淺論國家監(jiān)察體制改革的幾個問題

張寶玉

摘要：依法治國已成為社會共識，而監(jiān)察體制改革是為了適應當前嚴峻的反腐形勢的一個創(chuàng)舉，其突破了原有的政治體制和司法體制，對未來我國的腐敗治理具有前所未有的深遠影響。

關鍵詞：監(jiān)察體制；立法依據(jù)；監(jiān)察理念；程序規(guī)制

2017年11月7日，備受公眾關注的《監(jiān)察法（草案）》（下稱“草案”）在中國人大網(wǎng)首次公布并開始向社會公開征求意見。這是落實中共十八屆六中全會決定、落實十九大的精神以及貫徹落實中共中央反腐敗的重大決策。通過制定監(jiān)察法，使監(jiān)察體制改革能夠于法有據(jù)，真正體現(xiàn)依法反腐的法治精神。但是，由于監(jiān)察體制的改革與現(xiàn)行司法制度不配套的情況比較明顯，從而導致監(jiān)察體制的改革無論從立法基礎、立法實踐、司法公正等方面上都存在許多值得研究的地方。

一、《監(jiān)察法》立法缺乏憲法依據(jù)

《監(jiān)察法草案》第1條規(guī)定：“為了推進全面依法治國，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，制定本法。”建設法治中國的關鍵是堅持依法治國，首先應當是堅持依憲治國。全國人大通過的基本法中，比如《刑法》《民法總則》《民事訴訟法》《刑事訴訟法》等基本法律，其立法依據(jù)均是憲法。國家監(jiān)察體制改革作為事關全局的重大政治改革，《監(jiān)察法》立法也應當體現(xiàn)憲法依據(jù)。

二、國家監(jiān)察體制改革應當尊重和保障人權

《監(jiān)察法草案》第4條規(guī)定：“國家監(jiān)察工作應當堅持依憲依法，以事實為根據(jù)，以法律為準繩；權責對等，從嚴監(jiān)督；懲戒與教育相結合，寬嚴相濟”從條文表述可以看出，該條應是監(jiān)察法應貫徹的指導思想和指導原則。但是，應當堅持依憲依法的監(jiān)察法中不僅沒有憲法第33條第3款關于“國家尊重和保障人權”的規(guī)定或者表述，而且在具體的操作層面也存在疑問。

1.留置階段是否通知家屬

《監(jiān)察法草案》第41條規(guī)定：“采取留置措施后，除有礙調查的，應當在二十四小時以內，通知被留置人所在單位或家屬?！倍缎淌略V訟法》第83條、第91條第2款規(guī)定對于被拘留、逮捕的犯罪嫌疑人，除無法通知的以外，應當在逮捕后二十四小時以內，通知被逮捕人的家屬。即使嚴重的職務犯罪，也是一律在拘留或者逮捕后24小時內通知被拘留人的家屬。但是，按照《監(jiān)察法草案》的規(guī)定，在最長六個月的留置時間內，職務犯罪案件只要“有礙調查”就可不必通知家屬，這將導致刑事訴訟法權利保障的退步，形成留置之后“人頭失蹤”的現(xiàn)象。即使按照以前的“兩規(guī)”措施，被調查人的家屬至少知道被調查人是在規(guī)定的時間到規(guī)定的地點接受審查的，但在監(jiān)察委留置后卻不知道人在何處了，顯然于法無據(jù)。行使刑事訴訟法權利卻不受刑事訴訟法的約束，顯然不符合法律的一般規(guī)律。

2.留置階段律師可否介入

按照《監(jiān)察法草案》，當涉及職務犯罪的調查時，監(jiān)察機關可以采取運用訊問、查詢、凍結、搜查、技術調查等多種措施，這些措施是相當嚴厲的，這種情況下應重視程序法治、程序公正，應當允許律師介入。為何改為監(jiān)察調查以后，在監(jiān)察委員會的調查過程中，卻不允許律師介入呢？律師不能介入職務犯罪，顯然是剝奪了被調查人（也就是犯罪嫌疑人）的辯護權，違反了憲法和刑事訴訟法有關被追訴者有權獲得辯護的規(guī)定。對被調查對象來講，在長達六個月的被調查期間，卻不能得到律師的咨詢和法律救助，是不符合程序公正和人權保障的。所以，《監(jiān)察法》中應當將律師介入監(jiān)察委的調查程序寫進法條里。

三、《監(jiān)察法》的司法規(guī)則及證據(jù)規(guī)則

1.監(jiān)察法應當設定具體的司法規(guī)則

為保證在刑事訴訟中嚴格依照法定程序辦案，正確履行職權，實現(xiàn)懲罰犯罪與保障人權的統(tǒng)一，國家頒布了《刑事訴訟法》，六部委聯(lián)合頒布了《關于實施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》。后來，公安機關、檢察機關陸續(xù)分別制定了《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，訴訟規(guī)則已經(jīng)比較完善。對于《監(jiān)察法》而言，目前并沒有具體的配套操作規(guī)范，摸著石頭過河的辦案方式很難保證案件的質量。而在沒有規(guī)則的情況下，如何尊重并認真落實規(guī)則就成現(xiàn)階段政府亟待解決的一個難題。

2.監(jiān)察法應當設定非法證據(jù)排除規(guī)則

證據(jù)是訴訟的靈魂。按照《監(jiān)察法草案》，監(jiān)察委員會調查所得的證據(jù)全都可以被移送為提起公訴的證據(jù)，等于說這些證據(jù)的收集過程不受正當程序的任何約束，無法被納入非法證據(jù)排除程序。但是，既然監(jiān)察委最終的調查結果要移送公訴機關通過正當?shù)脑V訟程序進行下去，那么，監(jiān)察委的行為就必須適用刑事訴訟程序的規(guī)范，就應當適用非法證據(jù)的排除程序。

當前，從法律淵源上，我國的非法證據(jù)排除之法律依據(jù)涵蓋了憲法、法律、司法解釋等方面，已經(jīng)形成了完備的、科學的非法證據(jù)排除法律體系，對確保司法公正具有重要意義。根據(jù)《監(jiān)察法草案》規(guī)定，監(jiān)察委所搜集的證據(jù)是作為認定案件事實的依據(jù)使用的，如果這些證據(jù)的合法性存在質疑，能否適用非法證據(jù)排除程序依法予以排除呢？如果不能，無罪推定原則就很可能失守，證據(jù)裁判規(guī)也可能失靈。所以，監(jiān)察委的行為就必須適用刑事訴訟程序的規(guī)范，就應當適用非法證據(jù)的排除程序。

四、監(jiān)察機關是否應當接受必要的制約

《中華人民共和國憲法》和《檢察院組織法》規(guī)定，檢察院依法獨立行使檢察權?！缎淌略V訟法》對檢察機關不起訴的條件和程序均有明確規(guī)定。既然規(guī)定監(jiān)察委辦結需要追訴的案件由公訴機關負責，那么，對監(jiān)察委移送的案件，是否決定起訴，檢察機關應有完整、獨立的審查和決定的權力?！侗O(jiān)察法草案》第45條作出的“對于證據(jù)不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實的，應當征求監(jiān)察機關意見并報經(jīng)上一級檢察機關批準”的規(guī)定，顯然與憲法和《刑事訴訟法》的有關規(guī)定是相悖的，使檢察院獨立行使檢察權大打折扣。

國家監(jiān)察體制改革是，旨在建立“黨統(tǒng)一領導下的國家反腐敗工作機構”，從而實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，從而實現(xiàn)權力運行規(guī)范有序。但是，作為“事關全局的重大政治改革”的國家監(jiān)察體制改革，既要有高屋建瓴的頂層設計，也要有具體的操作規(guī)范。