淺析我國環(huán)境公益訴訟及其途徑研究

朱婉露

[摘要]隨著我國經(jīng)濟水平的飛速發(fā)展，環(huán)境問題也隨之浮出水面。環(huán)境侵權(quán)案件頻發(fā)，嚴重損害了國家、集體及公眾利益?，F(xiàn)階段，由于我國環(huán)境公益訴訟相關(guān)制度不健全，應(yīng)對機制不完善，政府部門作為乏力，環(huán)境問題成為亟待解決的問題。本文旨在通過對我國公益訴訟制度的概括，由案例引發(fā)各種有關(guān)跨省區(qū)環(huán)境公益訴訟問題的思考，結(jié)合國外制度的經(jīng)驗，在原被告主體資格、訴訟地點、舉證責(zé)任等方面為我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展提出相關(guān)建議，從而完善我國的環(huán)境公益訴訟制度。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境公益訴訟 跨界環(huán)境污染 舉證責(zé)任 主體資格

近年來，我國環(huán)境公益訴訟制度不斷發(fā)展完善，但在跨行政區(qū)域的環(huán)境公益訴訟案件中仍存在問題。目前，許多發(fā)達國家確立了環(huán)境公益訴訟制度，尤其在美國，其制度相對完善，對我國具有借鑒意義。學(xué)術(shù)界對于環(huán)境公益訴訟問題進行了討論探索，有學(xué)者認為，解決跨省區(qū)環(huán)境公益訴訟問題，就得從全國主要跨省區(qū)流域污染的若干重大案件入手，提出治理這類污染的困境。還有學(xué)者認為，環(huán)境公益訴訟的解決必須借鑒美國等西方國家制度經(jīng)驗，在原被告主體資格、舉證責(zé)任等方面加強完善，彌補我國環(huán)境公益訴訟制度的相關(guān)立法缺陷，從而從體制上來解決環(huán)境公益訴訟問題。

一、概述

環(huán)境公益訴訟是指有關(guān)環(huán)境方面的公益性訴訟，法律允許自然人、法人或社會團體為了維護公共利益，針對污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的企業(yè)向人民法院提起的訴訟。環(huán)境糾紛問題和一般糾紛不同，它具有環(huán)境公益的特殊性。合理行使環(huán)境公益訴訟不僅能夠保護環(huán)境公益，還能有效的保護環(huán)境私益，把二者緊密結(jié)合起來。事實證明，環(huán)境公益訴訟對保護公眾環(huán)境權(quán)益起到了舉足輕重作用。

二、我國關(guān)于環(huán)境公益訴訟的制度規(guī)定

（一）我國環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展

我國環(huán)境公益訴訟近幾年經(jīng)歷了較大發(fā)展。2012年8月31日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第28次會議決定對《中華人民共和國民事訴訟法》增設(shè)一款有關(guān)環(huán)境公益訴訟條款，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可向人民法院提起訴訟?！痹摽钭鳛榄h(huán)境公益訴訟條款，賦予法律規(guī)定的有關(guān)組織就污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為提起公益訴訟的權(quán)利。

我國于2015年1月1日開始實施《中華人民共和國環(huán)境保護法》，對提起環(huán)境公益訴訟主體中的社會組織作出了明確界定，第58條規(guī)定符合下列條件的可以向人民法院提起訴訟：依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。這項規(guī)定被稱為是“助力環(huán)境保護公益訴訟，破冰公益訴訟難題”的催化劑。

2015年1月6日《最高人民法院關(guān)于審理民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》發(fā)布，第284至第291條專門規(guī)定了有關(guān)公益訴訟相關(guān)內(nèi)容，該舉措被認為是“環(huán)境公益訴訟的春天來了”。

（二）地方上有關(guān)環(huán)境公益訴訟典型案例

（1）黃浦江死豬事件。2013年3月初黃浦江水源保護區(qū)內(nèi)出現(xiàn)死豬等污染物。上海市政府要求采取有效措施處置漂浮死豬，松江區(qū)通報上游區(qū)域進行查處，上海市農(nóng)委對打撈出的死豬進行了無害化處理。截至3月底，累計打撈死豬一萬多頭。后查明這些死豬來自于黃浦江上游的浙江嘉興，當(dāng)?shù)馗呙芏鹊酿B(yǎng)豬環(huán)境讓生豬的存活率逐漸下降，一些養(yǎng)殖戶法制意識不強，加之監(jiān)管和無害化處理能力不足，導(dǎo)致向河道隨意拋棄死豬的情況仍有發(fā)生。

該起跨界水污染危機事件暴露了在環(huán)境公益訴訟中缺乏有效跨界水污染協(xié)商機制，導(dǎo)致跨省區(qū)污染問題久治不決。實際上，跨行政區(qū)域環(huán)境污染問題的原因歸根結(jié)底是不同行政區(qū)域主體之間經(jīng)濟發(fā)展的利益沖突。在黃浦江死豬事件中，呈現(xiàn)出多個值得深思的問題。對于原被告主體資格認定問題，司法管轄區(qū)域問題，舉證責(zé)任問題等，都是亟待解決。

（2）淮河污染事件。1994年7月淮河上游因突降暴雨而采取開閘泄洪方式，將積蓄于上游的一個冬春的水放下來。經(jīng)之處河水泛濁，河面上泡沫密布，頓時魚蝦喪失。下游一些地方的居民飲用河水后出現(xiàn)惡心、腹瀉、嘔吐等癥狀。經(jīng)取樣檢驗證實，上游來水水質(zhì)惡化，沿河各自來水廠被迫停止供水達54天之久，百萬淮河民眾飲水告急。

在該水流域污染事件中，淮河流經(jīng)河南、安徽，由江蘇入洪澤湖。改革開放以來，在三省經(jīng)濟發(fā)展中，特別是實行市場經(jīng)濟后，由于各自追求本流域轄區(qū)的經(jīng)濟利益，上中游數(shù)千家小造紙廠、小釀酒廠盲目發(fā)展，嚴重污染淮河水質(zhì)，特別是二、三級支流大部分成為排污溝，常年發(fā)臭，不斷惡化?；春恿饔蛉遮厙乐氐乃廴緦?dǎo)致農(nóng)用灌水因水污染導(dǎo)致農(nóng)用灌溉水因污染致使農(nóng)作物減產(chǎn)死亡。下游許多城市的水廠因污染被關(guān)閉，使淮河下游10萬人飲水困難，許多城市居民買高價礦泉水喝，工廠停工，農(nóng)田污染。

生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴峻，事實上，中國法院成功受理的環(huán)境公益訴訟案件整體呈下降趨勢，立案受理難、證據(jù)搜集難、判決執(zhí)行難成為環(huán)境公益訴訟面臨的難題。

（三）案件折射出我國環(huán)境公益訴訟相關(guān)問題

（1）關(guān)于環(huán)境公益訴訟中原被告主體資格認定問題。對于原被告主體資格沒有明確認定。《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：①依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；②專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。另外，2015年1月7日施行的《最高人民法院審理環(huán)境公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第284條規(guī)定，環(huán)境保護法、消費者權(quán)益保護法等法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，根據(jù)民事訴訟法第55條規(guī)定提起公益訴訟，符合下列條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理：①有明確的被告；②有具體的訴訟請求；③有社會利益受到損害的初步證據(jù)；④屬于人民法院管轄。以上得知，我國并沒有對能夠提起環(huán)境公益訴訟的原被告主體作嚴格的界定。公民、社會組織、人民政府、人民檢察院等主體是否能夠作為原告主體提起環(huán)境公益訴訟，以及哪些主體能夠成為被告主體，人民政府是否可以成為被告主體都沒有明確予以界定。這是環(huán)境公益訴訟關(guān)于原被告主體的欠缺之處。

（2）關(guān)于跨省區(qū)污染的環(huán)境公益訴訟的訴訟地點的確認問題模糊。環(huán)保公益訴訟極少會立案，立案之后極少勝訴。通常情況下，受理案件的人民法院會作出有利于本區(qū)域利益判決，而跨省區(qū)的法院判決必須需要被告一方所在轄區(qū)法院的配合執(zhí)行，通常情況又是被告一方所在轄區(qū)法院發(fā)現(xiàn)對方法院的判決不利于自己所在轄區(qū)的企業(yè)的利益時往往拒絕執(zhí)行。這種跨行政區(qū)界的環(huán)境污染問題，實質(zhì)上是不同行政區(qū)域主體之間經(jīng)濟發(fā)展中利益關(guān)系的矛盾沖突所致。由于在現(xiàn)實生活中地方法院在經(jīng)費、人民的任命等方面都依賴于地方政府，也導(dǎo)致了法院在審理案件中出現(xiàn)司法的地方保護主義傾向。因此，對于這種類型的環(huán)境公益訴訟，訴訟地點的確定起著關(guān)鍵性作用，就如前述的黃浦江死豬案件中，訴訟地點是侵權(quán)人所在地還是受害人所在地法院，這將直接影響案件判決的執(zhí)行。

（3）在舉證責(zé)任方面，還未真正建立環(huán)境公益方面的訴訟制度。實踐中對環(huán)境公益訴訟的程序性規(guī)定著重參照相應(yīng)的民事、刑事、行政訴訟法律規(guī)范。雖然我國現(xiàn)行訴訟法體系對于社會中大部分司法糾紛都能提供相依的法律解決依據(jù)，但當(dāng)環(huán)境權(quán)益受到侵害時，卻略顯不足。通常情況下，在環(huán)境公益訴訟中，主張權(quán)利的原告方通常是平民，他們在經(jīng)濟等方面蒙受損失，另一方面，由于普通平民的身份所致，他們一般缺乏資金、經(jīng)驗和獨立主張。而被告通常是具有龐大的財力大企業(yè)集團，他們財大氣粗，具有經(jīng)驗和主張。這種主體雙方失衡的特征存在于一般的環(huán)境公益訴訟中，還會干擾到審判機關(guān)的視線，如雙方經(jīng)濟利益明顯失衡會造成原告方取證和技術(shù)鑒定難的問題，而有些被告甚至?xí)觅Y金收買污染證據(jù)，致使訴訟維權(quán)取證難現(xiàn)象發(fā)生，訴訟雙方在訴訟過程中受不到平等的待遇。因此，在環(huán)境公益訴訟舉證責(zé)任方面，我國實行舉證責(zé)任倒置，但這是否意味著所有的舉證都落在了被告身上，原告是否應(yīng)當(dāng)提交證明其權(quán)益受到侵害的相關(guān)證據(jù)，還是在舉證過程中，注重原被告雙方的舉證資源數(shù)量，這些都是值得思考的問題。

三、解決我國環(huán)境公益訴訟問題的途徑

（1）明確環(huán)境公益訴訟的原被告主體資格。在我國《環(huán)境訴訟法》中，對原告主體中的社會組織作出了較為嚴格的限定，必須滿足依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，以及專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄兩項條件才可以依法提起環(huán)境公益訴訟，該規(guī)定對社會組織的限定過于嚴苛，因此加大社會組織在環(huán)境公益訴訟中的作用具有重要意義。與此同時，我國法律并未嚴格界定環(huán)境公益訴訟的被告主體資格，被告主體資格問題仍舊較為模糊。因此，筆者認為，為了更好的行使公益訴訟的權(quán)利應(yīng)在制定相關(guān)法律條文時，適當(dāng)拓寬原告的主體資格，只要與自身利益有利害關(guān)系便可提起環(huán)境公益訴訟，加強社會組織在環(huán)境公益訴訟中的主力軍作用，賦予社會組織能夠獨立提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，使得更多主體能夠依法提起環(huán)境公益訴訟，解決立案難的相關(guān)問題。其次，被告的主體資格也應(yīng)當(dāng)在法律條文中明文確定，對于前述跨行政區(qū)域的案件中，政府在一定條件下頁可以單獨作為被告主體被提起訴訟，以維護被侵權(quán)主體權(quán)益。

（2）明確跨省區(qū)污染的環(huán)境公益訴訟的訴訟地點。建議建立跨省級行政區(qū)域的若干大區(qū)法院或者巡回法院，專門受理省級行政區(qū)之間的跨區(qū)沖突案例，以確保我國的法院的法院獨立和司法權(quán)獨立，根除司法層面上的省級地方保護主義?？缧姓^(qū)域的環(huán)境公益訴訟涉及不同區(qū)域的利益問題，因此，案件的訴訟法院成為難題，在法院的設(shè)置上來看，司法轄區(qū)和層級與行政轄區(qū)和層級幾乎完全合一，這樣對于地方保護主義的形成和貫徹是非常有利的。因此，大區(qū)法院的建立就在一定程度上遏制了地方保護主義的形成與惡化。同時，也有利于案件判決后的執(zhí)行。

（3）完善我國環(huán)境公益訴訟中的舉證責(zé)任制度。環(huán)境公益訴訟案件中的原告，尤其是普通公民和個人，由于缺乏收集證據(jù)的技術(shù)方法，在取證方面困難重重。至于原告對違法侵權(quán)人在環(huán)境侵害過程中的主觀過錯、行為違法性、因果關(guān)系方面的事實更是很難或根本不可能完成舉證。在環(huán)境公益訴訟中都采取舉證責(zé)任倒置的證明方法是比較符合環(huán)境訴訟案件的實際情況的。因此，我國現(xiàn)行法律已實行舉證責(zé)任倒置，從而讓公眾的立場更加接近監(jiān)督者，而不是受害者，同時也在一定程度上對可能產(chǎn)生問題的企業(yè)產(chǎn)生威懾作用，能夠更好的發(fā)揮法律的作用。這并不意味著全部舉證責(zé)任均由被告來承擔(dān)。筆者認為，法律應(yīng)作出相關(guān)解釋，部分較為基本的舉證責(zé)任由原告來承擔(dān)，例如前述的黃浦江死豬事件或者淮河水污染事件中，原告就應(yīng)承擔(dān)相關(guān)事實舉證責(zé)任，通過圖片形式等證明損害結(jié)果的發(fā)生以及污染的嚴重程度，通過這種方式，使得原被告主體更好地參與到環(huán)境公益訴訟中來。

四、結(jié)論

縱觀世界發(fā)達國家相關(guān)經(jīng)驗，最終有效解決跨省區(qū)環(huán)境公益訴訟案件的途徑還是要依靠立法保障和司法手段。對于以上論述，仍屬于從整體角度對跨省區(qū)環(huán)境公益訴訟的完善提出相關(guān)途徑，相信隨著理論和實踐的不斷深化研究，環(huán)境公益訴訟制度在程序上的完善，從原被告主體資格認定、舉證責(zé)任問題以及訴訟地點的明確等多個方面入手，對于我國的環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展會更為有利，環(huán)境公益訴訟也會更加健全。