從衙役到警察的變遷
——清末警制改革與中國近代國家的形成

王大任

(中國社會科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836)

近年來，國內(nèi)關(guān)于近代警察制度史的研究方興未艾，涌現(xiàn)出大量研究成果。不過迄今為止，這些研究多是論述警察制度近代化變革的過程，而對以下兩方面卻缺乏關(guān)注：(1)多是就“警”談“警”，忽略了將警察制度近代化與其所處時(shí)代的中國政治、法律、經(jīng)濟(jì)等方面變遷聯(lián)系起來加以討論；(2)就“近代”談“近代”，缺乏對警察制度與中國傳統(tǒng)治安管理制度歷史延續(xù)性與變革性進(jìn)行深入的研究。因此，上述研究在視野寬度與歷史感方面存在不足。

目前學(xué)術(shù)界通行的觀點(diǎn)是，清末新政是中國近代國家形成的開端，其中警制改革無疑是中國警察制度近代化之濫觴。在此次改革中，國家的基層社會治安實(shí)踐主體開始由傳統(tǒng)的衙役階層向近代意義的警察過渡。這一歷史演進(jìn)過程，不僅是近代法制文化在中國傳播與實(shí)踐的過程，更是中國近代國家形成的重要縮影。

一、從“一人政府”到近代國家：衙役到警察的職能與地位的演變

瞿同祖在討論清代地方政府時(shí)，曾將中國傳統(tǒng)社會的地方基層行政體制以“一人政府”加以概括。誠然，在高度中央集權(quán)統(tǒng)治下的傳統(tǒng)中國，一方面，中央對地方權(quán)力采取高度控制，地方行政單位(如州、縣政府)處于更高階層上司的嚴(yán)密監(jiān)視下，對轄區(qū)內(nèi)的諸多重大事項(xiàng)(如屬官的任免、死刑、稅額的變動(dòng)等)無權(quán)做出最終的決策；另一方面，地方政府內(nèi)部同樣是高度集權(quán)的，地方行政職能中最重要的稅收和司法，被牢牢地把持在州縣官一人手中，其下屬的佐貳官，如州同、州判、縣丞、主簿等，權(quán)力并不突出。地方政府這種既被嚴(yán)格監(jiān)控而又高度集中于州縣官一人之手的職權(quán)特征，是中國傳統(tǒng)中央集權(quán)社會皇權(quán)獨(dú)尊，進(jìn)而企盼實(shí)現(xiàn)“唯以一人治天下”的必然結(jié)果。在這種職權(quán)規(guī)范下，地方政府有效地充當(dāng)了中央集權(quán)政府在地方上的代理與縮影[1]334。

不過，“一人治天下”、州縣“一人政府”等這樣的說法畢竟只是對其職能規(guī)范抽象化的概念，而非具體存在的客觀實(shí)踐。為了充分控制管轄的對象而又避免將手中的權(quán)力分散給屬官，州縣官通常會選擇大量雇傭官僚體制之外的助手，如書吏、衙役、長隨、幕僚等。由于地方官所轄事務(wù)極為繁雜，不可能事必躬親，上述“助手”的大量使用實(shí)際上造成了“官不親事，事不在官”，“催科問胥吏，刑獄問胥吏，盜壘問胥吏，今且倉監(jiān)驛遞皆問胥吏”[2]的行政格局。

因此，傳統(tǒng)中國社會中的治安問題，除了依靠保甲制度監(jiān)督外，主要靠作為州縣官助手的衙役來維系。另外，如羈押、偵查、緝拿人犯等近代警察職能亦是交由衙役完成。從職能上而言，衙役與近世的警察有很大相似性。

然而，作為“一人政府”統(tǒng)治的州縣官的助手，衙役本身的職能和地位必然依附于地方集權(quán)政治的制度規(guī)范，其本人在清代官僚制度中沒有任何位置。盡管因其數(shù)量龐大，在形式上有一定編制要求，但實(shí)際上地方官可以根據(jù)需要雇傭比編制多得多的“白役”以供驅(qū)使，“州縣白役大邑千余人，小邑亦數(shù)百人”[3]。衙役，特別是與刑事案件相關(guān)的衙役地位極低，往往被列入“賤民”，通常為士大夫階層所鄙視，其子孫后代亦不得參加科舉考試。那些編制外的“白役”甚至還無法從國家領(lǐng)取工薪，而有編制的衙役，其薪資也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠養(yǎng)家糊口，必須借助為地方官執(zhí)行公務(wù)時(shí)所獲的陋規(guī)度日。因此，衙役的職能和權(quán)力實(shí)際僅僅是地方官員權(quán)力的一種依附和延伸，其行為必須借助地方官員的權(quán)力才能得到實(shí)現(xiàn)，正所謂，“吏非能害人也，必假官以害人，官尊則吏橫，官卑則吏弱”[2]。

衙役依附于州縣官“一人政府”的另一個(gè)突出表現(xiàn)在于其缺乏確切的分管事務(wù)。正如瞿同祖所言，為了便于對助手的權(quán)力加以控制，地方官員委以他們的事權(quán)常常是彼此重疊的。衙役中的馬快、步快、捕役等都會被分派給傳喚或緝捕犯人的任務(wù)，一些地方官甚至?xí)鲉竞途胁兜娜蝿?wù)交給主要用于軍事訓(xùn)練的民壯。地方的治安維持和防范工作，常常交由衙役與保甲共同負(fù)責(zé)。另外，很多地方駐扎的綠營兵亦將維持治安作為任務(wù)之一。這導(dǎo)致兩者之間權(quán)責(zé)不清，互相推諉，以致很多地方的捕役“似是而非，名實(shí)不符，有其外觀而無其實(shí)效也”。另外，以維持治安為主要任務(wù)的快手衙役也常常被交予催收錢糧等雜項(xiàng)業(yè)務(wù)。

及至清末新政時(shí)期，民權(quán)思想興起，司法獨(dú)立的概念亦漸為有識之士所倡導(dǎo)。傳統(tǒng)集權(quán)制下“一人政府”的行政格局日益松動(dòng)，要求將以警察為代表的司法權(quán)與舊有行政權(quán)系統(tǒng)分離的呼聲也越來越高，“首分權(quán)以定限，立法、行政、司法三者……司法之權(quán)則專屬法部，以大理院任審判，而法部監(jiān)督之。均與行政官相對峙，而不為所節(jié)制……巡警為民政之一端”[4]5584。清政府為了緩和國內(nèi)矛盾，不得不做出“順應(yīng)民意”的姿態(tài)，對原有政治制度進(jìn)行一系列的改進(jìn)。這些改進(jìn)，正如杜贊奇所言，是中國國家政權(quán)“官僚化、滲透性、分化以及對下層控制”進(jìn)一步鞏固，并締造一個(gè)“現(xiàn)代化的國家政權(quán)”嘗試的開始[5]2。

為進(jìn)一步加強(qiáng)行政效率與對地方的控制，取代日漸失效的原有治安維持體系，清政府開始對警制進(jìn)行改革，原來依附于地方“一人政府”體系的衙役在職能與地位上開始向近代的警察演進(jìn)。清政府在中央設(shè)立專門的巡警部，后又以此為基礎(chǔ)擴(kuò)大為民政部，并在各省設(shè)立巡警道，專門負(fù)責(zé)國家及各地警察隊(duì)伍的創(chuàng)建與管理。自此，國內(nèi)的治安維系脫離了原來州縣官“一人政府”的體系框架。近代警察與傳統(tǒng)衙役最大的不同在于，衙役在職能與地位上僅僅是地方官員的助手，原則上是被排斥于官僚體制之外的，而近代警察則從屬于專門的官僚機(jī)構(gòu)。中央的巡警部有專門的尚書與左右侍郎。民政部警政司，亦設(shè)有有品秩的郎中、員外郎、主事等。地方上巡警道警務(wù)公所，科長秩視六品，副科長秩視七品，科員八品。巡官也有一定的品級，“皆予以實(shí)職”。在官僚體制內(nèi)擁有獨(dú)特地位的警察機(jī)構(gòu)，亦開始被賦予獨(dú)立的權(quán)責(zé)規(guī)范。以清末天津南段巡警總局為例，其對所轄警察的言行有著詳密的規(guī)范制約，并以《天津南段巡警總局現(xiàn)行章程》(以下簡稱《章程》)的形式加以明文確定?！墩鲁獭芬浴氨Ｗo(hù)一般人民、維持治安為宗旨”，對警察的番號發(fā)放、公務(wù)行為、衣裝、槍械管理、獎(jiǎng)懲等都做了明確的制度規(guī)定，從而使警察與地方一般行政系統(tǒng)的權(quán)責(zé)相分離?！胺灿蟹梁χ伟策`犯警章者，統(tǒng)由本局警察官辦理，即警察應(yīng)有之權(quán)。如命盜戶婚田土錢債細(xì)故各案，應(yīng)送地方番判廳辦理，系本屬地方官固有之權(quán)，警察官概不受理”。巡警身份與權(quán)責(zé)的變化一定程度上也加速了傳統(tǒng)集權(quán)制下地方“一人政府”的肢解。

二、從“均徭”到月俸：薪酬制度與近代財(cái)政制度的變革

維持地方治安的衙役，原為一種徭役形式。在明代，民戶有義務(wù)定期向官府衙門提供差役，俗稱“均徭”，為官府充當(dāng)衙役就是一種主要的“均徭”形式，其實(shí)質(zhì)就是一種履行賦稅義務(wù)的方式。明代中期以后，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人身依附關(guān)系的松弛，原有徭役制度無法繼續(xù)維持。萬歷年間的“一條鞭法”與雍正年間的“攤丁入畝”，是取締徭役制度并將其歸入田畝計(jì)稅的兩次重要嘗試。在此背景下，衙役也開始從義務(wù)的徭役行為轉(zhuǎn)向地方政府雇傭的雇員。

從名義上而言，清代的地方政府會給予衙役一定數(shù)量的“工食銀”作為基本生活費(fèi)，但此類“工食銀”極其有限，根本不夠衙役養(yǎng)家糊口，“一役之工食，每年多不過十二兩，或七兩二錢，每日不過三二分，僅供夫婦一餐之用。古人云:‘黎民一日，小再食則饑’。此數(shù)十萬游惰之民，肯枵腹而鵠立于堂側(cè)，走馬于街前乎？必不能也”[6]。更多編制外的“白役”連這樣微薄的“工食銀”也領(lǐng)不到。何況“工食銀”的給付亦不穩(wěn)定，不但經(jīng)常被國家以財(cái)政困難為借口予以裁減[7]，亦常為地方官克扣侵吞。

衙役的薪酬如此微薄，主要與清代前、中期的財(cái)政制度有關(guān)。清政府財(cái)政沿襲明制，確定了嚴(yán)格的中央財(cái)政與地方財(cái)政的分配比率。其中，地方政府將所收錢糧以一定比率上交中央戶部及各寺監(jiān)，以供官俸、兵餉等中央財(cái)政支出之用者，稱之為“起運(yùn)”。而按比率留下應(yīng)對地方經(jīng)營開支者，則稱之為“存留”。雖然“起運(yùn)”與“存留”的比率有清一代一直變化不定，但“存留”所占的比率總體上一直很小。如乾隆年間，地方上需將78%的錢糧稅收“起運(yùn)”中央，僅“存留”22%用于地方財(cái)政支出[8]。

地方財(cái)政收入“存留”如此之少，顯然無法支付衙役、書吏等政府雇員以較高的薪資待遇。更何況，地方財(cái)政所要負(fù)責(zé)事務(wù)極其繁雜，各地的驛站經(jīng)理、公共工程營建、鰥寡孤獨(dú)的福利救助、教育祭祀、府衙的修繕、倉儲的管理原則上都要從地方財(cái)政中支出。不過，薪酬上的短少并不意味著衙役生活的清寒，相反，很多衙役較為富裕，他們在表面的薪酬之外另有財(cái)源。

及至清末，中央財(cái)政入不敷出，地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)更是捉襟見肘，督撫大員紛紛擅自擴(kuò)大地方財(cái)政收支，地方官員對該地財(cái)政權(quán)力的擴(kuò)大，意味著從宋代以來通過壓榨和分散地方財(cái)政權(quán)力來鞏固中央集權(quán)制的方法終告失效。盡管清政府在此后的幾次改革中力圖收斂地方的財(cái)政權(quán)力，然均無果而終。

當(dāng)裁汰衙役設(shè)立巡警時(shí)，警察地位在官僚體制中得到確立，這意味著其應(yīng)享有相應(yīng)的薪酬。據(jù)《北洋公牘類纂》所載，清末天津南段巡警總局，其總監(jiān)月薪達(dá)300兩，另附帶每月公務(wù)費(fèi)200兩。差遣隊(duì)和備差隊(duì)中一等巡警月薪6.6兩，二等巡警月薪6.3兩，三等巡警月薪5.9兩。探訪局中一等暗探月薪15兩，二等暗探月薪12兩，三等暗探月薪9兩，四等暗探月薪7兩，五等暗探月薪6兩。同時(shí)，收受陋規(guī)在原則上被加以嚴(yán)格禁止，“凡假公濟(jì)私訛取錢物者責(zé)革”。對已經(jīng)巨額虧空的清政府中央財(cái)政而言，支付如此巨大的薪酬，無疑是天方夜譚。因此，地方的警務(wù)系統(tǒng)設(shè)立和維持的經(jīng)費(fèi)需由當(dāng)?shù)卣孕谢I措，而這項(xiàng)措施又進(jìn)一步擴(kuò)大了地方財(cái)政的獨(dú)立性。各省為籌措警務(wù)之款，往往自行開辟新的地方稅收名目。從依靠陋規(guī)的衙役向依靠地方財(cái)政的警察過渡，從另一個(gè)側(cè)面反映出傳統(tǒng)中央集權(quán)財(cái)政制度的破壞與近代中央地方財(cái)政關(guān)系的確立。

三、實(shí)踐與表達(dá)：在從衙役過渡到警察的過程中實(shí)踐行為的變更

黃宗智曾以“法律表達(dá)與實(shí)踐背離”來概括清代的法律體系，學(xué)者們的視野也似乎“從實(shí)體規(guī)范轉(zhuǎn)向程序和過程，從法典轉(zhuǎn)向?qū)徟?，從表達(dá)轉(zhuǎn)向?qū)嵺`，從大傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向小傳統(tǒng)，從意識形態(tài)轉(zhuǎn)向日常生活，從國家轉(zhuǎn)向社會”[10]。衙役與警察行為不應(yīng)僅僅從書面的法律文書、規(guī)章制度加以考察，而更應(yīng)從兩者行為實(shí)踐的異同及其所折射出的制度變遷等諸方面予以系統(tǒng)把握。

清代的法律表達(dá)，以建立在儒家思想基礎(chǔ)之上的《大清律例》《大清會典事例》等文書為主，然而上述書面中的法律體系在實(shí)踐中并不存在。在法律的實(shí)踐過程中，采用的往往是另一套規(guī)范，譬如在縣衙門訴訟案件的實(shí)踐中，原則上地方官對所轄地區(qū)內(nèi)的司法審判應(yīng)全權(quán)負(fù)責(zé)，而實(shí)際上地方官多缺乏專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，且不可能有精力掌握訴訟相關(guān)的全部信息，真正掌握訴訟過程的是書吏、衙役與幕僚等官員的助手，這也給衙役操縱司法實(shí)踐提供了上下其手的活動(dòng)空間。

除收取陋規(guī)，很多衙役正是通過干涉司法的過程甚至結(jié)果來謀取額外的經(jīng)濟(jì)收入。“百姓含冤呈訴，其待長官理申，不啻赤子之依父母。而吏胥乃從而凌侮之，剝削之，逼勒之，顛倒撥弄。率以財(cái)之有無多寡，為事之曲直是非。總之吏胥視民如魚肉，民畏吏胥如虎狼”。有衙役一遇大案，就信口誣陷嫌犯鄰里的無辜者，以勒索錢財(cái)?！敖鑲饔嵿徸C之名，擾及同村居民，以邀厚賄。若有殷實(shí)之家，但在數(shù)里內(nèi)者，必百計(jì)株連。指為鄰右，名曰飛鄰。而因以恣其訛索，茍非有以滿其欲，而給其求，則誣賴多方，濫行拖累，以傾其家。今之民困已極矣，尚能堪此擾害乎”[11]；有的直接“串同訟師捏詞控告”所謂“殷實(shí)之家”，“謂之圖準(zhǔn)不圖審。差票一發(fā)。便可任意索詐。得錢分用。謂之坐地分贓”[12]。有的胡亂羈押，敲詐錢財(cái)。更有在家中私拘人犯者。有的衙役甚至與匪盜向通，為非作歹，所謂“從來無無窩主之賊，亦無不通衙役之賊”[13]。

衙役在司法實(shí)踐上的胡作非為，與清政府法律設(shè)計(jì)上表達(dá)與實(shí)踐相背離的內(nèi)在邏輯有關(guān)。從意識形態(tài)來說，國家政權(quán)的統(tǒng)治手段是仁政，而這又與維系專制政權(quán)法制的實(shí)踐相背離。因此，需要“衙蠹”來充當(dāng)與仁政體制對立的“小人”。盡管在書面的制度上，清政府對衙役的監(jiān)管極嚴(yán)，甚至衙役犯法本官都要受到牽連，但在實(shí)踐上卻很少執(zhí)行。

清末新政中的警備改革，無疑是當(dāng)局通過借鑒西方警察制度來改革傳統(tǒng)衙役制度的一次嘗試。為避免衙役的種種不端行為，警察的管理章程是十分嚴(yán)密與完善的，并制定相應(yīng)嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度，如河南省對巡警違紀(jì)的處罰就有“記過，記大過，撤差，革，嚴(yán)辦”五等。清政府還重視警察的素質(zhì)教育，開放大量警官學(xué)堂，甚至重金送警察出國培訓(xùn)。

清末的警制改革，雖有一定成績，卻遠(yuǎn)未達(dá)到倡導(dǎo)者所表達(dá)的種種規(guī)章制度要求。改革不到十年，警察隊(duì)伍已是腐敗不堪，很多警察處理公務(wù)如同兒戲，“站崗時(shí)任意坐臥，與途人談笑，幾不知崗規(guī)為何物”[14]。有的“日就偷安，每至夜間，或則潛伏賭場，或則匿居浴堂，或則逍遙煙館。而站立街頭者，竟十無一二人”[15]；有的“每行一路則調(diào)戲婦女”，“奸騙拐逃，被控不究”；有的“或因處分失當(dāng)辯詰致忿，或視可欺，肆行粗暴”，“毆人之案疊出”。甚至有警察專以“調(diào)戲婦女，包敲竹杠為事”，還有專門庇護(hù)娼妓、賭館以贏取私利。一些警察甚至白日巡街，晚上為盜，有童謠曰：“日間沿街走，夜間帶做扒兒手?！盵16]

從實(shí)踐行為上來看，衙役與警察都存在著文字規(guī)章上的表達(dá)與操作執(zhí)行上的實(shí)踐背離的情況。正如陳兆肆所言，其“實(shí)踐行為雖然超越但并非完全否定了清朝的相關(guān)法律，其間體現(xiàn)出既在實(shí)踐結(jié)果上背離法律表達(dá)而又在實(shí)踐過程中依賴于法律表達(dá)的復(fù)雜關(guān)聯(lián)”[17]。不過，在表達(dá)與實(shí)踐背離的內(nèi)涵上，衙役與警察之間卻存在質(zhì)的區(qū)別。對于衙役來說，其實(shí)踐背離表達(dá)實(shí)質(zhì)上是清政府刻意制度設(shè)計(jì)的結(jié)果，體現(xiàn)了官僚階層在實(shí)踐中要求的法制與皇帝立國思想中仁政觀的斗爭和妥協(xié)。在這一過程中，衙役的行為在形式上是被排斥在國家話語之外的，但在警制改革后，隨著警察進(jìn)入官僚體制，上述背離則體現(xiàn)在近代先進(jìn)警制理念與封建國家落后司法實(shí)踐的矛盾上。在這一過程中，警察的種種不端行為被直接賦予國家話語，體現(xiàn)出國家行為與意志。

四、國家政權(quán)的內(nèi)卷化：清末警制改革的效果

杜贊奇在研究近代華北農(nóng)村時(shí)指出，清末新政以來的一系列“國家政權(quán)建設(shè)”，不但沒有形成國家政權(quán)的近代化，反而使其陷入“國家政權(quán)內(nèi)卷化”之中：國家向基層權(quán)力的逐漸延伸，導(dǎo)致國家在原有“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”中喪失權(quán)威，進(jìn)而造成國家對基層實(shí)際控制力的削弱。

實(shí)際上，以加強(qiáng)對地方控制為目的的警制改革，也在效果上出現(xiàn)“國家政權(quán)內(nèi)卷化”的尷尬局面。盡管警制改革的倡導(dǎo)者對其寄予厚望，“警察若設(shè)，則差役之害可以永遠(yuǎn)革除，此尤為吏治之根基，除莠安良之長策矣”，然而在執(zhí)行過程中，與清末新政的其他種種政策一樣，警制改革不但沒有鞏固清政府的統(tǒng)治，反而進(jìn)一步加速其統(tǒng)治權(quán)威的喪失，在一定程度上推進(jìn)了清政府統(tǒng)治秩序的徹底崩潰。隨著警察納入國家的正式官僚體制，警察與民眾的沖突亦轉(zhuǎn)化為了國家與民眾的直接沖突，無疑導(dǎo)致國家在基層社會中統(tǒng)治威信的急遽下滑，加劇國家與民眾間的對抗。民眾在對抗警察暴行時(shí)，自然而然地將官府也作為斗爭對象。有先“將警局打碎”，而后“擁至州署逼官開釋”者，有先搗毀警局再毆傷地方官員者[18]。而政府對警察管理的種種弊政，也增加了民眾對于其執(zhí)政能力的懷疑。

警制改革所需要的經(jīng)費(fèi)亦是清政府原有財(cái)政狀況所難以承受的，在執(zhí)行過程中，清政府不得不將財(cái)權(quán)進(jìn)一步下放地方。很多地方官員選擇增加五花八門的苛捐雜稅來籌備該款項(xiàng)，如安徽為籌辦巡警專門加收“肉捐”[19]。一些官員明知地方的疲困，但是為了政績?nèi)酝ㄟ^壓榨民眾的方式湊款辦警。時(shí)民間有諺曰：“籌經(jīng)費(fèi)煙妓抽捐、辦警察商民交困?！盵20]辦警所增加苛捐雜稅，與辦其他新政及賠款所增的苛稅一起，最終成為壓垮清王朝的最后一根稻草，這無疑是當(dāng)時(shí)警制改革者所始料未及的。

清末警制改革的過程，也是一個(gè)學(xué)習(xí)西方先進(jìn)警制制度的過程。清政府在這一過程中，邀請很多國外警務(wù)“專家”參與其事。在當(dāng)時(shí)帝國主義瓜分中國、國內(nèi)民族獨(dú)立思潮興起的大時(shí)代背景下，過度任用外人，無疑為川島浪速等不懷好意者提供了插手中國政局的機(jī)會，同時(shí)也深深地刺激了民眾的民族主義情緒，認(rèn)為其“太阿倒持，授人以柄。又何怪種種禁制，皆為偏向外人權(quán)利耶”[21]。當(dāng)寧波警察任用外國人為巡總時(shí)，輿論嘩然，“如以外人統(tǒng)治為樂，胡不賣寧波版圖以籍于外國耶”[22]，這也導(dǎo)致清政府在民眾中的威信力進(jìn)一步喪失。

五、結(jié)語

清末警制改革完成了從衙役到警察身份的歷史性轉(zhuǎn)變，這一過程與中央集權(quán)制的解體、近代財(cái)政制度變革、地方行政制度的重組和傳統(tǒng)法律制度的崩潰密切相關(guān)，從中亦折射出中國近代國家形成的曲折過程。

正如中國近代國家的構(gòu)建并非一蹴而就，警察制度近代化也是一個(gè)步履蹣跚的漫長過程。盡管清末新政在身份上確立了中國警察制度，但實(shí)踐上中國警察制度改革的過程卻遠(yuǎn)未完成。即便是在后來的民國時(shí)期，警察的行為仍然存在著實(shí)踐與表達(dá)上的背離，擁有警察身份的人基本上仍在從事著衙役的工作，直到民國末年，我們從偵探紀(jì)實(shí)小說《曇花夢》主人公程慈航本人及其所處的環(huán)境中仍能看出晚清衙役的印跡。警察制度近代化的真正完成，與一套獨(dú)立的、完善的、執(zhí)行有效的法律體系和民主的法治政府密不可分，而這一整套配套制度基礎(chǔ)的構(gòu)建是一項(xiàng)長期而艱巨的工程，很多問題至今尚未厘清。

當(dāng)然，清末新政的警制改革在形式上是進(jìn)步的，它順應(yīng)了傳統(tǒng)秩序的解體與近代國家構(gòu)建的歷史過程。清政府從加強(qiáng)社會控制、鞏固專制統(tǒng)治的目的出發(fā)，試圖將一套近代先進(jìn)警制理念搭建在落后的封建國家體制與司法實(shí)踐之上，而結(jié)果卻不但在行動(dòng)上“不用以衛(wèi)民，而惟用以監(jiān)民，不用以糾詰奸匿，而惟用以凌壓新黨”[23]，而且極大損害其統(tǒng)治威信，不斷動(dòng)搖其社會的實(shí)際控制力，最終加速清王朝的土崩瓦解。