鐵道部的明天

在政企分開已成共識的背景下，鐵路系統(tǒng)的巨額債務(wù)如何劃分承接，如何確定鐵路改革的步驟持續(xù)與節(jié)奏，仍在探討之中。

在一系列內(nèi)外因作用下，鐵路改革漸露曙光，而如何確定鐵路改革的步驟持續(xù)與節(jié)奏，仍在探索之中。

“不久前，中央機構(gòu)編制委員會辦公室交給鐵道部一項任務(wù)，研究體制改革后，鐵道部機構(gòu)設(shè)置、人員安排、部門職責等問題。在鐵道部內(nèi)，政策法規(guī)司一直在牽頭開展鐵路改革的研究?！辫F道部一位官員透露。

今年3月22日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)展改革委《關(guān)于2012 年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，提出“按照政企分開、政資分開的要求，研究制訂鐵路體制改革方案”。其后，鐵道部、國家發(fā)改委、財政部等部委，研究鐵路改革的力度進一步加強。

4月中下旬，國家發(fā)改委派出的一個團隊，先后赴太原鐵路局、上海鐵路局等鐵路機構(gòu)考察調(diào)研，目的是研究鐵路改革及發(fā)展等問題。

與此同時，國務(wù)院參事室交通組也在做關(guān)于綜合運輸體系建設(shè)的課題，其中涉及交通大部制改革和鐵路改革，該組成員國務(wù)院參事室參事蔣明麟表示，希望能夠在鐵路部門進行系統(tǒng)調(diào)研。

“除鐵路系統(tǒng)，其他領(lǐng)域政企分開的改革都已完成。對于鐵路系統(tǒng)政企分開的改革，各方已形成共識，我們認為鐵路政企分開的改革已箭在弦上。但啟動改革需要進行必要的準備，等待合適的時機。” 民生銀行一位長期關(guān)注鐵路投資與改革的人士說。

論證階段

對于鐵路系統(tǒng)改革，此前一直有傳聞：國務(wù)院擬成立鐵路改革領(lǐng)導(dǎo)小組，牽頭開展鐵路改革的相關(guān)工作。

而據(jù)了解，截至5月初尚不存在這一機構(gòu)。

“沒有聽說國務(wù)院成立了‘鐵路改革領(lǐng)導(dǎo)小組’這樣的機構(gòu)。此前，鐵路改革方案是由國家發(fā)改委來制訂的，幾年前他們提出過鐵路體制改革方案。如今，鐵道部肩負著研究制訂鐵路改革方案的主要職責。雖然最終上報國務(wù)院的方案需要多個部委共同商定確認，但肯定無法撇開鐵道部。”一位鐵道部官員在4月底接受記者采訪時表示。

國家發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司副司長吳曉也證實，尚未聽說存在鐵路改革的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。本屆政府成立之初，曾明確將鐵路改革職責交給鐵道部，按道理應(yīng)由鐵道部提出推進鐵路改革的具體方案。

不過，前述鐵道部官員認為，擬成立“鐵路改革領(lǐng)導(dǎo)小組”傳聞的合理性在于，鐵路體制改革正式啟動的時候，肯定需要成立這樣一個機構(gòu)，以便協(xié)調(diào)各方立場，確定最終方案。

據(jù)介紹，鐵道部近年來一直在為推進改革做努力，先后進行了主輔分離、撤銷地方鐵路分局等改革。去年6月，鐵道部又出臺了《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式 確立國家鐵路運輸企業(yè)市場主體地位的改革推進方案》，將鐵道部職責與各鐵路局及各專業(yè)公司的職責進行了更為明確的劃分，并且從今年1月開始，在鐵路內(nèi)部實現(xiàn)政企職能分開。應(yīng)該說，這些措施，都具有改革推進的前置效應(yīng)。

去年下半年，鐵道部再次聚焦鐵路體制改革，并曾向鐵道部司局一級的單位下發(fā)過調(diào)查問卷，內(nèi)容涉及體制改革的多個方面，包括政企分開后的機構(gòu)設(shè)置、鐵路建設(shè)、安全管理等，以此方式來征求鐵路局層面的管理人員對鐵路改革的意見。

與此同時，與鐵路改革密切相關(guān)的部門，如全國人大財經(jīng)委、國家發(fā)改委、財政部也在研究鐵路體制改革，一些對鐵路改革感興趣的智囊機構(gòu)也在做研究。

“相關(guān)部委都在按各自的職責和角度研究鐵路改革的問題，對鐵道部制訂的體制改革方案，也可以起到開闊思路、統(tǒng)籌平衡的作用?！?中國社科院規(guī)制與競爭研究中心主任張昕竹說。

一位接近鐵道部的人士表示，鐵道部改革方案正處于論證階段，鐵路改革醞釀多年，不缺方案，但這些方案一直沒有定稿，原因是鐵路改革要面對很多歷史的、現(xiàn)實的、未來的難點，如目前鐵道部的巨額負債改革后由誰承擔？未來鐵路系統(tǒng)如何管理？未來鐵路建設(shè)該由誰負責？

國家發(fā)改委綜合運輸研究所研究員劉斌也認為：“國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的文件所說的‘按政企分開、政資分開的要求’，是很原則的說法，鐵路政企分開改革這一步肯定要走，但邁過這個門檻后，需要解決哪些根本性問題？改革的目標是什么？中國鐵路該往哪個方向發(fā)展？各種改革路徑的風險情況如何？未來要形成一個什么樣的局面？還沒有看到有關(guān)部門就這些基本問題達成共識，或形成公開的研究成果。在鐵路體制改革啟動前，需要將這些大的基本的問題考慮清楚?！?/p>

巨額債務(wù)難點

記者采訪的多位官員、專家均認為，鐵路政企分開改革需要采取多步走的策略，第一步實現(xiàn)政企分開、政資分開，這一步需要保留鐵道部，在完成第一步工作后是否與交通運輸部合并，可再做統(tǒng)籌考量。

相關(guān)專家建議，在第一階段改革的過程中，可以分別成立鐵路運輸總公司和鐵路建設(shè)與資產(chǎn)管理總公司等機構(gòu)，鐵路運輸總公司承擔鐵路系統(tǒng)的客貨運等職責，擁有調(diào)度指揮權(quán)。鐵路建設(shè)與資產(chǎn)管理總公司則負責今后一段時期國家鐵路系統(tǒng)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投融資和建設(shè)。

“鐵路領(lǐng)域政企合一主要集中在鐵道部層面，例如目前鐵路系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)、運輸組織、調(diào)度指揮、財務(wù)結(jié)算等職能，都集中在鐵道部，實現(xiàn)政企分開并不難。而且在改革過程中，鐵路系統(tǒng)大部分人的工作不會發(fā)生太大變化，只是轉(zhuǎn)化一下身份。”劉斌告訴記者，“但未來鐵路的建設(shè)發(fā)展問題，在政企分開階段必須作出安排，既有的鐵路債務(wù)等問題，也需要找到解決辦法?！?/p>

鐵道部2012年一季度匯總財務(wù)報表審計報告顯示，鐵道部總負債2.429萬億元，負債率60.62%，其中長期負債1.917萬億元，流動負債5123億元。

北京交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授榮朝和、武劍紅在聯(lián)合撰寫的《鐵路債務(wù)危機與改革思路》一文中建議，政企分開之后，可以由鐵路建設(shè)與資產(chǎn)管理總公司負責相關(guān)鐵路資產(chǎn)的管理和債務(wù)償還。鐵路運輸總公司也要償還一部分債務(wù)余額。也可考慮將鐵路建設(shè)、投融資與相關(guān)資產(chǎn)管理及債務(wù)償還兩項職能分開，分別設(shè)立機構(gòu)負責。

武劍紅進一步解釋，目前鐵道部的債務(wù)不可能由某家企業(yè)承擔。在鐵路盈利能力較差甚至是虧損的情況下，沒有哪家鐵路企業(yè)能夠承擔如此龐大的債務(wù)，鐵道部的大部分債務(wù)仍需由國家承擔。但在政企分開后，必須為這些債務(wù)找到一個合適的載體，代表國家承擔鐵路債務(wù)，例如鐵路建設(shè)與資產(chǎn)管理總公司。而鐵路運輸總公司也需要承擔部分債務(wù)余額，承擔比例需要認真測算，目的是促使其提高運營業(yè)績，獲得合理的利潤，償還其債務(wù)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

談到鐵路債務(wù)的承擔問題，前述鐵道部官員也認為，巨額負債劃分確實是改革的難點之一，但考察歐洲國家及日本的鐵路改革，可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)的債務(wù)負擔大部分都是由國家承擔的，估計中國也不會例外。目前建設(shè)鐵路的資金，主要來源于銀行貸款和發(fā)行債券等債務(wù)性融資方式，通常商業(yè)銀行或債券市場會考慮債務(wù)主體的信用，以便確定利率。而中國鐵路系統(tǒng)一直在憑借政府的信用，來帶動行業(yè)的信用，獲得建設(shè)資金。

中信證券是鐵路債承銷商之一，中信證券董事總經(jīng)理高占軍告訴記者，此前中國鐵路建設(shè)債券與三峽債相同，雖然是企業(yè)債，但具有國家信用，擁有3A信用評級。去年第四季度，由于出現(xiàn)融資困難，國家發(fā)改委于10月12日下發(fā)文件，明確鐵路債正式成為政府支持債券。

若鐵路體制改革之后，債務(wù)主體變更，不可能再由鐵道部做債務(wù)主體，單靠新成立的公司承擔債務(wù)，對于債務(wù)的信用評級肯定會下降，會對其重新進行定價，政府應(yīng)該提前對此作出制度性安排，否則會影響商業(yè)銀行及購買鐵路債的機構(gòu)投資者的利益，也會影響到鐵路建設(shè)的融資。高占軍建議，可以采取新老劃斷的方式，對存量債務(wù)作出安排。未來市場將會根據(jù)新公司的資信情況、現(xiàn)金流情況、償付能力及獲得政府支持的情況，對其新發(fā)行的債券進行定價。

前述民生銀行人士認為，隨著近兩年鐵路基本建設(shè)投資從高峰回落，鐵道部負債率的增速將下降。未來避免鐵路部門陷于高額負債、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的辦法在于跨區(qū)域的戰(zhàn)略鐵路通道。由國家出錢建設(shè)，其余線路采取誰受益誰投資的原則。今年年初，鐵道部試圖下放城際鐵路主導(dǎo)權(quán)，由地方政府出錢建設(shè)城際鐵路，就是這一思路的體現(xiàn)。鐵路體制改革后，估計會延續(xù)這一思路。

橫拆還是豎拆？

鐵路體制改革的復(fù)雜性還在于，雖然可以分階段實施，但在改革啟動前，必須對下幾步該怎么改，作出充分的謀劃和考慮。

“政企分開之后，鐵路改革將是長期的過程，不要指望用某個固定方案來確定其后的改革路徑。例如，中國電信行業(yè)在政企分開改革后已有10多年時間，仍然在不停調(diào)整。鐵路改革更為復(fù)雜、周期更長，因此也需要在實踐的過程中，不斷調(diào)整?！?劉斌告訴記者。

“盡管如此，未來鐵路系統(tǒng)的定位、鐵路改革的目標等事關(guān)鐵路發(fā)展的戰(zhàn)略問題，還是需要改革決策部門提前認真考慮好，因為在這些問題上的不同選擇，對鐵路的未來發(fā)展會產(chǎn)生巨大影響。”劉斌強調(diào)。

“如果鐵路體制改革僅僅是為了解決鐵道部的債務(wù)問題，將難以符合公眾的預(yù)期?！北本╄F路局的一位關(guān)注鐵路改革的人士也認為，“鐵路改革的第一步需要解決政企分開的問題，實現(xiàn)行業(yè)開放；其后的步驟要解決鐵路運營和發(fā)展的問題，讓行業(yè)合理發(fā)展。”

鐵路改革經(jīng)歷過本世紀初“網(wǎng)運分離”的方案，其后又有“網(wǎng)運合一”成立區(qū)域鐵路公司的方案。時至今日，在政企分開的共識之后，接下來鐵路的運營組織方式，是將具有過渡性質(zhì)的鐵路運輸總公司，拆分為幾大區(qū)域鐵路公司，還是采取客貨運分開的方式，分別成立鐵路客運總公司和貨運總公司，仍然是爭論的焦點。

這與國家對于鐵路系統(tǒng)的定位密不可分。劉斌認為，鐵路系統(tǒng)總體上是一個經(jīng)營性的行業(yè)，而非社會公益事業(yè)，鐵路運輸?shù)墓嫘杂邢耷艺遮厹p少。他建議將未來的中國鐵路定位為“經(jīng)營性普遍服務(wù)”行業(yè)，允許其追求合理的利潤?！爱斎?，即使是經(jīng)營性的行業(yè)也應(yīng)該承擔必要的社會責任，也可以獲得國家必要的支持和補貼，這并不矛盾。”

前述北京鐵路局人士不太贊同上述觀點，他認為在定位上要將客運與貨運分開。他說，鐵路客運的服務(wù)對象是旅客，相當于國家的“大公交”和“大地鐵”，因此鐵路客運具有很強的公益性。而鐵路貨運的服務(wù)對象是貨主，主要是全國的工商企業(yè)，它們屬于經(jīng)濟組織，以盈利為目的。因此，鐵路貨運則具有更強的商業(yè)性。

這位人士進一步闡述：“由于客運與貨運屬性不同，決定了兩者的融資方式、治理方式以及政府的監(jiān)管方式不同。同時，兩者的技術(shù)路線、發(fā)展方向和運輸組織模式也有很大不同。只有實行客貨分營，才能適應(yīng)鐵路改革和發(fā)展的需要?？拓浄譅I以后，客運和貨運按照不同的標準和要求，開展生產(chǎn)運營和安全管理，可以避免目前鐵路客貨運不分的情況下，‘一人有病，全家吃藥’的問題?！?/p>

業(yè)內(nèi)人士分析，客運貨運分離的方式更符合鐵路系統(tǒng)的利益，分離后，客運可以繼續(xù)尋求政府合理的補貼，而貨運則可以追求經(jīng)濟效益。

不過，前述鐵道部官員告訴記者，對于這個問題，即便是鐵路系統(tǒng)內(nèi)部，也存在不同意見，還需要進一步探討，也可以在未來改革的過程中，通過不同方式的拆分實踐，來檢驗?zāi)姆N方式更適合中國鐵路的發(fā)展。