāng)?shù)馗嗟木蜆I(yè)與消費(fèi)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的持續(xù)、長遠(yuǎn)發(fā)展。

[1]吳琦，肖皓，賴明勇.農(nóng)民工市民化的紅利效應(yīng)與中國經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性—基于動態(tài)CGE的模擬分析[J].財經(jīng)研究，2015(4)：18-30.

[2]李麗梅，陳映芳，李思名.中國城市戶口和居住證制度下的公民身份等級分層[J].南京社會科學(xué)，2015(2):52-60.

[3]呂煒，王偉同.從均等化、一體化到市民化——市民化改革的邏輯梳理與政策解讀[J] .經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)，2013(1):41-45.

[4]姚先國，葉環(huán)寶，錢雪亞.人力資本與居住證：新制度下的城鄉(xiāng)差異視察[J].廣東社會科學(xué)，2016(2):5-11.

[5]潘澤泉.中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化：理論爭辯、經(jīng)驗(yàn)比較與跨學(xué)科范式構(gòu)建[J] .中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報,2017(2):47-57.

[6]鄭功成.中國社會保障改革機(jī)遇、挑戰(zhàn)與取向[J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2014(6):24-32.

[7]楊菊花.淺議《居住證暫行條例》與戶籍制度改革-兼論居住證與新型城鎮(zhèn)化[J].東岳論叢，2016(3)：58-66.