協(xié)商民主視角下區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理的路徑探索

陳錦文

(紹興文理學(xué)院 商學(xué)院，浙江 紹興 312000)

我國大氣污染已經(jīng)從20世紀(jì)煤煙型污染演變?yōu)閰^(qū)域性、復(fù)合型大氣污染，并呈現(xiàn)跨界污染的連片性、傳染性、交疊性與風(fēng)險(xiǎn)性等特征。黨的十九大報(bào)告指出，以城市群為主體的城鎮(zhèn)格局需要建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，遵循共商共建共享原則，著力解決大氣污染等環(huán)境問題，構(gòu)建政府為主導(dǎo)的環(huán)境治理體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。同時(shí)，“發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主重要作用，推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”[1]。因此，積極推進(jìn)多元協(xié)商渠道發(fā)揮作用，創(chuàng)新協(xié)商治理機(jī)制，可以提高跨界公共事務(wù)治理能力。其有助于突破因現(xiàn)有屬地管理單一的污染控制目標(biāo)和“一刀切”的政策執(zhí)行方式引起的區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理困境，進(jìn)一步完善聯(lián)動(dòng)治理體系，提高聯(lián)動(dòng)治理績效。

一、基于協(xié)商民主的區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理意義

20世紀(jì)80年代以來，隨著西方學(xué)者約瑟夫·畢賽特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》中首次提出“協(xié)商民主”的概念后，學(xué)界關(guān)于“協(xié)商民主”的研究主要基于一種民主范式，即指政治共同體中，自由平等的公民基于權(quán)利和理性，通過對話、討論、辯論等過程形成合法決策的民主形式。同時(shí)，其也是一種治理模式，旨在通過協(xié)商民主理想的構(gòu)建，推進(jìn)自由而平等的公共協(xié)商成為合法的政治決策和公民自治的核心組成部分，一定程度上有助于解決社會(huì)沖突、化解社會(huì)矛盾。

隨著社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入，學(xué)者俞可平認(rèn)為協(xié)商民主是公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活，并提出“生態(tài)社會(huì)立足的基礎(chǔ)是，其公民有能力通過積極參與自治，創(chuàng)立一個(gè)有愛心、可持續(xù)的社群。公民參與自治的過程被稱為直接或參與型民主”[2]119。學(xué)者陳家剛認(rèn)為：“生態(tài)社會(huì)需要一種既能包容沖突又能化解沖突的民主設(shè)計(jì)，協(xié)商民主就是這樣的制度安排?！盵2]119因此，基于協(xié)商民主的區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理是實(shí)現(xiàn)生態(tài)社會(huì)構(gòu)建的路徑之一。其實(shí)質(zhì)是區(qū)域大氣污染治理過程中主體聯(lián)動(dòng)、制度聯(lián)動(dòng)、機(jī)制聯(lián)動(dòng)等層面的利益整合和權(quán)利發(fā)展，是一種基于良好秩序、環(huán)境正義的社會(huì)可持續(xù)發(fā)展模式。

(一)促進(jìn)區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理的公共理性

公共理性是指享有平等自由權(quán)利的公民的理性，是公共推理、公共辯談的理性，是指向公共利益的理性[3]。羅爾斯理解中的“公共理性”是指各種政治主體(包括公民、各類社團(tuán)和政府組織等)以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社會(huì)這樣一個(gè)持久存在的合作體系之中，對公共事務(wù)進(jìn)行充分合作，以產(chǎn)生公共的、可以預(yù)期的共治效果的能力[4]。因此，現(xiàn)代公共理性應(yīng)成為區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理中主體間溝通、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的工具理性與價(jià)值理性、政府理性與公眾理性的媒介，使得區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理更大程度上體現(xiàn)整體性、公共性、合法性和民意性。

基于協(xié)商民主的區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理主要是政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等多元主體運(yùn)用協(xié)商民主的價(jià)值引導(dǎo)和行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)政府、市場與社會(huì)聯(lián)動(dòng)的公共理性，以良好的聯(lián)動(dòng)價(jià)值、秩序和準(zhǔn)則，保障公共權(quán)力有效行使，以及合乎道理與思想公正等社會(huì)美德的傳承，以期最大限度地增進(jìn)公共利益。這也體現(xiàn)了協(xié)商的內(nèi)在價(jià)值是公共精神的培養(yǎng)。其為多元聯(lián)動(dòng)主體表達(dá)相互尊重提供了一種有效的方式：即基于生態(tài)責(zé)任和理性美德，在協(xié)商中理解和尊重他人的需求和利益，在溝通中反思、整合個(gè)人偏好對實(shí)現(xiàn)公共利益的價(jià)值。這有助于推動(dòng)社會(huì)多元文化發(fā)展中治理共同體的公共理性形成。

(二)創(chuàng)新區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理的制度模式

當(dāng)前，區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理主要依據(jù)中央到地方的法律法規(guī)、各部門公共政策等綜合實(shí)施?；趯俚毓芾碓瓌t，這些制度一定程度上發(fā)揮了界定權(quán)利邊界和行為空間功能。但是，制度的社會(huì)協(xié)調(diào)和整合作用，以及在不確定性風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境下對個(gè)人與組織行為的指導(dǎo)作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。美國學(xué)者伊森·里布在《美國民主的未來：一個(gè)設(shè)立公眾部門的方案》一書中構(gòu)想政府第四部門作用應(yīng)該是程序性、制度性的，即一個(gè)新的集管理、組織和籌備協(xié)商等職能為一體的組織機(jī)構(gòu)，可以為協(xié)商會(huì)議裁決政府、社會(huì)公眾等各方要求作出合理的安排。因?yàn)閰f(xié)商民主是當(dāng)存在利益沖突時(shí)，平等考慮利益的最終公共體現(xiàn)，能夠保證每個(gè)人在集體決策中擁有平等發(fā)言權(quán)的制度。

傳統(tǒng)的環(huán)境政策制定主要是依靠政府相關(guān)部門。隨著協(xié)商民主理論與實(shí)踐的不斷發(fā)展，政府部門、利益群體和社會(huì)公眾通過咨詢會(huì)、協(xié)商會(huì)、研討會(huì)、聽證會(huì)等形成制度性集體行動(dòng)。因此，區(qū)域大氣污染治理中制度層面的聯(lián)動(dòng)實(shí)質(zhì)上是多元利益群體對公共決策制度模式創(chuàng)新的過程，即在資源環(huán)境條件約束下，通過競爭、沖突、妥協(xié)、合作達(dá)到某種動(dòng)態(tài)的平衡與一致。這是區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理中制度價(jià)值選擇上的進(jìn)一步更新與優(yōu)化，也為政府相關(guān)部門解決權(quán)力與責(zé)任“碎片化”等問題，提高區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理績效提供了更開放與包容的空間。

(三)助推區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理的城鄉(xiāng)融合

我國區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理主要依托“聯(lián)席會(huì)議”“聯(lián)合執(zhí)法”“環(huán)評會(huì)商”“信息共享”“預(yù)警應(yīng)急”等機(jī)制。根據(jù)機(jī)制運(yùn)行的形式，城鄉(xiāng)治理機(jī)制在各要素間的結(jié)構(gòu)關(guān)系與運(yùn)行方式有所不同。城市群聯(lián)動(dòng)治理主要采用“行政—計(jì)劃”式運(yùn)行機(jī)制；而城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)治理主要采用“指導(dǎo)—服務(wù)”式運(yùn)行機(jī)制或“監(jiān)督—服務(wù)”式的運(yùn)行機(jī)制。區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理的城鄉(xiāng)融合是指城市和農(nóng)村差異化的環(huán)境治理機(jī)制，在協(xié)商民主的理論指導(dǎo)下，打破相互分割的壁壘，逐步實(shí)現(xiàn)治理資源與要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，促進(jìn)環(huán)境治理系統(tǒng)在城市和鄉(xiāng)村之間協(xié)調(diào)分布，加強(qiáng)城鄉(xiāng)治理機(jī)制交流與協(xié)作，推動(dòng)城鄉(xiāng)環(huán)境治理一體化發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的有機(jī)結(jié)合，保障自然生態(tài)過程暢通有序、健康可持續(xù)。

協(xié)商民主是具有巨大潛能的民主治理形式。區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理的協(xié)商民主，是城鄉(xiāng)多元利益群體間利益表達(dá)、對話、妥協(xié)、形成共識(shí)的過程，也是城鄉(xiāng)資源要素與公共服務(wù)均衡的過程。其有利于有效回應(yīng)城鄉(xiāng)多元社會(huì)認(rèn)知，有利于城鄉(xiāng)治理主體對公共利益的責(zé)任分擔(dān)，有利于城鄉(xiāng)治理互動(dòng)話語的相互理解，并支持具有城鄉(xiāng)融合的公共政策。只有實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)資源要素和公共利益的均衡才有可能維持城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定與促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)和諧。因此，協(xié)商民主使城鄉(xiāng)利益表達(dá)權(quán)利和社會(huì)利益關(guān)系得到進(jìn)一步協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)治理區(qū)域大氣污染的社會(huì)信任和政策協(xié)調(diào)得到進(jìn)一步增強(qiáng)。

二、區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理中協(xié)商實(shí)踐的困境

區(qū)域大氣污染的復(fù)雜性與風(fēng)險(xiǎn)性導(dǎo)致聯(lián)動(dòng)治理的有效性不足?；趨⑴c和對話機(jī)制的協(xié)商民主為解決區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理的困境提供了充分的實(shí)踐空間。但事實(shí)上，聯(lián)動(dòng)治理過程中仍存在協(xié)商渠道運(yùn)用較少、基層協(xié)商素養(yǎng)較低、協(xié)商網(wǎng)絡(luò)不夠完善等問題，影響了區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理績效。

(一)多元協(xié)商渠道需綜合運(yùn)用

十九大報(bào)告指出推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，要統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商等七大渠道。依據(jù)協(xié)商角色與協(xié)商任務(wù)的不同，區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理主要是通過人大協(xié)商、政府協(xié)商或者政協(xié)協(xié)商等主要渠道開展政策制定、立法咨詢、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法等工作。但是，區(qū)域大氣污染治理是制度性集體行動(dòng)，集多種行動(dòng)體、多元價(jià)值、多層結(jié)構(gòu)于一體。因此，基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商渠道等亟須進(jìn)一步拓展與深入。因?yàn)?，基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商的參與者都可以成為聯(lián)動(dòng)治理中責(zé)任共擔(dān)的行動(dòng)體和公共精神的發(fā)揚(yáng)者。

站在全球環(huán)境治理視野中，政府間國際組織、國際非政府組織、環(huán)境治理學(xué)術(shù)共同體都應(yīng)成為跨界協(xié)商渠道的參與主體，通過自由、平等、理性的對話共同商議、研討區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理方案和行動(dòng)路線的合理性，推進(jìn)區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理構(gòu)建切實(shí)可行的多邊機(jī)制成為可能。聯(lián)動(dòng)治理的管理機(jī)構(gòu)和管理者通過綜合運(yùn)用協(xié)商渠道，努力滿足多元主體的利益需求，協(xié)調(diào)多方利益矛盾，使其治理活動(dòng)獲得公眾認(rèn)可。在制度安排上，協(xié)商民主也能夠增強(qiáng)環(huán)境政策制定的合法性和可持續(xù)性。因?yàn)榄h(huán)境問題的不確定性，導(dǎo)致協(xié)商主體需要大量的經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)知識(shí)和咨詢磋商，更需要多元協(xié)商主體通過多元協(xié)商渠道共同擬定綜合性解決方案。這充分彰顯了對環(huán)境正義的包容性。

(二)基層協(xié)商素養(yǎng)需積極培育

隨著互聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)的飛速發(fā)展，以及民主政治現(xiàn)代化推進(jìn)，多元協(xié)商主體參與環(huán)境治理體系建設(shè)的意識(shí)逐步增強(qiáng)。但是，基層協(xié)商素養(yǎng)的高低直接影響能否順利實(shí)現(xiàn)區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理中公共利益的維護(hù)和公共權(quán)利的共享。協(xié)商素養(yǎng)是指協(xié)商參與者的協(xié)商意識(shí)、協(xié)商認(rèn)知與協(xié)商能力的綜合評價(jià)指標(biāo)。當(dāng)前，我國基層協(xié)商素養(yǎng)總體水平仍較低。多元協(xié)商主體的協(xié)商能力參差不齊，參與協(xié)商的訴求和意愿受教育程度、經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)地位等因素影響，導(dǎo)致協(xié)商機(jī)會(huì)的不平等在一定范圍內(nèi)依然存在。

區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理的本質(zhì)就是多元主體在共同目標(biāo)和價(jià)值引導(dǎo)下，基于相互信任而協(xié)同合作，打破了屬地政府單一治理大氣污染的局面，形成多元主體聯(lián)動(dòng)治理過程。其實(shí)質(zhì)是環(huán)境治理的公共場域通過主體間協(xié)商對話，將治理秩序從無序向有序轉(zhuǎn)變，并明確了主體間權(quán)責(zé)劃分。因此，針對基層聯(lián)動(dòng)治理中仍存在的協(xié)商參與意識(shí)淡漠、協(xié)商能力弱化、協(xié)商責(zé)任虛化等傾向，通過教育與培訓(xùn)提升基層協(xié)商素養(yǎng)，形成良好的協(xié)商習(xí)慣已是必需。這將成為區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理過程中，信任、合作、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)資本有效發(fā)揮作用的重要保障，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義、治理合法性和公共精神等價(jià)值的內(nèi)驅(qū)力。

(三)分層協(xié)商網(wǎng)絡(luò)需建立健全

區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理形式主要包括政府與政府聯(lián)動(dòng)、政府與市場聯(lián)動(dòng)、政府與社會(huì)聯(lián)動(dòng)。從縱向維度看，聯(lián)動(dòng)治理一般多是從中央到地方自上而下形成各級(jí)政府間或垂直職能部門間的聯(lián)動(dòng)。若此時(shí)公眾自下而上影響政策議程，并通過集體行動(dòng)形成新的政策，這就構(gòu)成了縱向?qū)用娴膮f(xié)商網(wǎng)絡(luò)。從橫向維度看，區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理主要是同級(jí)政府間或橫向不同職能部門間的聯(lián)動(dòng)。若此時(shí)同級(jí)政府或部門間通過協(xié)商達(dá)成共識(shí)，形成新的政策內(nèi)容或改變政策議程，這就構(gòu)成了橫向?qū)用娴膮f(xié)商網(wǎng)絡(luò)。

因此，基于協(xié)商民主的區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理需要針對協(xié)商的問題和參與協(xié)商的主體構(gòu)建分層協(xié)商網(wǎng)絡(luò)體系。首先，根據(jù)區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理涉及的空間、領(lǐng)域和利益相關(guān)者等確立分層協(xié)商主體。其次，根據(jù)區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理的階段性特征確定分層協(xié)商內(nèi)容。第三，依據(jù)區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)分層協(xié)商制度。分層協(xié)商網(wǎng)絡(luò)體系強(qiáng)化多元協(xié)商主體共同參與，并在多方利益主體間尋求合作共識(shí)，形成相對穩(wěn)定的運(yùn)作機(jī)制。其一方面，可以促進(jìn)多元主體參與聯(lián)動(dòng)治理認(rèn)知契合度；另一方面，也可以保障協(xié)商弱勢群體共享利益訴求的表達(dá)機(jī)會(huì)。

三、區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理的公共協(xié)商

公共協(xié)商(public deliberation)是協(xié)商民主理論與實(shí)踐的核心。美國學(xué)者詹姆斯·博曼提出“公共協(xié)商是交換理性的對話性過程，目的是解決那些只通過人際間的協(xié)作與合作才能解決的問題情形。協(xié)商與其說是一種對話或辯論形式，不如說是一種共同的合作性活動(dòng)”[5]25。其是程序正義和結(jié)果正義的統(tǒng)一，是以維護(hù)公共利益、謀求公共福祉為宗旨的。因此，區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理中的公共協(xié)商是將政府、社會(huì)組織、公眾等協(xié)商主體聚合在聽證會(huì)、咨詢會(huì)等公共場域，就共同關(guān)心或利益相關(guān)的問題進(jìn)行訴求表達(dá)，并通過自由平等的討論、溝通、協(xié)調(diào)、整合等對話形式，使多元協(xié)商主體為實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的共同目標(biāo)，形成各方均可接受的決策或行動(dòng)方案，推進(jìn)環(huán)境治理體系的可持續(xù)發(fā)展。

公共協(xié)商“作為一種達(dá)成共識(shí)并改變公民有限的和自利的視角的途徑”[5]4，主要目標(biāo)是基于多元治理主體的理性共識(shí)，通過參與和對話機(jī)制，尋求最大限度滿足公眾愿望的制度設(shè)計(jì)。這為提高區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理有效性提供了理論與實(shí)踐的可能。因此，以協(xié)商民主理論為基礎(chǔ)，運(yùn)用公共協(xié)商機(jī)制克服區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理困境不失為一個(gè)合理的路徑選擇。其有利于形成聯(lián)動(dòng)治理共同體中的集體責(zé)任感，有利于促進(jìn)不同協(xié)商主體間深層的相互理解，從而構(gòu)建區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理所需的社會(huì)信任基礎(chǔ)，保障聯(lián)動(dòng)治理的合法性、包容社會(huì)資本的異質(zhì)性。

(一)加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)治理的公共理性觀念

羅爾斯認(rèn)為，公共理性的觀念是協(xié)商民主的第一基本要素?！罢峭ㄟ^理性，我們才作為平等的人進(jìn)入了他人的公共世界，并準(zhǔn)備對他們提出或接受各種公平的合作項(xiàng)目?！盵6]協(xié)商的理性特征是指“公共協(xié)商結(jié)果的政治合法性不僅基于考慮所有人的需求和利益，而且還建立在利用公開審視過的理性指導(dǎo)協(xié)商這一事實(shí)基礎(chǔ)之上”[7]。因此，區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理中的公共協(xié)商本質(zhì)上探討了如何通過協(xié)商共識(shí)形成決策的過程，并實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的責(zé)任共擔(dān)。理想?yún)f(xié)商的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)理性推動(dòng)的共識(shí)，且如何確保協(xié)商中領(lǐng)會(huì)。公共理性從單一向多元的轉(zhuǎn)變是要求繼續(xù)合作意愿的最低程度的共識(shí)。多元化的公共理性不僅拓展了這種理性，而且其適用于修正聯(lián)動(dòng)治理的價(jià)值偏差。

區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理中公共理性觀念是影響公共協(xié)商成效的關(guān)鍵因素。因此，我們應(yīng)加強(qiáng)協(xié)商主體的公共理性觀念培育。首先，以“友善”等社會(huì)主義核心價(jià)值引領(lǐng)表達(dá)“相互尊重”的公共理性。其有助于聯(lián)動(dòng)治理主體在公共協(xié)商的對話或溝通過程中超越自身的偏好而客觀理解他人的利益訴求與需要。其次，“和諧”等核心價(jià)值引領(lǐng)體現(xiàn)“包容”的公共理性。公共協(xié)商是各種價(jià)值或利益沖突時(shí)達(dá)成某種一致性的合理方式或程序，可以為不同利益、觀念的協(xié)商主體達(dá)成積極共識(shí)、自我觀點(diǎn)的適當(dāng)表達(dá)、以及公共利益的最優(yōu)平衡發(fā)揮作用。第三，以“誠信”等核心價(jià)值引領(lǐng)“責(zé)任共擔(dān)”的公共理性。規(guī)范的協(xié)商過程可以使協(xié)商主體本著相互理解的協(xié)商倫理，克服價(jià)值和利益沖突的心理障礙，最終形成新的理性共識(shí)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)治理的有序參與、理性建言。

(二)構(gòu)建聯(lián)動(dòng)治理的嵌入式協(xié)商

雖然，我國基層協(xié)商主體的主動(dòng)性、理性參與意識(shí)與協(xié)商能力相對不足。但是，依據(jù)協(xié)商的平等性特征，協(xié)商主體應(yīng)享有平等的參與權(quán)利，或者在權(quán)力或資源方面擁有實(shí)質(zhì)平等的原則。公共協(xié)商一定程度上保障了每個(gè)公民都有平等參與、公開表達(dá)自己利益訴求的機(jī)會(huì)。但是，經(jīng)濟(jì)狀況、受教育程度、權(quán)力與資源的差異性都會(huì)影響公共協(xié)商最終效果，尤其是一定范圍內(nèi)依然存在弱勢群體公共協(xié)商不平等問題。嵌入式協(xié)商作為解決這一困境的方式，是基層治理的一種結(jié)構(gòu)化習(xí)慣，在公共決策時(shí)通過討論、辯論等公眾參與方式共同解決公共議題和公共問題。其強(qiáng)調(diào)當(dāng)協(xié)商嵌入基層政府、社區(qū)、社會(huì)組織，并內(nèi)化為他們的素養(yǎng)時(shí)，協(xié)商才能真正發(fā)揮作用。

因此，區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理過程中，建構(gòu)嵌入式協(xié)商程序，可以提高政府與社會(huì)聯(lián)動(dòng)治理的實(shí)效。其實(shí)質(zhì)是當(dāng)協(xié)商被嵌入后，政府、社區(qū)或社會(huì)組織等系統(tǒng)性的將公共協(xié)商納入其聯(lián)動(dòng)治理行動(dòng)中，根據(jù)公眾關(guān)心的議題和問題完善聯(lián)動(dòng)治理流程，并快速吸納協(xié)商結(jié)果而采取相應(yīng)行動(dòng)。首先，以“公正”等社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)嵌入式協(xié)商程序建構(gòu)，可以保障區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)立法和聯(lián)動(dòng)執(zhí)法過程中利益相關(guān)者的“訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障”等權(quán)利綜合享有。其次，以“法治”等核心價(jià)值引領(lǐng)的嵌入式協(xié)商程序建構(gòu)，使得區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理的公共協(xié)商過程從議題設(shè)置、協(xié)商發(fā)起、對話展開、協(xié)商結(jié)論、進(jìn)入決策等環(huán)節(jié)更具系統(tǒng)性、規(guī)范性和科學(xué)性。第三，以“文明”等核心價(jià)值引領(lǐng)的嵌入式協(xié)商程序的建構(gòu)，則更注重聯(lián)動(dòng)主體協(xié)商素養(yǎng)提升?；鶎诱?、社會(huì)組織等需積極拓展社會(huì)資源，通過協(xié)商理解力、講述力、評估力、辯論力等教育與培訓(xùn)，提高公眾參與公共協(xié)商或?qū)υ挼哪芰Α?/p>

(三)重視聯(lián)動(dòng)治理的協(xié)商信息共享

公共協(xié)商是一種帶有特定目標(biāo)的對話。發(fā)生在公共領(lǐng)域的協(xié)商賴以進(jìn)行的聯(lián)合性活動(dòng)不但具有談?wù)撔?，還具有對話性[5]51。若這種聯(lián)合性活動(dòng)的對話機(jī)制能使所有協(xié)商者產(chǎn)生“協(xié)商領(lǐng)會(huì)”的話，那么協(xié)商網(wǎng)絡(luò)的信息共享就是基礎(chǔ)。協(xié)商的公開性特征表明信息共享是公眾參與協(xié)商的前提和基礎(chǔ)，同時(shí)公開的協(xié)商過程和協(xié)商結(jié)果可以推進(jìn)理性的公共決策，這可以使協(xié)商獲得較強(qiáng)的社會(huì)公信力，從公共協(xié)商的“弱公共性”向“強(qiáng)公共性”轉(zhuǎn)變。公共協(xié)商的“弱公共性”是指決策達(dá)成后，形成的協(xié)商共識(shí)滿足了特定的最低限度條件。而“強(qiáng)公共性”是指協(xié)商過程真正塑造了決策并且決策的正當(dāng)性為每個(gè)公民所知曉[5]33。要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變前提條件是：一是具有包容性的聽眾；二是聽眾與發(fā)言者之間不存在交流限制。

因此，基于大數(shù)據(jù)時(shí)代背景，在區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理過程中，如何突破“國家—社會(huì)—市場”三元治理結(jié)構(gòu)的瓶頸，綜合考量聯(lián)動(dòng)治理主體、治理目標(biāo)、治理方式和治理內(nèi)容等形態(tài)發(fā)展已是一種趨勢。雖然，大數(shù)據(jù)具有數(shù)據(jù)規(guī)模龐大、數(shù)據(jù)內(nèi)容繁多、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特征，但是大數(shù)據(jù)時(shí)代的廣泛性、平等性、開放性等賦予聯(lián)動(dòng)治理的社會(huì)資源和契機(jī)，為形成公共協(xié)商中充分表達(dá)話語、有效參與互動(dòng)、積極達(dá)成共識(shí)提供了可能與保障。因此，首先，以“民主”等社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)的協(xié)商網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，以共識(shí)為核心，強(qiáng)調(diào)“包容性”治理理念，通過信息共享促進(jìn)有序而理性的公共協(xié)商，協(xié)調(diào)與平衡各種關(guān)系與利益，以期實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)治理的公共利益最大化。其次，以“自由”等核心價(jià)值觀引領(lǐng)的協(xié)商網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，強(qiáng)調(diào)線上線下混合式的多元參與和協(xié)商互動(dòng)，可以有效化解大數(shù)據(jù)時(shí)代開放性對“政府—市場—社會(huì)”治理關(guān)系的挑戰(zhàn)。第三，以“平等”等核心價(jià)值引領(lǐng)的協(xié)商網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，使得聯(lián)動(dòng)治理主體可以共享協(xié)商過程與結(jié)果，有效打破組織結(jié)構(gòu)的層級(jí)制和相對封閉性導(dǎo)致的信息壁壘，一定程度上促進(jìn)了政府和公眾進(jìn)行理性互動(dòng)與協(xié)商。

綜上所述，我國正處于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要時(shí)期，各種跨界公共事務(wù)問題層出不窮。區(qū)域大氣污染聯(lián)動(dòng)治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要領(lǐng)域?；趨f(xié)商民主的區(qū)域大氣污染治理，積極運(yùn)用公共協(xié)商等多種治理方式，一方面，可以有效突破治理困境，提高治理績效；另一方面，可以創(chuàng)新治理機(jī)制，提高公眾協(xié)商意識(shí)，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧。